BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP

BẠCH TRỌNG VIỆT

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN
ĐỊA BÀN THỊ XÃ BỈM SƠN, TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC KINH TẾ

HÀ NỘI, 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP

BẠCH TRỌNG VIỆT

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN
ĐỊA BÀN THỊ XÃ BỈM SƠN, TỈNH THANH HÓA
CHUYÊN NGÀNH: KINH TẾ NÔNG NGHIỆP
MÃ SỐ: 60.62.01.15


khoa học.
Tác giả xin cam đoan bản luận văn là công trình nghiên cứu khoa học độc
lập của tác giả. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn
gốc rõ ràng, tác giả xin hoàn toàn chịu trách nhiệm và tuân thủ kết luận đánh giá
luận văn của Hội đồng khoa học.
Hà Nội, ngày

tháng
Tác giả

Bạch Trọng Việt

năm 2016


ii

MỤC LỤC
Trang phụ bìa

Trang

LỜI CÁM ƠN ..................................................................................................... i
MỤC LỤC ......................................................................................................... ii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT .................................................................... v
DANH MỤC CÁC BẢNG ................................................................................ vi
ĐẶT VẤN ĐỀ ................................................................................................... 1
Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN CẤP HUYỆN.................................................. 4
1.1. Cơ sở lý luận về QLNN về đất đai ............................................................. 4

2.2.3. Phương pháp xử lý và phân tích số liệu. ............................................. 46
2.2.3. Các chỉ tiêu đánh giá sử dụng trong nghiên cứu đề tài. ....................... 48
Chương 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ............................... 51
3.1. Thực trạng QLNN về đất đai trên địa bàn thị xã Bỉm Sơn ....................... 51
3.1.1. Tổ chức bộ máy và phân cấp QLNN về đất đai của thị xã Bỉm Sơn.... 51
3.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan QLNN về đất đai của phòng Tài
nguyên và Môi trường, thị xã Bỉm Sơn......................................................... 52
3.2. Thực trạng sử dụng đất và biến động đất đai của thị xã Bỉm Sơn............. 54
3.2.1. Thực trạng sử dụng đất ....................................................................... 54
3.2.2. Biến động đất đai giai đoạn 2011 – 2015 ............................................ 57
3.2.2.1. Nhóm đất nông nghiệp giảm ........................................................ 57
3.2.2.2. Nhóm đất chưa sử dụng giảm ...................................................... 58
3.3. Thực trạng công tác QLNN về đất đai của Thị xã Bỉm Sơn ..................... 59
3.3.1. Tình hình thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến
quản lý, sử dụng đất đai ................................................................................ 59
3.3.2. Công tác kỹ thuật và nghiệp vụ địa chính; Đăng ký quyền SDĐ, lập và
quản lý hồ sơ địa chính, cấp GCNQSDĐ...................................................... 60
3.3.3. Về quản lý quy hoạch, kế hoạch SDĐ ................................................ 61
3.3.4. Về giao đất, thu hồi đất, cho thuê đất, chuyển mục đích SDĐ ............ 63
3.3.5. Quản lý tài chính về đất đai ................................................................ 66


iv

3.3.6. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người SDĐ và
Quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai ............................................. 68
3.3.7. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất đai;
giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo trong quản lý và SDĐ ......................... 68
3.4. Đánh giá chung về QLNN về đất đai tại thị xã Bỉm Sơn .......................... 71
3.4.1. Kết quả đạt được................................................................................. 71


