Bộ giáo dục và đào tạo
Trờng đại học kinh tế quốc dân
-------------

-------------

Nguyễn thị thanh

Hoàn thiện phân cấp quản lý
đầu t xây dựng cơ bản sử dụng nguồn vốn
ngân sách của thành phố hà nội đến năm 2020

CHUYÊN NGàNH: kinh tế phát triển (kinh tế đầu t)
Mã Số: 62310105

Ngời hớng dẫn khoa học :
1. PGS.TS. Từ Quang Phơng
2. ts. Trần ngọc nam

Hà nội - 2016


iii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN........................................................................................................ i
LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................ ii
MỤC LỤC ................................................................................................................. iii
DANH MỤC KÝ HIỆU VIẾT TẮT......................................................................... vi
DANH MỤC BẢNG ................................................................................................ vii
DANH MỤC BIỂU ĐỒ .......................................................................................... viii

iv
2.3.2. Quy định về phân cấp nguồn vốn NSNN ................................................ 44
2.3.3. Tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành của bộ máy QLNN ......................... 44
2.4. Kinh nghiệm về phân cấp quản lý đầu tư XDCB trong và ngoài nước ...... 45
2.4.1. Kinh nghiệm của các thành phố lớn ở Việt Nam ..................................... 45
2.4.2. Kinh nghiệm của các nước trên thế giới .................................................. 50
2.4.3. Bài học kinh nghiệm cho Hà Nội ............................................................ 55
TÓM TẮT CHƯƠNG 2 .......................................................................................... 58
CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XDCB SỬ
DỤNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI ..................... 59
3.1. Tổng quan tình hình phát triển KT - XH ảnh hưởng đến công tác phân cấp
quản lý đầu tư ...................................................................................................... 59
3.1.1 Giới thiệu chung về thủ đô Hà Nội .......................................................... 59
3.1.2. Tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Thủ đô tác động đến công tác
phân cấp quản lý đầu tư XDCB trong giai đoạn 2007-2014 .............................. 60
3.2. Thực trạng công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn NSNN
tại Hà Nội giai đoạn 2007-2014 ........................................................................... 64
3.2.1. Tổng quan về tình hình đầu tư XDCB của thành phố Hà Nội .................. 64
3.2.2. Khung pháp lý về phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn
ngân sách thành phố Hà Nội ............................................................................. 67
3.2.3. Công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn ngân sách Hà Nội .. 70
3.2.4. Kết quả và hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư XDCB từ NSNN của
thành phố Hà Nội ............................................................................................. 85
3.3. Đánh giá chung về phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn
ngân sách của thành phố Hà Nội giai đoạn 2007-2014. ...................................... 93
3.3.1. Ưu điểm ................................................................................................. 93
3.3.2. Nhược điểm ............................................................................................ 94
3.3.3 Nguyên nhân nhược điểm ........................................................................ 95
TÓM TẮT CHƯƠNG 3 .......................................................................................... 98
CHƯƠNG 4: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU

TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


vi

DANH MỤC KÝ HIỆU VIẾT TẮT

STT

Viết tắt

Diễn giải

1

ADB

Ngân hàng phát triển châu Á

2

ĐP/TW

Địa phươ/Trung ương

3

FDI


Kinh tế - Xã hội

9

NCS

Nghiên cứu sinh

10

NSĐP/TW

Ngân sách địa phương/Trung ương

11

NSNN/NS

Ngân sách nhà nước/Ngân sách

12

ODA

Vốn vay/ Vốn tài trợ trực tiếp nuớc ngoài

13

QLNN


Xây dựng cơ bản

19

XHCN

Xã hội chủ nghĩa


vii

DANH MỤC BẢNG

Bảng 1.1: Khung nghiên cứu luận án......................................................................... 14
Bảng 1.2: Kết quả thu thập bảng câu hỏi .................................................................. 17
Bảng 1.3: Kết quả thu thập theo giới tính .................................................................. 17
Bảng 3.1: So sánh một số chỉ tiêu KT - XH giữa TP Hà Nội và cả nước ................... 64
Bảng 3.2: Tổng đầu tư toàn xã hội trên địa bàn phân theo nguồn vốn ........................ 65
Bảng 3.3: Nguồn vốn NSNN của thành phố Hà Nội .................................................. 65
Bảng 3.4: Vốn đầu tư XDCB của thành phố từ NSNN .............................................. 66
Bảng 3.5: Vốn phân cấp đầu tư XDCB nguồn ngân sách thành phố HN .................... 67
Bảng 3.6: Tổng hợp vốn phân cấp đầu tư XDCB các Q,H,TX (2007-2013) ............. 73
Bảng 3.7: Một số chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư XDCB ở
thành phố Hà Nội ...................................................................................................... 85
Bảng 3.8: Dữ liệu thu thập phân tích xử lý phần mềm ............................................... 87
Bảng 3.9: Kết quả đánh giá hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư (CCR) ............... 87
Bảng 4.1: Một số chỉ tiêu chính liên quan đến công tác phân cấp đầu tư XDCB đến
năm 2020 của thành phố Hà Nội .............................................................................. 102



chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta nhằm huy động tốt nhất mọi nguồn vốn để
đạt được các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KT - XH, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo
hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa; đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao
mức sống vật chất và tinh thần của nhân dân.
Phân cấp ngân sách nói chung và phân cấp quản lý đầu tư XDCB nói riêng
nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư từ nguồn vốn nhà nước đã tạo ra nguồn lực tài chính
cho mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của được giao
và đó cũng là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích
cực chủ động khai thác các tiềm năng của mình để phát triển. Theo Bahwantray Mehta
(1959) thì: khi trao quyền cho các chính quyền địa phương cấp dưới sẽ tạo sự quan
tâm và phát huy trí tuệ cùa người dân.
Kinh nghiệm thực tế phân cấp tại nhiều nước và ở Việt Nam cho thấy, việc
phân cấp quản lý giữa cấp trung ương và địa phương, giữa thành phố và cấp quận,
huyện, thị xã, trong một chừng mực nào đó đã giúp phát huy mạnh mẽ tính năng động,
sáng tạo, quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp
trong công tác quản lý (Belcher D. Mark và cộng sự, 1997) chẳng hạn: (i) phân cấp hỗ
trợ quá trình tham gia của người dân và hình thành một cấu trúc dân chủ trong xã hội;
(ii) phân cấp tăng cường sự "hòa đồng" của người dân với bộ máy nhà nước; (iii) phân
cấp có thể giúp bảo vệ nhóm thiểu số/nhóm yếu thế; (iv) phân cấp nâng cao tính hiệu
quả của quá trình thực hiện các nhiệm vụ nhà nước; (v) phân cấp nâng cao tính bền
vững, hiệu quả và công bằng trong quá trình sử dụng các nguồn lực kinh tế; (vi) phân
cấp góp phần tích cực trong xóa đói giảm nghèo (Nguyễn Bạch Nguyệt và Từ Quang
Phương, 2010).
QLNN về đầu tư XDCB là hoạt động quản lý việc sử dụng vốn nhà nước vào
các chương trình, dự án phục vụ phát triển KT - XH không có khả năng hoàn vốn trực
tiếp, trong đó chủ thể quản lý là nhà nước. Cũng giống như các thủ đô khác trên thế
giới thuộc nước đang phát triển, ở Hà Nội làm thế nào để nâng cao hiệu quả đầu tư
XDCB từ ngân sách trong điều kiện nguồn NSNN còn hạn hẹp đã và đang là một
thách thức rất lớn cần giải quyết. Rất nhiều chuyên gia nghiên cứu trong và ngoài nước
đã khẳng định rằng, muốn nâng cao chất lượng đầu tư XDCB thì phải thực hiện phân

tính. Tùy thuộc vào mục đích và câu hỏi nghiên cứu, nghiên cứu viên phải xác định
phương pháp tiếp cận và chiến lược nghiên cứu phù hợp. Để có cái nhìn tổng thể,
khách quan trên mọi khía cạnh, trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các
phương pháp tiếp cận sau: Phương pháp phân tích tổng hợp tài liệu thứ cấp, phương
pháp điều tra, phương pháp thống kê, phương pháp nghiên cứu định lượng, phương
pháp so sánh, phương pháp lịch sử, phương pháp chuyên gia, phương pháp dự báo.
Ngoài ra, luận án còn sử dụng những kết quả nghiên cứu và được công bố trong và
ngoài nước có liên quan đến đề tài, luận án.

