BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH
------------NGUYỄN TỬ ĐỨC THỌ

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH
-------------

NGUYỄN TỬ ĐỨC THỌ

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH

Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng
Mã số

: 62.34.02.01


19

1.1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC

19

1.1.1. Ngân sách nhà nước

19

1.1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước

19

1.1.1.2. Thu, chi ngân sách nhà nước và vay nợ cho ngân sách
nhà nước

20

1.1.1.3. Quy trình quản lý ngân sách nhà nước

22

1.1.2. Hệ thống ngân sách nhà nước

25

1.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC


47

1.2.7.1. Những chỉ tiêu định lượng đo lường mức độ phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước

47

1.2.7.2. Những chỉ tiêu định tính đo lường mức độ phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước

48

1.2.8. Những yếu tố ảnh hưởng đến kết quả phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước

50

1.2.8.1. Những điều kiện tiên quyết để phân cấp quản lý NSNN
đạt hiệu quả
1.2.8.2. Sự công bằng giữa các cấp chính quyền tác động đến

50
51

phân cấp quản lý NSNN
1.2.8.3. Sự ổn định vĩ mô tác động đến phân cấp quản lý NSNN

52


1.3.2.2. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách địa phương
của tỉnh Hưng Yên

61

1.3.3. Bài học từ kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách nhà
nước của một số nước ASEAN và một số tỉnh ở Việt Nam có thể áp
dụng cho phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh
Ninh Bình

62

1.3.3.1. Bài học từ kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của
Thái Lan, Indonesia có thể áp dụng cho phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước của Trung ương cho chính quyền địa phương (trong đó có
tỉnh Ninh Bình)

62

1.3.3.2. Bài học từ kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách ở
tỉnh Thái Bình và tỉnh Hưng Yên có thể áp dụng cho tỉnh Ninh Bình

64

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1

65

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN


69

2.2.1.1. Thực trạng thiết kế hệ thống ngân sách nhà nước
trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 – 2016

69

2.2.1.2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của
Trung ương cho tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 –

70

2016
2.2.1.2.1.Thực trạng phân cấp của Trung ương về ban hành chính
sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi ngân sách cho tỉnh Ninh Bình,

70

thời kỳ ổn định ngân sách 2011 – 2016
2.2.1.2.2.Thực trạng phân cấp của Trung ương về nguồn thu, thực
hiện bổ sung, vay nợ và xác định nhiệm vụ chi ngân sách cho tỉnh Ninh

73

Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 – 2016
2.2.1.2.3.Thực trạng phân cấp của Trung ương về quy trình quản
lý ngân sách nhà nước cho tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách

84



119

2.3. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH, GIAI ĐOẠN 2011 - 2017

124
2.3.1. Những kết quả đạt được trong phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách
2011 – 2016 và năm 2017

124

2.3.1.1. Những kết quả đạt được trong phân cấp quản lý NSNN
của Trung ương cho tỉnh Ninh Bình

124

2.3.1.2. Những kết quả đạt được trong phân cấp quản lý NS
giữa các cấp CQĐP tỉnh Ninh Bình

125

2.3.2. Những hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách nhà
nước trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 –
2016 và năm 2017

127

2.3.2.1. Những hạn chế trong phân cấp quản lý NSNN của


136

3.1. PHƯƠNG HƯỚNG, MỤC TIÊU VÀ QUAN ĐIỂM VỀ PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH,
THỜI KỲ 2017 - 2020 TẦM NHÌN ĐẾN NĂM 2030

136

3.1.1. Phương hướng về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến năm
136

2030
3.1.2. Mục tiêu và quan điểm về phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn
đến năm 2030

141

3.1.2.1. Mục tiêu phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trường
hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến năm 2030

141

3.1.2.2. Quan điểm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến năm
2030
3.2. GIẢI PHÁP PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH, THỜI KỲ 2017 - 2020 TẦM NHÌN ĐẾN


3.2.1.4. Tăng dần thẩm quyền quyết định chế độ, định mức thu
chi ngân sách cho chính quyền cấp tỉnh

152

3.2.1.5. Thiết kế hệ thống NSĐP chỉ gồm 2 cấp – NS cấp tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương và NS cấp cơ sở

