BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP
-----------------------------

HOÀNG VĂN KIÊN

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN
ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH: THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Hà Nội, 2014


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP
-----------------------------

HOÀNG VĂN KIÊN

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN
ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH: THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

Chuyên ngành: Kinh tế nông nghiệp
Mã số: 60620115

viên đã nhiệt tình truyền đạt những kiến thức quý báu cho em trong suốt quá
trình học tập và hoàn thành Luận văn thạc sĩ.
Tôi xin gửi lời cảm ơn đến TS. Trần Thị Thu Hà – Giảng viên trực tiếp
hướng dẫn tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thành Luận văn thạc sĩ.
Nhận dịp này cho phép tôi được gửi lời cảm ơn đến Sở Tài chính,
UBND thành phố Ninh Bình, UBND huyện Hoa Lư, UBND huyện Nho
Quan, đã tạo điều kiện giúp đỡ trong quá trình nghiên cứu, tổng hợp, hỗ trợ
cung cấp số liệu hoàn thành Luận văn thạc sĩ.
Cuối cùng xin chân thành cảm ơn gia đình, bàn bè, đồng nghiệp đã
động viên, giúp đỡ, khuyến khích tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu
và hoàn thành Luận văn thạc sĩ.
Hà Nội, ngày 20 tháng 10 năm 2014
Tác giả

Hoàng Văn Kiên


iii

MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan ...................................................................................................... i
Lời cảm ơn ........................................................................................................ ii
Mục lục ............................................................................................................. iii
Danh mục từ viết tắt ......................................................................................... vi
Danh mục các bảng ......................................................................................... vii
Danh mục các hình ......................................................................................... viii
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ

2.2.1. Phương pháp thu thập số liệu ................................................................ 43
2.2.2. Phương pháp xử lý số liệu..................................................................... 45
Chương 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ............................. 46
3.1. Thực trạng phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình ........... 46
3.1.1. Phân cấp ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn định mức ở địa
phương ............................................................................................................. 46
3.1.2. Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp ngân sách
ở địa phương.................................................................................................... 49
3.1.3. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương tại 03 huyện khảo sát ............ 68
3.2. Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình ................................................................................................. 81
3.2.1. Những kết quả và thành tựu đạt được trong phân cấp và điều hành ngân
sách trên địa bàn tỉnh Ninh Bình ..................................................................... 81
3.2.2. Những tồn tại, hạn chế trong phân cấp ngân sách ................................ 84
3.2.3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong phân cấp và điều hành
ngân sách trên địa bàn tỉnh Ninh Bình ............................................................ 88
3.3. Định hướng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình đến năm 2015, tầm nhìn 2020 ....................................................... 89
3.3.1. Dự báo tình hình KT-XH ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSĐP và
mục tiêu của phân cấp quản lý ngân sách địa phương của tỉnh đến năm 2015,
tầm nhìn 2020 .................................................................................................. 89


v

3.3.2. Định hướng phân cấp ngân sách địa phương ........................................ 93
3.4. Một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa
phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình đến năm 2015, tầm nhìn 2020 .............. 96
3.4.1. Hoàn thiện quy trình ngân sách địa phương ......................................... 96
3.4.2. Hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu và tỷ lệ phần trăm phân chia các


GTGT

Giá trị gia tăng

HĐND

Hội đồng nhân dân

KBNN

Kho bạc nhà nước

NSNN

Ngân sách nhà nước

NSTW

Ngân sách trung ương

NSĐP

Ngân sách địa phương

UBND

Uỷ ban nhân dân

XDCB


3.3

Tổng hợp thu ngân sách cấp huyện giai đoạn 2010-2013

54

3.4

Tổng hợp thu ngân sách cấp xã giai đoạn 2010-2013

55

3.5

3.6

Tỷ lệ phân chia nguồn thu tiền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình
Tổng hợp chi ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình giai đoạn năm 2010-2013

60

63

3.7

Tổng hợp chi ngân sách cấp huyện giai đoạn 2010-2013


DANH MỤC CÁC HÌNH
Tên hình

TT

Trang

1.1

Ngân sách nhà nước Việt Nam

10

2.1

Bản đồ tỉnh Ninh Bình

35

3.1

Cơ cấu kinh tế ngành năm 2010 – 2013

42

3.2

So sánh cơ cấu nguồn thu NSNN năm 2010 và năm 2013

51

hiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương.