5. Bố cục của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và phụ lục, luận án gồm 4 chương:
Chương 1: Tổng quan về tình hình nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu
Chương 2: Cơ sở lý luận và thực tiến về phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử
dụng nguồn vốn ngân sách.
Chương 3: Thực trạng phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân
sách của thành phố Hà Nội.
Chương 4: Một số giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử
dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội đến năm 2020.
6. Những đóng góp mới của luận án
Luận án tập trung nghiên cứu và đưa ra những luận giải về cơ sở lý luận phân cấp
quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn ngân sách Nhà nước, cụ thể:
- Luận án đã chỉ ra được nội dung phân cấp quản lý đầu tư XDCB nguồn vốn ngân
sách ở địa phương, bao gồm: Phân cấp trong công tác quy hoạch; Phân cấp trong công tác
lập kế hoạch đầu tư XDCB; Phân cấp trong công tác phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư
XDCB; Phân cấp trong chuẩn bị đầu tư, phê duyệt, thẩm định và quyết định đầu tư dự án;
Phân cấp trong công tác quyết toán, theo dõi, kiểm tra, giám sát công trình đầu tư.
- Luận án đã đưa ra những luận giải về nhân tố ảnh hưởng đến công tác phân cấp
quản lý đầu tư XDCB, gồm: Các văn bản pháp luật tác động đến quá trình phân cấp quản
lý đầu tư XDCB và sự tác động của các quy định phân cấp nguồn vốn ngân sách nhà nước
cũng như tổ chức, cơ chế vận hành của bộ máy quản lý Nhà nước đến quá trình phân cấp

VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu
Những năm gần đây, đã có một số công trình nghiên cứu trong và ngoài nước
đánh giá về phân cấp QLNN trong lĩnh vực đầu tư và đầu tư công ở Việt Nam. Tuy
nhiên, cho đến nay vẫn chưa có nghiên cứu nào đánh giá một cách toàn diện và đưa ra
các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB từ nguồn ngân sách của
thành phố Hà Nội, cụ thể:
Phân cấp ở các nước đang phát triển: Trong đề tài nghiên cứu “Fiscal
Decentralization in Develpoping Countries - Phân cấp tài chính ở các nước đang phát
triển”, Smoke (2001) có đánh giá về khái niệm và thực tiễn phân cấp các nước đang
phát triển hiện nay và nêu lên khái niệm về phân cấp, những vấn đề phải đối mặt cũng
như những thành công khi thực hiện phân cấp tài chính của các nước đang phát triển.
Nghiên cứu cũng chỉ ra cách thức để sử dụng hiệu quả hơn nguồn vốn phân cấp ở các
nước thuộc đối tượng nước đang phát triển như nước ta. Tuy nhiên nghiên cứu chỉ
dừng lại ở trong phân cấp lĩnh vực tài chính nói chung, không đánh giá kết quả phân
cấp trong đầu tư. Năm 2000, Viện nghiên cứu của Ngân hàng thế giới (WB) đã xuất
bản ấn phẩm “Decentralization Briefing Notes - Các lưu ý tóm tắt về phân cấp” của
Litvack và Seddon (1999), bao gồm 4 nội dung cơ bản là: Cung cấp cách nhìn tổng thể
và lý giải bản chất của phân cấp trên nhiều phương diện khác nhau; phân tích các hình
thức phân cấp cơ bản: “phân cấp chính trị”, phân cấp hành chính và phân cấp tài
chính”; xem xét việc phân cấp trên các lĩnh vực cụ thể như phân cấp trong giáo dục, y
tế, quản lý tài nguyên... Ngoài ra, nghiên cứu còn phân tích những lợi ích tiềm năng
của phân cấp đối với vấn đề bình đẳng xã hội, ổn định và tăng trưởng kinh tế, trách
nhiệm báo cáo và vấn đề tham nhũng. Tuy nhiên, các tác phẩm này mới chỉ phân tích
những vấn đề cơ bản về phân cấp QLNN nói chung cùng những chú giải về phân cấp
trên một số lĩnh vực mà chưa xem xét toàn diện đối với các vấn đề của phân cấp quản
lý đầu tư XDCB.
Phân cấp tại Việt Nam: Trong nghiên cứu "Đánh giá thực trạng phân cấp quản
lý NSNN ở Việt Nam", Đặng Đức Anh (2013) đã nêu khái quát về tình hình phân cấp
NSNN, những kết quả đạt được, những tồn tại/hạn chế và đưa ra phương hướng hoàn

