VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

BÙI THỊ MỸ LIỄU

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
VỀ ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, Năm 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

BÙI THỊ MỸ LIỄU

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
VỀ ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NGÃI

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60.38.01.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. VŨ THƢ


trên địa bàn ...................................................................................................... 41
CHƢƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN TỈNH
QUẢNG NGÃI............................................................................................... 57
3.1. Nhu cầu nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại hành chính trong giai
đoạn hiện nay .................................................................................................. 57
3.2. Các quan điểm nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại hành chính về
đất đai .............................................................................................................. 61
3.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai từ
thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi ............................................................................... 63


KẾT LUẬN .................................................................................................... 73
DANH MỤC CÁC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

HCNN

: Hành chính nhà nước

UBND

: Uỷ ban nhân dân

KNHC

: Khiếu nại hành chính

mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước hiện nay.
Mặt khác, nghiên cứu vấn đề giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai
liên quan đến quyền khiếu nại là một quyền cơ bản của công dân được ghi
nhận trong Hiến pháp năm 2013 - đạo luật cơ bản được cụ thể hóa trong Luật
khiếu nại năm 2011. Nó phản ánh tính dân chủ, chính sách vì con người tôn
trọng và bảo vệ quyền con người trong lĩnh vực đất đai cũng như thể hiện sự
tham gia của nhân dân vào quản lý nhà nước.
Như đã biết, mặc dù thực tiễn việc thực hiện hiện nay cho thấy công tác
giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước vẫn còn bộc lộ nhiều khó khăn, bất
cập. Số lượng đơn thư khiếu nại của công dân về QĐHC, HVHC của cơ quan
1


nhà nước ở tất cả các cấp chính quyền, trên hầu hết lĩnh vực quản lý nhà nước
ngày càng gia tăng, tính chất các vụ việc khiếu nại ngày càng phức tạp hơn.
Tại tỉnh Quảng Ngãi, kể từ năm 2005 thực hiện chính sách phát triển kinh tế
của tỉnh, địa phương đã chỉnh trang quy hoạch khang trang, có tốc độ đô thị
hóa cao với nhiều dự án đang được triển khai để phát triển kinh tế - xã hội.
Nhưng, cũng giống như nhiều tỉnh thành khác, Quảng Ngãi đang phải đối mặt
với tình trạng đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân đặc biệt là trong lĩnh
vực đất đai phát sinh nhiều, một số vụ việc phức tạp, gay gắt nếu giải quyết
không tốt sẽ là lực cản đối với sự phát triển kinh tế của tỉnh. Mặc dù các cấp
ủy đảng, chính quyền đã coi trọng công tác giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực
đất đai, xem đó là một trong những nhiệm vụ trọng tâm, tuy nhiên đến nay
vẫn còn những hạn chế như: số lượng đơn thư khiếu nại đông người có xu
hướng tang, một số vụ việc tồn đọng kéo dài, một số vụ việc đã giải quyết
xong nhưng vẫn còn đơn thư khiếu nại…
Từ những trình bày trên đây, học viên chọn đề tài “Giải quyết KNHC về đất
đai từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi” làm đề tài cho luận văn tốt nghiệp cao học của
mình.

đai dưới góc độ lý luận chung về nhà nước và pháp luật hoặc để phản ánh,
phân tích, làm rõ về thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu kiện
về quyền sử dụng đất của hệ thống cơ quan hành chính.
Nhìn tổng quát, các kết quả nghiên cứu từ các công trình trên đây tạo cơ
sở lý luận thực tiễn về giải quyết khiếu nại đất đai đã làm rõ một phần nhất
định nhiều vấn đề, điều đó giúp tác giả thực hiện công trình này.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài.
3.1. Mục đích của luận văn.
Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về giải quyết KNHC
về đất đai tại tỉnh Quảng Ngãi, luận văn đề xuất các giải pháp nâng cao chất
3


lượng giải quyết KNHC về đất đai ở nước ta nói chung và Quảng Ngãi nói
riêng.
3.2. Nhiệm vụ của luận văn:
Một là, làm rõ những vấn đề lý luận về giải quyết KNHC về đất đai.
Hai là, trình bày cơ sở pháp lý của việc giải quyết KNHC về đất đai và
thực tiễn giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực hành chính về đất đai trên cơ sở
khảo sát thực tế tại tỉnh Quảng Ngãi và thực hiện việc đánh giá thực tiễn đó.
Ba là, đề ra giải pháp cụ thể nhằm đảm bảo giải quyết KNHC về đất đai
từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu.
4.1. Đối tượng nghiên cứu:
Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
Về không gian: Luận văn nghiên cứu thực tiễn giải quyết KNHC về đất
đai trên địa bàn các cấp của tỉnh, chủ yếu với cấp tỉnh và cấp huyện.
Về thời gian: đề tài khảo sát thực tế việc giải quyết KNHC trong lĩnh vực