2

Để phát huy tính chủ động, sáng tạo, nâng cao trách nhiệm của các cấp
chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp cơ sở trong việc quản lý
khai thác và nuôi dưỡng nguồn thu đáp ứng yêu cầu chi thực hiện các nhiệm
vụ chính trị, phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, nâng cao hiệu quả sử
dụng ngân sách nhà nước, việc hoàn thiện phân cấp quản lý thu, chi ngân sách
giữa các cấp chính quyền địa phương cho phù hợp với đặc điểm tình hình
thực tiễn của tỉnh Ninh Bình là rất cần thiết.
Trước những yêu cầu thực tiễn nêu trên, tác giả đã chọn đề tài nghiên
cứu: “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình: Thực trạng và giải pháp” làm luận văn tốt nghiệp thạc sỹ chuyên
ngành Kinh tế.
Đề tài nghiên cứu trả lời các câu hỏi chính sau:
- Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình trong giai đoạn vừa qua (2010-2013) như thế nào?
- Cần có giải pháp gì để hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong thời gian đến năm 2015, tầm nhìn 2020?
2. Mục tiêu nghiên cứu
* Mục tiêu tổng quát: Mục tiêu tổng quát của đề tài là nhằm góp phần
hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình
trong thời gian sắp tới.
* Mục tiêu cụ thể:
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý NSĐP
trong điều kiện nền KTTT định hướng XHCN ở Việt Nam.
- Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình trong giai đoạn 2010-2013 trên các phương diện: Thực trạng tình

Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách địa
phương trong điều kiện cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Chương 2: Đặc điểm địa bàn và phương pháp nghiên cứu
Chương 3: Kết quả nghiên cứu và thảo luận


4

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRONG ĐIỀU KIỆN CƠ CHẾ
THỊ TRƯỜNG THEO ĐỊNH HƯỚNG XÃ HỘI CHỦ NGHĨA
1.1. Ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam
1.1.1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm về ngân sách nhà nước
Trong lịch sử, thuật ngữ ngân sách nhà nước (NSNN) xuất hiện khi
phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa ra đời, nghĩa là khi nền sản xuất xã hội
đã phát triển đến một giai đoạn nhất định. Sự xuất hiện của phạm trù NSNN
gắn liền với sự xuất hiện của nền kinh tế hàng hóa và nhà nước. Chính vì vậy
NSNN vừa là một phạm trù kinh tế vừa mang bản chất chính trị. Từ khi xuất
hiện đến nay, xoay quanh khái niệm về NSNN vẫn còn tồn tại nhiều quan
điểm khác nhau.
Theo Philip.E.Taylor [15]: “NSNN là chương trình tài chính chủ yếu
của Chính phủ, tập trung các dữ liệu thu và chi trong khoảng thời gian tài
khoá bao hàm các chương trình hoạt động phải thực hiện và các phương tiện
tài trợ cho các hoạt động ấy”. Quan niệm này đã lột tả được nội dung thực
chất của hoạt động NSNN là các hoạt động thu, chi tài chính nhằm bảo đảm
cho Nhà nước thực hiện được các chức năng của mình. Song, quan niệm này
chưa nêu được mục đích của NSNN, do đó bản chất của NSNN chưa được thể
hiện rõ.

phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân
phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia
phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của
Nhà nước trên cơ sở luật định”. Giống như quan niệm trên, nhưng quan niệm
này đã nhấn rõ tính thu, chi NSNN, tính động của NSNN.
Tiếp thu các nhân tố hợp lý của các quan niệm nêu trên về NSNN, ta
thấy rằng khái niệm NSNN nên được xem xét dưới hai giác độ:


6

Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu, chi theo chế độ chính
sách do Nhà nước quy định; các khoản thu, chi trong bản dự toán đều được cụ
thể hoá và định lượng. Chính phủ là cơ quan lập dự toán NSNN, Quốc hội
phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện.
Như vậy, xét về hình thức, khi nói đến NSNN người ta thường đề cập
đến các dấu hiệu cơ bản:
- Hình thức biểu hiện: NSNN được phản ánh dưới dạng văn bản, tập hồ sơ.
- Tính pháp lý: NSNN được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định.
- Tính kinh tế: NSNN phản ánh các khoản thu và các khoản chi.
- Tính niên độ: NSNN được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất
định (thông thường là một năm).
Xét về bản chất: NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước
và các chủ thể khác trong quá trình phân phối giá trị sản phẩm thặng dư xã
hội. Các chủ thể trong xã hội, hộ gia đình và doanh nghiệp là người tạo ra
nguồn lực tài chính, nhưng trong tiêu dùng họ chỉ được hưởng một phần
nguồn lực tài chính do mình tạo ra, một phần phải nộp NSNN. Như vậy, bằng
quyền lực công cộng của mình, Nhà nước chuyển dịch một bộ phận thu nhập
bằng tiền của các chủ thể xã hội thành thu nhập của Nhà nước. Phần đã nộp
vào NSNN sẽ được phân phối đến các đối tượng trong xã hội thông qua các