chức xây dựng quản lý chi tiêu công ở Romania: cải cách, hiệu quả và công bằng" của
Ngân hàng thế giới (2005, tr. 117) đã đề cập, đánh giá việc phân cấp chính quyền ở
Romania nhưng mới dừng lại ở việc đánh giá tác động của việc phân cấp chính quyền từ
Chính phủ đến các ĐP và khẳng định “việc phân cấp đã thúc đẩy nền tự chủ tài chính và
phát triển kinh tế ĐP rất nhiều”. Tuy vậy tài liệu này vô cùng hữu ích để NCS đối chiếu,
so sánh phân cấp giữa Romania với Việt Nam nói chung và Hà Nội nói riêng.
Phân cấp quản lý đầu tư công: Trong đề tài khoa học "Nghiên cứu phân cấp
QLNN về đầu tư công ở Việt Nam", Trần Thị Thu Hương (2011) và nhóm nghiên cứu
thực hiện đã đánh giá thực trạng phân cấp QLNN về đầu tư công ở Việt Nam thời gian
qua và kiến nghị một số định hướng giải pháp hoàn thiện phân cấp QLNN về đầu tư
công ở Việt Nam trong thời gian tới.


8
Trong khi luận án tiến sỹ "Phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay" của Lê
Toàn Thắng (2014) nói đến thực trạng về phân cấp ở Việt Nam nói chung cũng như
phân cấp thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn, định mức NSNN;
phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và chu trình ngân sách cũng như trong giám sát,
thanh tra, kiểm tra, kiểm toán NSNN theo một cách khái quát riêng. Tuy nhiên, Luận
án vẫn chưa đánh giá phân cấp quản lý đầu tư XDCB của địa phương nào cụ thể.
Nghiên cứu "Một số vấn đề về phân cấp đầu tư công giữa TW và ĐP" của Lê
Xuân Bá (2010) đã đánh giá thực trạng đầu tư công và phân cấp đầu tư công tại Việt
Nam và đề ra một số giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư nhưng những giải pháp tác
giả đưa ra còn chung chung, không có giải pháp nào cụ thể cho địa phương nhằm nâng
cao công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB.
Để có cái nhìn sâu sắc hơn về thực trạng phân cấp QLNN trong đầu tư công, Lê
Viết Thái (2007) và nhóm nghiên cứu đã thực hiện Đề tài "Cơ sở khoa học và thực tiễn
phân cấp trong phân cấp QLNN ở Việt Nam". Trong đề tài này, ngoài phần giới thiệu
một số khái niệm và lý luận về phân cấp trong quản lý kinh tế, nhóm tác giả tập trung
phân tích tình hình phân cấp trong quy họach và kế hoạch, đầu tư, quản lý ODA, quản

“Decentralization, Social Capital and Municipal goverment in Thailand - Phân cấp
vốn xã hội của các thành phố trực thuộc TW ở Thái Lan”, Daniel (2001) đã xây dựng
02 giả thuyết mô hình cấu trúc của vốn xã hội và vốn phân cấp thông qua các tài liệu
nghiên cứu và các dữ liệu thu thập được qua điều tra khảo sát để đánh giá tác động của
chính sách phân cấp quản lý của chính quyền thành phố trực thuộc TW đối với người
dân Thái Lan). Kết quả cho thấy người dân Thái Lan đánh giá cao chính sách này và
sẵn sàng tham gia với mức độ cao nhất. Vì vậy tài liệu này sẽ giúp tác giả có cái nhìn
sâu sắc hơn về tác dụng, ảnh hưởng của việc xây dựng, ban hành chính sách phân cấp
đầu tư trong quá trình thực thi và phản ứng của người dân khi thực thi chính sách đó
tại các thành phố TW.
Phân cấp chuẩn bị đầu tư: Đề án phân cấp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (năm
2006) trình Thủ tướng Chính phủ xin phép chủ trương phân cấp từ TW xuống ĐP có
đánh giá một số nhận định chung về phân cấp và chỉ ra 04 tác động xấu của phân cấp
đối với công tác QLNN, trong đó phân cấp có thể tạo điều kiện để đẩy nguy cơ tham
nhũng từ cấp TW xuống cấp ĐP: Quyền lực dễ làm nảy ra cơ hội tham nhũng. Tuy
nhiên Đề án này mới chỉ dừng lại định hướng, xin chủ trương Chính phủ mà chưa
phân tích đến hoạt động phân cấp quản lý đầu tư XDCB của cả nước nói chung và Hà
Nội nói riêng.
Trao đổi về phân cấp trong chuẩn bị đầu tư, tập thể tác giả Sarosa và cộng sự
(2008) trong một nghiên cứu về "Indonesia - Analytical study on District planning and
budgeting - Tăng cường tiếng nói của người dân: nghiên cứu phân tích về lập kế
hoạch và ngân sách cấp huyện" có đề cập đến mối liên hệ giữa lập kế hoạch hoạt động
hàng năm của chính quyền ĐP (có sự tham gia của người dân) với kế hoạch ngân sách
hàng năm của chính quyền ĐP Inđônêsia. Nhóm nghiên cứu đã chỉ ra hai khoảng cách
lớn giữa kế hoạch và ngân sách, đó là: Có một số lượng lớn dự án đã được lập vào kế
hoạch nhưng cuối cùng không được đầu tư ngân sách, trong khi đó ngược lại một số
lượng lớn dự án mới không được đưa ra thảo luận theo cơ chế lập kế hoạch có sự tham
gia của người dân nhưng lại nhận được sự hỗ trợ từ ngân sách. Cũng trong nghiên cứu
này, nhóm tác giả cũng phê phán chất lượng của các cuộc tham vấn cộng đồng và mức