5


CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH
CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của giải quyết khiếu nại hành
chính
1.1.1. Khái quát về khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai
1.1.1.1. Khái niệm khiếu nại hành chính
Thuật ngữ “khiếu nại” ở Việt Nam được sử dụng lần đầu tiên trong văn
bản chính thức của Nhà nước Việt Nam, đó là Sắc lệnh số 64/SL do Chủ tịch
Hồ Chí Minh ký ngày 23/11/1945 về Thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Tại
Điều 2 Sắc lệnh số 64/SL quy định: “…Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền:
Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân…” [6]. Khiếu nại của nhân dân ở đây là
sự khiếu nại đối với chính quyền khi người khiếu nại cho rằng cán bộ, nhân
viên nhà nước đang làm việc trong chính quyền có những hành vi VPPL hoặc
vi phạm quyền lợi của mình. Thực chất, đó chính là sự khiếu nại những hành
vi nảy sinh trong bộ máy HCNN, do những người làm trong các cơ quan
HCNN thực hiện.
Theo quy định tại Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 thì Khiếu nại là
việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức theo thủ tục do Luật
này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức xem xét lại QĐHC, HVHC của cơ
quan hành chính Nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính Nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho
rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích
hợp pháp của mình bị xâm phạm.
Như vậy khiếu nại là đề nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động
trực tiếp của QĐHC, HVHC hoặc đề nghị của cán bộ, công chức chịu tác
6



sau: Khiếu nại liên quan đến hoạt động trao quyền, nhóm hoạt động thu hồi,
nhóm hoạt động từ chối yêu cầu và các hoạt động khác của quản lý đất đai.
Khiếu nại liên quan đến nhóm hoạt động trao quyền.
Trong hoạt động quản lý đất đai, để đưa loại tài nguyên đặc biệt này sử
dụng có hiệu quả cơ quan chức năng sẽ tiến hành các hoạt động trao quyền
mang tính pháp lý cho cá nhân, tổ chức bao gồm: Giao đất, cho thuê đất, cho
phép chuyển mục đích sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản khác gắn liền
với đất, gia hạn thời gian sử dụng đất. Đây là những công việc chủ yếu trong
nhiệm vụ quản lý đất đai. Trong quá trình thực hiện những hoạt động này,
không phải lúc nào ý chí của chủ thể quản lý và bên được trao quyền là cá
nhân, cơ quan, tổ chức cũng thống nhất nên viêc phát sinh tranh chấp hành
chính giữa hai chủ thể này là đều không tránh khỏi vì vậy khi có căn cứ cho
rằng quyền và lợi ích của mình bị xâm hại bởi các hoạt động nói trên, chủ thể
được trao quyền sẽ sử dụng quyền khiếu nại để bảo vệ nó.
Khiếu nại liên quan đến nhóm hoạt động từ chối yêu cầu.
Bên cạnh việc trao quyền mang tính pháp lý tạo cơ sở để cá nhân, cơ
quan, tổ chức quản lý sử dụng đất hợp pháp, trong nhiều trường hợp các cơ
quan quản lý nhà nước về đất đai còn từ chối việc thực hiện quyền của cá
nhân, cơ quan, tổ chức khi có yêu cầu: không đồng ý cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất theo đề nghị, không đồng ý cho phép chuyển mục đích sử
dụng đất, không công nhận quyền sử dụng đất, không trả lại đất khi có đơn
đòi lại đất cũ… Do yêu cầu không được chấp nhận, cá nhân cơ quan, tổ chức
sẽ phát đơn khiếu nại đề nghị người có thẩm quyền xem xét giải quyết để bảo
vệ quyền lợi của mình.
Khiếu nại liên quan đến nhóm hoạt động thu hồi.
Tính quyền lực của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai còn được thể
hiện ở tính thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất trước đây đã trao cho người
8