154

3.2.1.6. Phân cấp quản lý ngân sách gắn với quản lý ngân sách
theo kết quả thực hiện nhiệm vụ và kế hoạch tài chính 5 năm, kế
hoạch tài chính – ngân sách nhà nước 3 năm

162

3.2.2. Giải pháp về phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp
chính quyền địa phương ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm
nhìn đến năm 2030

165

3.2.2.1. Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp quy về phân cấp
quản lý ngân sách địa phương tỉnh Ninh Bình

165

3.2.2.2. Hoàn thiện việc phân cấp nguồn thu, số bổ sung ngân
sách địa phương tỉnh Ninh Bình


3.3.1. Kiến nghị với Trung ương

180

3.3.2. Kiến nghị với chính quyền tỉnh Ninh Bình

181

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3

183

KẾT LUẬN

184

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ

187

LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

188

PHỤ LỤC

197


XDCB Xây dựng cơ bản


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu
Bảng 2.1

Nội dung
Tổng hợp số thực thu NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình, thời kỳ 2011 – 2016

Bảng 2.2

76

Nợ của chính quyền địa phương tỉnh Ninh Bình tính
đến 31/12/2016

Bảng 2.4

73

Các khoản thu NSĐP tỉnh Ninh Bình được phân cấp và
các khoản thu bổ sung từ NSTW, thời kỳ 2011 - 2016

Bảng 2.3

Trang

78

khoản thu bổ sung cân đối thực sự từ NS cấp tỉnh của
NS cấp huyện trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011

92

– 2016
Bảng 2.9

Số bổ sung cân đối từ NS cấp tỉnh cho NS huyện của
từng huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trên địa bàn

93

tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016
Bảng 2.10

Các khoản thu NS cấp xã được phân cấp và các khoản
thu bổ sung cân đối từ NS cấp trên của NS cấp xã trên
địa bàn tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

94


Bảng 2.11

Thu bổ sung có mục tiêu từ NS cấp trên của các cấp
NSĐP tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

Bảng 2.12


Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân cấp
và tổng chi của NS cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ

Bảng 2.19

103

Tổng số chi NS cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ
2011 – 2016

Bảng 2.18

102

– 2016
So sánh chi chuyển nguồn sang năm sau và chi đầu tư
phát triển NS cấp tỉnh ở Ninh Bình, thời kỳ 2011 - 2016

Bảng 2.17

101

105

2011 – 2016
So sánh chi chuyển nguồn sang năm sau và chi đầu tư
phát triển NS cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011

105


Bảng 2.24

Chi thường xuyên cho y tế của các cấp NSĐP tỉnh
Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

Bảng 2.25

114

Dự toán Trung ương phân cấp nguồn thu, số bổ sung và
nhiệm vụ chi cho NSĐP tỉnh Ninh Bình, năm 2017

Bảng 2. 27

112

Chi tiêu của từng cấp NS và tỷ trọng trong tổng chi tiêu
NSĐP tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 -2016

Bảng 2.26

109

118

Tình hình dự toán phân cấp nguồn thu, số bổ sung và
nhiệm vụ chi giữa các cấp NSĐP ở tỉnh Ninh Bình, năm

120




1

MỞ ĐẦU
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Phân cấp quản lý NSNN là một lĩnh vực quan trọng của phân cấp quản lý
nhà nước. Mỗi cấp chính quyền được phân cấp chỉ có thể độc lập thực hiện và
thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ được giao khi họ chủ động có được các
nguồn lực cần thiết và có quyền đưa ra các quyết định chi tiêu.
Trên phương diện lý thuyết cũng như thực tiễn, phân cấp quản lý NSNN
đã được thừa nhận là phương thức quan trọng để nâng cao hiệu quả quản lý
NSNN; từ đó, đảm bảo giải quyết kịp thời các nhiệm vụ quản lý nhà nước ở các
cấp chính quyền từ Trung ương đến cơ sở.
Một trong các vấn đề đặc biệt quan trọng của phân cấp quản lý NSNN là
phân cấp quản lý NSNN đối với một tỉnh cụ thể. Trong những năm qua, sau khi
được Trung ương phân cấp, việc phân cấp quản lý NSĐP (phân cấp quản lý NS
giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền cấp huyện và cấp xã) trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình đã bám sát Luật NSNN, đặc điểm của địa phương và thu được những
kết quả đáng ghi nhận. Nguồn thu và nhiệm vụ chi của từng cấp CQĐP đã được
quy định cụ thể, rõ ràng. CQĐP đã bước đầu chủ động trong việc xây dựng và
phân bổ NS cấp mình, chủ động khai thác tiềm năng, thế mạnh của địa phương.
Việc bố trí chi tiêu NS bước đầu hiệu quả hơn, hạn chế tình trạng cấp trên can
thiệp sâu vào công việc của cấp dưới. Tuy nhiên, trong xu hướng toàn cầu hóa,
hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, bối cảnh kinh tế trong nước và trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình có nhiều thay đổi, cải cách hành chính địa phương được thực hiện
ngày càng mạnh mẽ đã dẫn đến phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh
Bình cũng phải thay đổi, hoàn thiện theo.
Điều này cho thấy việc đánh giá một cách khách quan, toàn diện thực