động trong và ngoài ngân sách đều được phản ánh vào tài liệu trình cấp có
thẩm quyền xem xét quyết định.
- Đảm bảo tính khách quan độc lập: Các cấp, các đơn vị dự toán, các tổ
chức, cá nhân được NSNN hỗ trợ phải công khai dự toán và quyết toán ngân
sách; nội dung công khai theo các biểu mẫu quy định, thời gian công khai
được quy định rõ đối với từng cấp ngân sách.
Ba là, Nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm: Nhà nước phải đảm bảo trách
nhiệm trước nhân dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách. Chịu trách
nhiệm hữu hiệu bao gồm khả năng điều trần và gánh chịu hậu quả.
Bốn là, Nguyên tắc đảm bảo cân đối NSNN: Cân đối NSNN ngoài sự cân
bằng về thu, chi còn là sự hài hoà hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản


8

thu, chi; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các
thế hệ (ví dụ: vay nợ). Đảm bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi khách quan
xuất phát từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục
tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng. Vì vậy tính toán nhu cầu chi sát với khả
năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan trọng. Các khoản chi chỉ được phép
thực hiện khi đã có đủ các nguồn bù đắp.
1.1.2. Ngân sách địa phương, vị trí ngân sách địa phương trong hệ thống
ngân sách nhà nước Việt Nam
1.1.2.1. Ngân sách địa phương
Trong các văn bản pháp lý về quản lý NSNN nước ta từ năm 1945 đến
nay, thuật ngữ NSĐP được sử dụng theo nghĩa đầy đủ lần đầu tiên trong Điều
lệ tạm thời của Hội đồng Chính phủ ngày 01/8/1967 về ban hành quy chế tài
chính các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Điều lệ này quy định các
tỉnh, thành phố có ngân sách riêng (gọi là NSĐP) do chính quyền địa phương
trực tiếp quản lý và sử dụng, NSĐP là một bộ phận cấu thành của NSNN.

- Quan hệ giữa chính quyền địa phương với các tổ chức, cá nhân trong
và ngoài nước. Đó là mối quan hệ thông qua việc cho, biếu, tặng, giúp đỡ, tài
trợ của các tổ chức, cá nhân đó đối với NSĐP và là một khoản thu của NSĐP.
- Quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương với các tổ chức Đảng,
tổ chức chính trị xã hội, xã hội khác trong việc hình thành và sử dụng quỹ
ngân sách. Quan hệ này được thể hiện ở chỗ NSĐP cấp kinh phí cho hoạt
động của Đảng và các tổ chức chính trị, xã hội ở các cấp địa phương.
Tất cả các mối quan hệ phản ánh qua các nội dung thu và chi của NSĐP.
Như vậy, có thể hiểu NSĐP là kế hoạch tài chính cơ bản, vừa là quỹ
tiền tệ tập trung của địa phương được hình thành bằng các nguồn thu và các
khoản chi của địa phương. Nó phản ánh mối quan hệ lợi ích giữa một bên là
chính quyền các cấp địa phương với một bên là các chủ thể khác thông qua
sự vận động của các nguồn tài chính, nhằm bảo đảm thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương.


10

1.1.2.2. Vị trí của Ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước
Việt Nam.
Theo Luật NSNN năm 2002, hệ thống NSNN Việt Nam gồm NSTW và
NSĐP. NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND
và UBND theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND. Theo quy định
hiện hành, NSĐP bao gồm:
- Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân
sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh.
- Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là
ngân sách huyện) bao gồm: ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã,
phường, thị trấn.

nguyên tắc tổng hợp từ dưới lên. Ngân sách cấp dưới không thể hiện vào ngân
sách cấp trên và ngân sách cấp trên không bao gồm ngân sách cấp dưới.
Trong NSNN Việt Nam, NSTW giữ vai trò chủ đạo, thực hiện các nhiệm
vụ quan trọng, chiến lược của quốc gia như an ninh, quốc phòng, ngoại giao, ổn
định kinh tế vĩ mô. NSĐP có vai trò quan trọng, cung cấp nguồn tài chính bảo
đảm cho chính quyền địa phương thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao.
Trong mối quan hệ với NSTW, NSĐP thường đóng vai trò phụ thuộc. Điều đó
thể hiện ở chỗ, nhiệm vụ chi giao cho địa phương luôn lớn hơn khả năng nguồn
thu. Để đảm bảo cân đối ngân sách, tức là nguồn thu đủ để đáp ứng các nhu cầu
và nhiệm vụ chi, NSĐP phải nhận trợ cấp bổ sung từ NSTW.
1.1.3. Vai trò của Ngân sách địa phương đối với phát triển kinh tế địa phương
Ngân sách địa phương có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế xã
hội ở địa phương, cụ thể là:
- Bảo đảm các nguồn vốn để thỏa mãn nhu cầu phát triển kinh tế và các
hoạt động văn hóa xã hội trong địa phương.
- Đảm bảo huy động, quản lý và giám đốc một phần vốn của NSTW
phát sinh trên địa bàn địa phương.
- Điều hòa vốn về NSTW trong những trường hợp cần thiết để cân đối
hệ thống ngân sách quốc gia.
1.2. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương
1.2.1. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương và sự cần thiết phân cấp
quản lý ngân sách cho địa phương
1.2.1.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 26) có quy
định nguyên tắc: Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân, có phân