QLNN

Quản lý nhà nước

SDĐ

Sử dụng đất

KTXH

Kinh tế xã hội

KHCN

Khoa học công nghệ

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dung đất

GPMB

Giải phóng mặt bằng

GCN

Giấy chứng nhận

QSDĐ


CK

Cùng kỳ

CN

Công nghiệp

THCS

Trung học cơ sở

TH

Tiểu học

THPT

Trung học phổ thông

ĐH

Đại học

CĐ

Cao đẳng

NLTS

đó Đảng và nhà nước luôn khuyến khích động viên các đối tượng sử dụng đất
đúng mục đích, tiết kiệm đạt hiệu quả cao theo pháp luật. Tuy vậy, đất đai là sản
phẩm của tự nhiên và nó tham gia vào tất cả các hoạt động kinh tế xã hội do đó
các quan hệ đất đai luôn chứa đựng trong nó những vấn đề phức tạp, đòi hỏi
phải có sự giải quyết kịp thời đảm bảo đươc các lợi ích của người sử dụng đất.
Để đánh giá QLNN về đất đai trong quá trình phát triển KTXH và đô thị
hoá của thị xã Bỉm Sơn giai đoạn từ 2011 đến năm 2015, cần nghiên cứu thực
trạng của nó để thấy được những kết quả đạt được, những mặt còn tồn tại trong
QLNN về đất đai của thị xã, từ đó đưa ra những biện pháp khắc phục phù hợp
nhằm khai thác sử dụng nguồn lực đất đai có hiệu quả hơn. Đó là những nội
dung cần được nghiên cứu và đây cũng là những vấn đề mang tính cấp thiết hiện
nay. Nhằm góp phần làm sáng tỏ những vấn đề nêu trên, tác giả chọn đề tài
“Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn thị


2

xã Bỉm Sơn, tỉnh Thanh Hóa” làm luận văn thạc sĩ chuyên ngành Kinh tế Nông
nghiệp tại Trường Đại học Lâm nghiệp.
2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1. Mục tiêu tổng quát
Đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý đất đai trên địa
bàn thị xã Bỉm Sơn, tỉnh Thanh Hóa.
2.2. Mục tiêu cụ thể
Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu nêu trên, luận văn có nhiệm vụ:
- Nghiên cứu một số vấn đề cơ bản về quản lý nhà nước đối với đất đai.
- Phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý đất đai trên địa bàn thị xã
Bỉm Sơn, tỉnh Thanh Hóa.
- Đề xuất một số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện công tác quản lý đất
đai, giúp cơ quan quản lý Nhà nước quản lý chặt chẽ tài nguyên, góp phần vào

tỉnh Thanh Hoá;
- Các giải pháp cải thiện công tác QLNN về đất đai trên địa bàn thị xã
Bỉm Sơn, tỉnh Thanh Hoá.
5. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, luận văn gồm 03 chương chính:
Chương 1. Cơ sở lý luận và thực tiễn về QLNN về đất đai trên địa bàn cấp
huyện
Chương 2. Đặc điểm địa bàn và phương pháp nghiên cứu
Chương 3. Kết quả nghiên cứu và thảo luận


4

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ
ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN CẤP HUYỆN
1.1. Cơ sở lý luận về QLNN về đất đai
1.1.1 Khái niệm, vai trò và đặc điểm của đất đai
1.1.1.1 Khái niệm đất đai
Đất đai là một sản phẩm của tự nhiên, nó được hình thành qua một quá
trình biến đổi rất phức tạp của vật chất diễn ra ở lớp ngoài cùng của vỏ trái đất
dưới sự tác động của nhiều yếu tố tự nhiên và nhân tạo. Trong nền sản xuất, đất
đai giữ vị trí đặc biệt quan trọng. Đất đai là điều kiện vật chất mà mọi sản xuất
và sinh hoạt đều cần tới. Đất đai là khởi điểm tiếp xúc và sử dụng tự nhiên ngay
sau khi nhân loại xuất hiện. Trong quá trình phát triển của xã hội loài người, sự
hình thành và phát triển của mọi nền văn minh vật chất và văn minh tinh thần,
tất cả các kỹ thuật vật chất và văn hóa khoa học đều được xây dựng trên nền
tảng cơ bản là sử dụng đất đai.
Về mặt thuật ngữ khoa học “Đất” và “Đất đai” có sự phân biệt nhất định.
Theo các nhà khoa học thì “Đất” tương đương với từ “Soil” trong tiếng Anh, nó

cửa...)” (Hội nghị quốc tế về Môi trường ở Rio de Janerio, Brazil, 1993).
Luật đất đai năm 1993 của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam có
ghi: “đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt,
là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố
các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá xã hội, an ninh quốc phòng.
Trải qua nhiều thế hệ, nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập,
bảo vệ được vốn đất đai như ngày nay! “ [21].
Luật đất đai năm 2013 đã khẳng định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử
dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định. Đất đai là tài nguyên quốc gia vô
cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu
của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các công
tình kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng” [23]. Như vậy, đất đai là điều
kiện chung nhất đối với mọi quá trình sản xuất và hoạt động của con người. Nói
cách khác, không có đất sẽ không có sản xuất cũng như không có sự tồn tại của