phân cấp quản lý NS.
Thời gian nghiên cứu: Thực tiễn về phân cấp quản lý NSNN của Trung
ương cho tỉnh Ninh Bình và phân cấp quản lý NS giữa các cấp CQĐP ở tỉnh
Ninh Bình được nghiên cứu trong giai đoạn 2011 – 2017. Định hướng, mục tiêu,
quan điểm và các giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN đối
với trường hợp tỉnh Ninh Bình trong thời gian tới được xác định đến năm 2020


4

tầm nhìn đến năm 2030.
4. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN

Trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy
vật lịch sử, trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các phương pháp
nghiên cứu cụ thể sau:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp:
Tác giả áp dụng phương pháp này để phân tích lý thuyết về quản lý và
phân cấp quản lý NSNN thành những mặt, những bộ phận, những mối quan hệ
theo lịch sử thời gian để nhận thức, phát hiện và khai thác các khía cạnh khác
nhau của lý thuyết, từ đó chọn lọc những thông tin cần thiết phục vụ cho đề tài
nghiên cứu; đồng thời liên kết những mặt, những bộ phận từ lý thuyết đã thu thập
được thành một chỉnh thể để tạo ra cơ sở lý luận về phân cấp quản lý NSNN, đặc
biệt là phân cấp quản lý NSĐP ở một tỉnh. Kết hợp lý luận với thực tế, đem lý
luận phân tích thực tế, từ phân tích thực tế, tác giả đã rút ra những đánh giá, và
tổng hợp lại đưa ra những kết luận, những đề xuất mang tính khoa học, phù hợp
với lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình.
- Phương pháp lịch sử:
Tác giả sử dụng phương pháp này để tiếp cận và khai thác vấn đề phân cấp
quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2011 - 2017. Xem xét bối

nhiều nhà khoa học nghiên cứu. Tuy nhiên, còn nhiều nội dung liên quan đến
phân cấp quản lý NSNN cần được nghiên cứu thêm như: phân cấp về thẩm
quyền quyết định về NS, thẩm quyền ban hành cơ chế chính sách về NS, phân
cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSĐP của một tỉnh, v.v...
Đã có một số công trình nghiên cứu liên quan tới vấn đề phân cấp quản lý
NSNN, NSĐP trên các phương diện khác nhau. Đây là những tài liệu tham khảo
có giá trị, phục vụ rất hiệu quả trong việc nghiên cứu đề tài này. Điển hình là các
công trình sau:
5.1.1. Các Luận án tiến sĩ:
5.1.1.1. Trần Thị Diệu Oanh (2012), Luận án tiến sĩ “Phân cấp quản lý và


6

địa vị pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam”
[53].
Tác giả đã phân tích làm rõ quan niệm khoa học về phân cấp quản lý và
những khái niệm có liên quan; đánh giá thực trạng phân cấp quản lý và địa vị
pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam; đề
xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp trên cơ sở quan điểm tiếp cận mới về quan
hệ giữa CQTW và CQĐP để từ đó xác định rõ hơn địa vị pháp lý của CQĐP ở
nước ta đáp ứng yêu cầu nền kinh tế thị trường, cải cách bộ máy nhà nước và xây
dựng nhà nước pháp quyền.
5.1.1.2. Mai Đình Lâm (2012), Luận án tiến sỹ "Tác động của phân cấp
tài khóa đến tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam" [34].
Tác giả đã sử dụng mô hình thực nghiệm có bổ sung thêm biến giải thích
là độ mở kinh tế (đo lường bằng tổng kim ngạch xuất nhập khẩu của địa phương)
để giải thích thêm cho tăng trưởng kinh tế ở các địa phương. Nghiên cứu sử dụng
dữ liệu trong giai đoạn 2000-2011 với phương pháp hồi qui sử dụng dữ liệu
bảng. Kết luận của nghiên cứu là phân cấp quản lý NSNN có ảnh hưởng tích cực