bình thường của người sử dụng đất, nếu có căn cứ cho rằng quyết định thu hồi
đó là thiếu cơ sở, trái pháp luật xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của
mình thì cá nhân, tổ chức chịu sự tác động của quyết định này sẽ khiếu nại để
bảo vệ hoặc khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Các khiếu nại khác.
Ngoài khiếu nại liên quan đến nhóm hoạt động nêu trên thì còn rất nhiều
loại KNHC khác phát sinh trong lĩnh vực đất đai và chủ yếu là khiếu nại các
HVHC của CQHC hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan đó.
1.1.1.3. Ý nghĩa của quyền khiếu nại
Quyền khiếu nại là một quyền cơ bản của công dân, nó được ghi nhận
trong Hiến pháp, một quyền có tính chất chính trị và pháp lý của công dân và
là một hình thức biểu hiện của dân chủ xã hội chủ nghĩa. Việc thực hiện
quyền khiếu nại của công dân sẽ là cơ sở và nền tảng cho việc thực hiện các
quyền và nghĩa vụ khác của công dân. Đồng thời, đây còn là phương tiện để
công dân đấu tranh chống lại các hành vi trái pháp luật nhằm bảo vệ lợi ích
của nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của chính mình, thông qua
đó thiết thực tham gia vào việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của giải quyết khiếu nại hành
chính về đất đai
1.1.2.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai
Đối tượng của KNHC trong lĩnh vực đất đai là các quyết định hành
chính và hành vi hành chính.
QĐHC trong lĩnh vực đất đai là quyết định bằng văn bản của cơ quan
HCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHC nhà nước được áp dụng một
lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt
động quản lý Nhà nước về đất đai [16]. Để thực hiện việc quản lý đất đai có
hiệu quả, các cơ quan quản lý đất đai được pháp luật trao cho một số quyền
10



1.1.2.2. Đặc điểm giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai
Khiếu nại đất đai là một loại KNHC nên nó giống như mọi khiếu nại
khác như đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại
QĐHC, HVHC của cơ quan nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức khi có
căn cứ cho rằng quyết định hoặc hàn vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền
lợi ích hợp pháp của mình, tuy nhiên giải quyết KNHC về đất đai có những
đặc điểm riêng như:
Một là, xét về chủ thể khiếu nại hành chính về đất đai
Chủ thể khiếu nại có thể là công dân, tổ chức, cán bộ công chức có
quyền lợi bị xâm hại bởi một QĐHC, HVHC của các cấp có thẩm quyền. Có
nghĩa là chủ thể của hành vi khiếu nại phải là người bị tác động trực tiếp bởi
chính đối tượng của hành vi đó hoặc là người được những người này uỷ
quyền theo quy định của pháp luật.
Chủ thể khiếu nại có thể là công dân, có thể là cơ quan, tổ chức, có thể là
cán bộ, công chức chứ không chỉ là công dân như trước đây chúng ta vẫn
quan niệm. Bên cạnh đó, các công dân, tổ chức nước ngoài cũng được hưởng
quyền khiếu nại. Tuy nhiên, công dân Việt nam vẫn là chủ thể sử dụng quyền
khiếu nại thường xuyên và tích cực nhất.
Công dân thực hiện quyền khiếu nại phải là người có năng lực hành vi
đầy đủ. Công dân là người chưa thành niên, người bị bệnh tâm thần hoặc mắc
bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì thông
qua người đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại; khi thực hiện
việc khiếu nại, người đại diện phải có giấy tờ để chứng minh với cơ quan nhà
nước có thẩm quyền về việc đại diện hợp pháp của mình.
Người ốm đau, già yếu, người có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do
khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì có thể ủy quyền cho
12



vai trò của giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai thể hiện ở những điểm
sau:
Một là, bảo đảm quyền con người, quyền công dân
Hai là, bảo đảm pháp chế quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai của
nhà nước pháp quyền.
Ba là, bảo đảm sự vận hành bình thường của đời sống kinh tế xã hội.
Bốn là, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước.
1.2. Thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính về đất
đai
1.2.1. Thẩm quyền
Theo quy định của pháp luật hiện hành, một vụ việc khiếu nại có thể
được giải quyết hai lần ở cơ quan hành chính và người khiếu nại.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, theo pháp luật hiện hành, thủ trưởng
các cơ quan HCNN có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với
QĐHC, HVHC của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp;
đồng thời giải quyết khiếu nại lần hai đối với QĐHC, HVHC của thủ trưởng
cơ quan HCNN cấp dưới trực tiếp đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại
hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết [28].
Như vậy, thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu thuộc về người có
QĐHC, HVHC; thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai do thủ trưởng cơ
quan cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu
giải quyết. Việc quy định thẩm quyền giải quyết lần đầu như vậy là phù để tạo
điều kiện cho việc giải quyết khiếu nại được nhanh chóng, kịp thời hơn. Bởi vì
hơn ai hết, người có quyết định, HVHC bị khiếu nại là người hiểu rõ sự việc bị
khiếu nại, do vậy họ có thể giải quyết nhanh chóng sự việc mà người khiếu nại
yêu cầu. Đồng thời, việc quy định như vậy sẽ tạo điều kiện cho người có
QĐHC, HVHC có cơ hội tự sửa chữa những sai sót có thể có trong quá trình
14