6

chính con người [18]. Do vậy, để có thể sử dụng đúng, hợp lý và có hiệu quả
toàn bộ quỹ đất thì việc hiểu rõ khái niệm về đất đai là vô cùng cần thiết [19].
Như vậy, đất đai là một khoảng không gian có thời hạn theo chiều thẳng
đứng (gồm khí hậu của bầu khí quyển, lớp đất phủ bề mặt, thảm động thực vật,
nước mặt, nước ngầm và tài nguyên khoáng sản trong lòng đất) theo chiều
ngang - trên mặt đất (là sự kết hợp giữa thổ nhưỡng, địa hình, thủy văn cùng
nhiều thành phần khác) giữ vai trò quan trọng và có ý nghĩa to lớn đối với hoạt
động sản xuất cũng như cuộc sống của xã hội loài người [29].
1.1.1.2. Các chức năng cơ bản của đất đai
Khái niệm về đất đai gắn liền với nhận thức con người về thế giới tự
nhiên và sự nhận thức này không ngừng thay đổi theo thời gian. Hiện nay, con

vật... giữa các vùng khác nhau của hệ sinh thái tự nhiên.
- Chức năng phân dị lãnh thổ: sự thích hợp của đất đai về các chức năng
chủ yếu nói trên thể hiện rất khác biệt ở các vùng lãnh thổ của mỗi quốc gia nói
riêng và trên toàn trái đất nói chung. Mỗi phần lãnh thổ mang những đặc tính tự
nhiên, kinh tế, xã hội rất đặc thù.
Đất đai có nhiều chức năng và công dụng, tuy nhiên không phải tất cả đều
bộc lộ ngay tại một thời điểm. Có nhiều chức năng của đất đai đã bộc lộ trong
quá khứ, đang thể hiện ở hiện tại và nhiều chức năng sẽ xuất hiện từng triển
vọng. Do vậy, đánh giá tiềm năng đất đai là công việc hết sức quan trọng nhằm
phát hiện ra các chức năng hiện có và sẽ có trong tương lai [40].
1.1.1.3 Đặc điểm của đất đai
Trong số những điều kiện vật chất cần thiết cho hoạt động sản xuất và đời
sống của con người, đất với lớp phủ thổ nhưỡng và mặt bằng lãnh thổ (bao gồm
các tài nguyên trên mặt đất, trong lòng đất và mặt nước) là điều kiện đầu tiên.
Nói về tầm quan trọng của đất, Các Mác viết: “Đất là một phòng thí
nghiệm vĩ đại, là kho tàng cung cấp các tư liệu lao động, vật chất là vị trí để
định cư, là nền tảng của tập thể”[38]. Nói về vai trò của đất với sản xuất, Mác
khẳng định “Lao động không phải là nguồn duy nhất sinh ra của cải vật chất và
giá trị tiêu thụ. Lao động chỉ là cha của của cải vật chất, còn đất là mẹ” [38].
Đất là sản phẩm của tự nhiên, xuất hiện trước con người và tồn tại ngoài ý muốn
của con người. Đất được tồn tại như một vật thể lịch sử tự nhiên. Cần nhận thấy


8

rằng, đất đai ở hai thể khác nhau [29]:
Nếu đất tách rời sản xuất (tách rời con người) thì đất tồn tại như một vật
thể lịch sử tự nhiên (trời sinh ra đất) cứ thế tồn tại và biến đổi. Như vậy, đất
không phải là tư liệu sản xuất.
Nếu đất gắn liền với sản xuất, nghĩa là gắn với con người, gắn với lao