12

công trách nhiệm và phân cấp quản lý nhà nước giữa các ngành, các cấp. Điều

trong cả nước. Vì vậy, bất kỳ phương án phân chia, trợ cấp nào cũng khó làm
hài lòng các cấp chính quyền địa phương. Ổn định ngân sách trong một
khoảng thời gian và bổ sung theo mục tiêu có lẽ là phương thức hữu hiệu để
giảm bớt sự ỷ lại cũng như điều hòa lợi ích giữa các địa phương.
Mối quan hệ trong chu trình ngân sách nhà nước qua 3 khâu: lập ngân
sách; chấp hành và quyết toán ngân sách cũng cần được phân định rõ ràng,
tránh tình trạng đùn dẩy trách nhiệm giữa các cấp chính quyền.
1.2.1.2. Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương.
Khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp quản lý
ngân sách cho địa phương là một tất yếu khách quan. Điều đó xuất phát từ
những lý do sau đây:
- Theo mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, chính quyền được
tổ chức thành 4 cấp: Trung ương, tỉnh, huyện, xã. Mỗi cấp chính quyền đều
có chức năng và nhiệm vụ cụ thể. Do vậy, cần có nguồn tài chính nhất định để
đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó. Để phù hợp với cơ chế kinh
tế mới, phù hợp với phân cấp quản lý hành chính, việc phân cấp quản lý ngân
sách cho các cấp chính quyền địa phương sẽ làm cho việc bố trí chi tiêu hiệu
quả hơn so với việc áp đặt từ trên xuống.
- Việc phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương tạo động lực khuyến
khích các cấp chính quyền địa phương chủ động, sáng tạo khai thác các nguồn
lực trên địa bàn một cách có hiệu quả, phát huy tính độc lập, tự chủ cũng như
lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa bàn ở địa phương nhằm thúc đẩy
kinh tế - xã hội phát triển.
- Phân cấp quản lý ngân sách là một bộ phận cấu thành của phân cấp
quản lý kinh tế - xã hội, có tác động qua lại lẫn nhau. Việc đẩy mạnh phân cấp
quản lý ngân sách cho địa phương sẽ góp phần đẩy mạnh phân cấp quản lý
kinh tế - xã hội trên địa bàn.
- Theo lý thuyết kinh tế học công cộng, hàng hoá công cộng được phân




15

Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính để nâng cao hiệu lực,
hiệu quả quản lý Nhà nước nhằm phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân
dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương.
1.2.2. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Phân cấp quản lý nhân sách địa phương bao gồm các nội dung sau:
- Phân cấp ban hành chế độ, chính sách thu, chi và quản lý ngân sách.
Đây là một nội dung quan trọng trong phân cấp quản lý ngân sách. Qua
phân cấp phải phân định rõ quyền hạn ban hành các chính sách, chế độ, tiêu
chuẩn, định mức, phạm vi, mức độ và quyền hạn của mỗi cấp chính quyền ở
địa phương trong quản lý ngân sách. Giải quyết thoả đáng và quy định rõ ràng
thẩm quyền của các cấp chính quyền ở địa phương, trong vấn đề này sẽ góp
phần bảo đảm tính ổn định, tính minh bạch và tránh được sự rối loạn trong
quản lý ngân sách ở địa phương.
Luật NSNN năm 2002 đã phân cấp rộng hơn cho chính quyền cấp tỉnh
trong công tác quản lý và điều hành ngân sách các cấp ở địa phương. Trong
lĩnh vực thu, HĐND cấp tỉnh được quyền quy định đối với một số loại phí gắn
với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành
chính nhà nước của chính quyền địa phương. Trong lĩnh vực chi ngân sách,
HĐND cấp tỉnh được quyền ban hành một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức
chi theo đặc thù và khả năng ngân sách của địa phương.
- Phân cấp về vật chất (phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các
cấp NSĐP).
Phân cấp vật chất là nội dung cốt lõi trong cơ chế phân cấp ngân sách.
Cơ sở của phân cấp vật chất trong quản lý NSNN là phân cấp quản lý kinh tế xã hội, khả năng nguồn thu trên từng địa bàn mà chính quyền đó quản lý để từ
đó sử dụng các biện pháp điều hoà thích hợp. Đồng thời, khi phân cấp vật
chất, cần căn cứ vào khả năng cung cấp hàng hoá và dịch vụ công cộng của
mỗi cấp chính quyền ở địa phương.