hành, thực hiện quyết định hành chính, hành vi hành chính. Đương nhiên, cơ
quan giải quyết là cơ quan đã bị khiếu nại thì không thể khách quan bằng người
thứ ba, cụ thể là Tòa án giải quyết khiếu kiện hành chính.
Cơ quan hành chính giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai có thể
xem xét cả tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định, hành vi hành chính.
Đây là là ưu thể của cơ chế “Bộ trưởng – quan tòa” này. Nếu vụ việc được xét
xử bởi Tòa án thì Tòa chỉ xem xét về tính hợp pháp của quyết định, hành vi
hành chính trong quản lý đất đai.
1.2.2. Thủ tục giải quyết khiếu nại.
Giống như mọi thủ tục hành chính khác, thủ tục giải quyết KNHC về đất
đai cũng bao gồm các giai đoạn sau:
(1) Thụ lý giải quyết khiếu nại. Việc khiếu nại được thực hiện bằng đơn
khiếu nại hoặc khiếu nại trực tiếp. Cơ quan có thẩm quyền sau khi xem xét vụ
việc sẽ quyết định thụ lý hay không thụ lý vụ việc.
(2) Xác minh nội dung khiếu nại;
(3) Tổ chức đối thoại;
(4) Quyết định giải quyết khiếu nại.
Luật đất đai năm 3013 quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại
QĐHC, HVHC về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại
[30]. Trong quy định về thủ tục khác giải quyết khiếu nại hành chính nói
chung, giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai nói riêng, có một số đặc
điểm đáng chú ý:
Thứ nhất, thủ tục hành chính là loại bảo đảm pháp lý để cho việc giải
quyết khiếu nại được đúng đắn.
Thứ hai, mặc dù là thủ tục hành chính, không thể chặt chẽ như thủ tục tư
pháp, nhưng trong quy định của nó vẫn có tính dân chủ thể hiện trong đối
thoại, sự tham gia của luật sư… để đảm bảo dân chủ và tính pháp chế.
16



vì đụng chạm đến cơ quan công quyền sẽ dần được xóa bỏ và ở góc độ này,
có thể nói KNHC trong lĩnh vực đất đai phát sinh nhiều không phải là hiện
tượng tiêu cực mà ngược lại đó là biểu hiện của nền dân chủ. Về phía cơ quan
giải quyết, yếu tố này có ảnh hưởng rất lớn, mang tính quyết định đến hiệu
quả giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực này cụ thể là bằng đường lối, chủ
trương của mình Đảng sẽ thực hiện việc lãnh đạo, chỉ đạo việc xây dựng,
hoàn thiện pháp luật về đất đai và pháp luật về khiếu nại; đôn đốc kiểm tra
việc giải quyết KNHC về đất đai.
1.3.2. Chính sách và pháp luật về đất đai
Việc giải quyết khiếu nại về đất đai phụ thuộc rất nhiều vào hệ thống văn
bản pháp luật đất đai bởi vì bên cạnh việc tuân thủ pháp luật hình thức là Luật
Khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thì còn phải căn cứ vào pháp luật nội
dung để giải quyết vụ việc. Nếu chính sách, pháp luật đất đai rõ ràng, minh
bạch và lấy lợi ích của người dân làm tâm trong việc ban hành chính sách,
pháp luật thì người sử dụng đất sẽ chấp hành pháp luật tốt hơn, hạn chế hơn
số lượng khiếu nại và cơ quan giải quyết sẽ thuận lợi hơn và dễ dàng hơn
trong việc áp dụng pháp luật để giải quyết vấn đề và vì vậy quyết định giải
quyết sẽ có hiệu lực thi hành trên thực tế. Ngược lại nếu chính sách pháp luật
đất đai không rõ ràng, minh bạch và có nhiều mâu thuẩn chồng chéo nhau thì
tình trạng khiếu nại nhiều hơn và cơ quan giải quyết sẽ gặp nhiều khó khăn
hơn trong việc áp dụng pháp luật để làm cơ sở giải quyết vấn đề.
1.3.3. Tổ chức bộ máy và nhân sự trong giải quyết KNHC về đất đai
Giải quyết KNHC của công dân là một nhiệm vụ quan trọng, vì vậy, cần
phải thường xuyên kiện toàn, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC)
làm công tác giải quyết KNTC. Ngoài ra việc áp dụng pháp luật trong giải
quyết KNHC về đất đai còn đỏi hỏi tính sáng tạo bởi trên thực tế nhiều quy
phạm pháp luật đất đai mâu thuẩn, chồng chéo nhau mặc khác xã hội luôn vận
18