định các nội dung phân cấp quản lý NSĐP có tác động khác nhau đến từng khía
cạnh quản trị nhà nước của CQĐP; phân cấp NSĐP có tác động tích cực đến chất
lượng cung ứng dịch vụ công, minh bạch và hiệu suất của bộ máy hành chính
nhưng lại có tác động tiêu cực đến chi phí không chính thức, tiếp cận và sở hữu
đất đai. (2) Khẳng định tăng cường phân cấp cho chính quyền cấp dưới trong
cung cấp hàng hóa, dịch vụ công sẽ giúp phân bổ nguồn lực hiệu quả cũng phù
hợp trong trường hợp CQĐP được tổ chức thành ba cấp. (3) Phát hiện kết quả tác
động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước của CQĐP phụ thuộc
vào sự phân cấp quản lý NS theo từng nhiệm vụ chi, khả năng kiểm soát của
chính quyền cấp trên đối với chính quyền cấp dưới và năng lực của chính quyền
được phân cấp.
Những đề xuất mới rút ra từ kết quả nghiên cứu: (1) Phân cấp cho chính


8

quyền cấp huyện cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công mang tính địa phương và
không đòi hỏi lợi thế về qui mô; chuyển giao lại cho chính quyền cấp tỉnh những
nhiệm vụ chi mà cấp huyện thực hiện không hiệu quả; phân định chi tiết từng
nhiệm vụ chi cho từng cấp CQĐP. (2) Điều chỉnh phương thức chia sẻ nguồn thu
thuế GTGT, thuế TNDN giữa NSTW và NSĐP; chuyển thuế tài nguyên, thuế
bảo vệ môi trường thành khoản thu phân chia giữa các cấp CQĐP; xây dựng một
danh mục nguồn thu bắt buộc mà CQĐP phải tuân thủ và một danh mục các
nguồn thu mở mà các địa phương có thể tự lựa chọn nguồn thu và quyết định
thuế suất hay mức thu. (3) Xác định lại phạm vi vay nợ của CQĐP và giới hạn nợ
của CQĐP cần được xây dựng dựa trên khả năng trả nợ.
5.1.1.6. Nguyễn Thị Thanh (2017), Hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư
XDCB sử dụng nguồn vốn NS của thành phố Hà Nội đến năm 2020, Luận án tiến
sĩ, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân [40].
Tác giả đã đưa ra những luận giải về cơ sở lý luận phân cấp quản lý đầu tư

triển của thành phố cũng như nâng cao năng lực của CQĐP.
5.1.2. Sách, các bài báo, chuyên đề:
5.1.2.1. Cuốn sách “Phân cấp quản lý nhà nước - Lý luận và thực tiễn"
của tác giả Võ Kim Sơn, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, năm 2004 [66].
Đây là một cuốn sách bổ ích với những phân tích cặn kẽ các vấn đề lý luận
về phân cấp quản lý nhà nước như các quan niệm về phân cấp cùng sự bình luận
về các hình thức phân cấp quản lý nhà nước. Tác giả đã phân tích tình hình phân
cấp quản lý HCNN ở Việt Nam từ năm 1945 đến năm 2003 và rút ra những nhận
xét, đánh giá. Đặc biệt, dựa trên kinh nghiệm của một số nước, tác giả có đưa ra
một số kiến nghị về phân cấp quản lý NSNN cho Việt Nam: (1) Phân cấp quản lý
NSNN phải được xem xét như là một cách thay đổi mang tính hệ thống, vì quá
trình này tác động đến nhiều đối tượng, nhiều loại cơ quan và nhiều cấp. (2) Phân
cấp quản lý NSNN phải theo chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà
nước. (3) Phải có Chính phủ có năng lực để theo dõi và đánh giá phân cấp quản