diện tích đất (số lượng) bị giới hạn bởi ranh giới đất liền trên mặt địa cầu. Các tư
liệu sản xuất khác có thể tăng về số lượng, chế tạo lại tuỳ theo nhu cầu của xã
hội [29].
Như chúng ta đã biết, đất đai được hình thành qua một quá trình biến đổi
rất lâu dài và phức tạp của tự nhiên. Do vậy việc tái tạo đất đai không thể diễn ra
trong một thời gian ngắn mà đòi hỏi phải có thời gian và sự tác động của rất
nhiều yếu tố cả về tự nhiên và nhân tạo.
3) Tính không đồng nhất: đất đai không đồng nhất về chất lượng, hàm
lượng chất dinh dưỡng, các tính chất lý, hoá. Các tư liệu sản xuất khác có thể
đồng nhất về chất lượng, quy cách, tiêu chuẩn (mang tính tương đối do quy trình
công nghệ quy định) [29].
Đất đai được hình thành từ tự nhiên nhưng không phải loại đất nào cũng
có chất lượng giống nhau. Có loại đất tốt có độ phì nhiêu màu mỡ cao, nhưng có
loại đất lại khô cằn, nghèo dinh dưỡng. Chất lượng của đất đai phụ thuộc vào
nhiều yếu tố như nguồn gốc đá mẹ hình thành đất, sự tác động của các yếu tố
trong hệ sinh thái như khí hậu, động thực vật, vi sinh vật…và sự tác động của
con người trong quá trình sử dụng đất. Trong quá trình sử dụng đất, con người
tác động vào đất đai có thể làm cho chất lượng của đất đai thay đổi theo hướng
xấu đi hoặc tốt lên. Nếu SDĐ hợp lý thì sức sản xuất của đất đai sẽ tăng lên,
mang lại lợi ích nhiều hơn. Nhưng nếu con người khai thác bừa bãi, lựa chọn
chế độ canh tác không hợp lý thì sẽ làm cho đất đai ngày càng xấu đi, kéo theo
sự suy giảm của môi trường sống [29].
4) Tính không thay thế: đất không thể thay thế bằng tư liệu sản xuất khác,
những thay thế do áp dụng khoa học công nghệ (KHCN) có tính chất nhân tạo
chỉ mang tính tức thời, không ổn định như tính vốn có của đất. Các tư liệu sản
xuất khác, tuỳ thuộc vào mức độ phát triển của lực lượng sản xuất có thể được
thay thế bằng tư liệu sản xuất khác hoàn thiện hơn, có hiệu quả kinh tế hơn [29].


10



11

Do đặc tính của đất đai là rất đa dạng và phong phú nên tuỳ thuộc vào tính
chất của đất đai mà con người đã sử dụng nó vào rất nhiều mục đích khác nhau.
Tính đa dạng và phong phú của đất đai chính là đặc điểm gắn liền với yếu tố
khai thác tài nguyên đất. Vấn đề đặt ra là chúng ta phải khai thác, sử dụng phù
hợp với đặc tính của từng loại đất đai, Đồng thời phải bảo vệ và duy trì các đặc
tính khác. Những đặc tính này lại do tự nhiên tạo ra nên để bảo vệ nó thì phải
bảo vệ, gìn giữ những yếu tố tạo nên môi trường đất. Mặt khác do số lượng đất
đai có hạn mà nhu cầu sử dụng đất lại ngày càng tăng nên cần phải có quá trình
chuyển đổi mục đích SDĐ để nó phù hợp với nhu cầu phát triển KTXH và phù
hợp với điều kiện, tiềm năng của đất đai. Do vậy trong quản lý và SDĐ đòi hỏi
công cụ quy hoạch phải tốt. Cần phải đưa ra được quy hoạch SDĐ hợp lý, hiệu
quả đáp ứng được nhu cầu phát triển KTXH lâu dài của đất nước nhằm khai
thác, sử dụng đất một cách tiết kiệm, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao nhất
[41].
Đất đai là kết tinh lao động xã hội nên nó là sản phẩm của xã hội. Xã hội
ngày càng phát triển thì tính chất xã hội của đất đai ngày càng tăng. Các quan hệ
về đất đai ngày càng diễn biến phức tạp, do vậy các chế độ quản lý và SDĐ đai
không phải đặt đất đai là một đối tượng vật chất đơn thuần mà đây là quản lý các
mối quan hệ KTXH gắn liền với quá trình hình thành và SDĐ [40].
1.1.1.4. Vai trò của đất đai trong nền kinh tế
Khi nói đến đất đai đặc biệt là trong giai đoạn hiện nay thì ai cũng phải
công nhận vai trò to lớn của nó đối với sự sống muôn loài trên trái đất. Đất đai là
nguồn tài nguyên vô cùng quý giá mà thiên nhiên đã ưu ái ban tặng cho loài
người, là tài sản to lớn của mỗi quốc gia. Có thể nói rằng nếu không có đất đai
thì không có sự tồn tại của muôn loài trên trái đất [41].
* Đất đai đối với đời sống của con người:

và một số cơ sở hạ tầng cần thiết khác để đảm bảo cho nhà máy có thể đi vào
hoạt động. Hay để phát triển du lịch thì trước hết địa hình ở đó phải đẹp, hấp dẫn
được du khách. Bên cạnh đó, cần phải có một diện tích đất đai nhất định để xây
dựng các cơ sở hạ tầng như nhà hàng, khách sạn, khu vui chơi giải trí, hệ thống
đường sá giao thông… phục vụ cho nhu cầu của du khách [41].