CIDA, JICA, DFID, EC...) đã tập trung phân tích, trình bày kinh nghiệm của Việt Nam
trong suốt hai thập kỷ đổi mới về sự trao quyền và phân cấp ở nhiều lĩnh vực khác
nhau trong xã hội: sự trao quyền và phân cấp cho chính quyền cấp ĐP (từ cấp tỉnh tới
cấp xã), sự trao quyền cho các đơn vị hành chính và sự nghiệp, cho tòa án, cho các cơ
quan dân cử, cho các phương tiện tuyên truyền thông tin đại chúng và người dân
(Ngân hàng Thế giới, 2010). Báo cáo đã phân chia thành hai giai đoạn lớn trong quá
trình phân cấp ở Việt Nam, đó là giai đoạn của phân cấp trao quyền về kinh tế, từ
những cơ quan lập kế hoạch xuống đến doanh nghiệp và người dân (thập kỷ đầu tiên


11
sau "Đổi mới") và thập kỷ tiếp theo là quá trình phân cấp trao quyền mạnh xuống cho
cấp tỉnh và trách nhiệm giải trình lớn hơn đối với cấp xã. Báo cáo cũng đã đưa ra một
số điểm nổi bật về phân cấp và trao quyền ở Việt Nam, đó là:
(1) mức độ phân cấp và trách nhiệm đang được xây dựng nhưng rất chậm; (2) hệ
thống phân cấp và trao quyền ngày càng có nhiều xung đột lợi ích nảy sinh; (3) thông
tin luôn đóng vai trò quan trọng trong bất cứ một hệ thống giải trình trách nhiệm nào;
(4) những cải cách thành công nhất đều là do có những chủ thể liên quan được trao
quyền để thúc đẩy thay đổi; và (5) người dân ngày càng trở nên đòi hỏi hơn, tiếng nói
và nhu cầu được tham gia của người dân càng mạnh mẽ hơn. Tuy nhiên, báo cáo cũng
chỉ ra một thực tế là hiện nay rất nhiều người dân ở Việt Nam cho rằng họ không được
biết thông tin gì về ngân sách và kế hoạch đầu tư của nhà nước. Báo cáo cho ta thấy
cái nhìn thực tế, khách quan, sát thực của các cơ quan quốc tế uy tín khi đánh giá phân
cấp ở Việt Nam. Đồng thời nghiên cứu chỉ ra mặt trái trong phân cấp để từ đó NCS
phân tích sâu hơn vấn đề này tại Hà Nội.
Kinh nghiệm phân cấp của các nước trên thế giới: Tại các nước Đông Á, thông
qua tài liệu nghiên cứu của Ngân hàng thế giới (2005, tr. 117) trong bài "East Asia
Decentralizes - Phân cấp ở Đông Á" đã chỉ ra “nhiều nước đã thực hiện phân cấp đầu tư
và đạt hiệu quả cao”, đồng thời đã đưa ra phân tích và đánh giá cụ thể, tìm ra những
điểm cốt lõi, nêu những kinh nghiệm tích cực và nhận diện những lĩnh vực cần ưu tiên