13

Trong nông nghiệp đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, chủ yếu và không
thể thay thế được. Có thể nói nó là yếu tố hàng đầu của ngành sản xuất này. Đất
đai không chỉ là chỗ đứng để lao động, nó còn là môi trường sống của cây trồng
và vật nuôi. Mọi tác động của con người đến cây trồng đều dựa vào đất đai và
thông qua đất đai. Con người tác động tích cực vào đất đai thông qua việc bón
phân, làm đất, cải tạo đất… với mục đích là nâng cao độ phì nhiêu, màu mỡ cho
đất. Từ đó tạo điều kiện thuận lợi cho cây trồng sinh trưởng và phát triển để tạo
ra khối lượng sản phẩm lớn với chất lượng tốt hơn. Khi đó đất đai đóng vai trò
là đối tượng lao động. Mặt khác đất đai cũng là công cụ để qua đó con người tác
động vào cây trồng [41].
Như vậy trong sản xuất nông nghiệp đất đai đóng vai trò đặc biệt vừa là
đối tượng lao động vừa là công cụ lao động. Đây là một đặc tính mà không một
tư liệu sản xuất nào khác có thể có được. Trong sản xuất nông nghiệp thì độ phì
nhiêu màu mỡ của đất có ý nghĩa quyết định, không phải loại đất nào cũng có
thể tham gia vào sản xuất nông nghiệp. Ngày nay quỹ đất dành cho sản xuất
nông nghiệp đang ngày càng bị thu hẹp do quá trình đô thị hoá nên chúng ta cần
vẫn phải dành ưu tiên phân phối những loại đất tốt nhất, có độ phì nhiêu màu mỡ
cao cho sản xuất nông nghiệp [41].
Nước ta hiện nay còn là một nước nghèo, đang phát triển nên cần rất
nhiều vốn đầu tư của nước ngoài. Đổi lại nước ta lại có tiềm lực to lớn về đất
đai, nguồn nhân lực và nguồn tài nguyên. Do vậy nhà nước cần phải có chính

thực hiện theo ý đồ của người điều khiển. Hay còn được gọi là quản lý kỹ thuật,
như là điều hành sự vận hành của máy móc, thiết bị theo ý đồ của con người,…
- Con người điều khiển con người, loại hình này còn được gọi là quản lý
xã hội. Đây là một loại hình quản lý đặc biệt và phức tạp nhất, nó được sinh ra
từ tính chất xã hội hóa lao động.
Trong 3 đối tượng quản lý trên thì quản lý xã hội được nghiên cứu và
quan tâm nhiều hơn cả. Do vậy khi nói đến quản lý người ta thường chỉ về hoạt
động quản lý xã hội và được hiểu theo một khái niệm là “Quản lý là sự tác
động chỉ huy, điều khiển, hướng dẫn các quá trình xã hội và hành vi hoạt


15

động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục
đích đã đề ra, đúng ý chí của nhà quản lý” [38].
Quan hệ về sở hữu đất đai ở nước ta kể từ khi thành lập Nhà nước Việt
Nam dân chủ cộng hòa đến nay đã trải qua nhiều giai đoạn và tương ứng với
mỗi giai đoạn đó là các hình thức sở hữu về đất đai đã tồn tại ở nước ta. Trong
đó hình thức sở hữu toàn dân về đất đai được đánh dấu từ quy định tại Hiến
pháp 1980 đến nay và Nhà nước là người đại diện quyền sở hữu về đất đai, thực
hiện quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật. Là chủ sở hữu về đất đai Nhà
nước có đầy đủ các quyền năng của một chủ sở hữu đối với loại tài sản đặc biệt
là đất đai, đó là quyền chiếm hữu đất đai, quyền sử dụng đất đai và quyền định
đoạt đất đai. Để thực hiện các quyền năng này Nhà nước đã thực hiện trực tiếp
bằng việc xác lập chế độ pháp lý về quản lý và sử dụng đất đai, đồng thời xác
lập một hệ thống cơ quan nhà nước do Nhà nước lập ra đảm nhận. Hoạt động
trên thực tế của các cơ quan nhà nước nhằm bảo vệ và thực hiện quyền sở hữu
nhà nước về đất đai được thể hiện bằng 15 nội dung quản lý nhà nước về đất đai
(quy định tại Điều 22 – Luật đất đai năm 2013).
Các hoạt động trên có mối quan hệ trong một thể thống nhất nhằm mục