VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LƯU SƠN TÙNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ THẨM TRA QUYẾT TOÁN DỰ ÁN HOÀN THÀNH
THUỘC NGUỒN VỐN NHÀ NƯỚC TỪ THỰC TIỄN QUẬN 1,
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LƯU SƠN TÙNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ THẨM TRA QUYẾT TOÁN DỰ ÁN HOÀN THÀNH
THUỘC NGUỒN VỐN NHÀ NƯỚC TỪ THỰC TIỄN QUẬN 1,
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số : 60.38.01.02
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS NGUYỄN MINH MẪN

Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ THẨM TRA QUYẾT
TOÁN DỰ ÁN HOÀN THÀNH THUỘC NGUỒN VỐN NHÀ NƯỚC CỦA ỦY
BAN NHÂN DÂN QUẬN 1, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ................................ 28
2.1. Bối cảnh Quận 1 Thành phố Hồ Chí Minh ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về
thẩm tra quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước của Ủy ban nhân dân
Quận ............................................................................................................................ 28
2.2. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với hoạt động thẩm tra quyết toán dự án
hoàn thành ................................................................................................................... 29
2.3. Kết quả và một số bất cập, hạn chế trong quản lý nhà nước đối với hoạt động thẩm
tra quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước của Ủy ban nhân dân
Quận 1, thành phố Hồ Chí Minh .................................................................................. 37
2.4. Đánh giá chung và những bài học kinh nghiệm rút ra từ quản lý nhà nước đối với
hoạt động thẩm tra quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước của Ủy ban
nhân dân Quận 1, Thành phố Hồ Chí Minh ................................................................. 52


Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO CHẤT
LƯỢNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ THẨM TRA QUYẾT TOÁN DỰ ÁN
HOÀN THÀNH THUỘC NGUỒN VỐN NHÀ NƯỚC CỦA ỦY BAN NHÂN
DÂN CẤP HUYỆN TỪ THỰC TIỄN QUẬN 1, THÀNH PHỒ HỒ CHÍ MINH 59
3.1. Định hướng quản lý nhà nước về thẩm tra quyết toán dự án hoàn thành thuộc
nguồn vốn nhà nước .................................................................................................... 59
3.2. Một số nhóm giải pháp nâng cao chất lượng quản lý nhà nước về thẩm tra quyết
toán dự án hoàn thành của Ủy ban nhân dân cấp huyện từ thực tiễn Quận 1 Thành phố
Hồ Chí Minh .............................................................................................................. 62
KẾT LUẬN ............................................................................................................... 77
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................ 79


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT


- NXB

: Nhà xuất bản.

- QĐ

: Quyết định.

- QLNN

: Quản lý nhà nước.

- TPHCM

: Thành phố Hồ Chí Minh.

- TT

: Thông tư.

- UBND

: Ủy ban nhândân.

- WTO

: World Trade Organization (Tổ chức Thương mại Thế
giới)



1


hiện hành cho thấy, các công trình khoa học nghiên cứu về quyết toán dự án hoàn
thành trong một số đề tài như :
- Luận án tiến sĩ: “Phương hướng biện pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với
xây dựng giao thông” của Bùi Minh Huấn, tại Đại học Kinh tế Quốc dân Hà Nội, năm
1996; Luận án tiến sĩ: “Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách
nhà nước ở Việt Nam”của Tạ Văn Khoái, tại Học viện Chính trị - Hành chính Quốc
Gia Hồ Chí Minh, năm 2009; Luận án tiến sĩ: “Hoàn thiện quản lý nhà nước đối với
đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam”
của Nguyễn Thị Bình, tại Đại học Kinh tế Quốc dân, năm 2013.
Nhìn chung các công trình nghiên cứu nêu trên đã nghiên cứu, phân tích một số
vấn đề liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng công trình.
Tuy nhiên, chưa có luận án, luận văn nào đề cập đến nội dung liên quan “Quản lý nhà
nước về thẩm tra quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước từ thực tiễn
Quận 1, Thành phố Hồ Chí Minh”từ thực tế qua công tác thực tiễn bản thân, thấy được
sự cần thiết của việc nghiên cứu trên là cần thiết nhằm góp phần nâng cao chất lượng
quản lý nhà nước về thẩm tra quyết toán dự án hoàn thành.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1 Mục đích nghiên cứu
Mục đích của nghiên cứu của luận văn là thông qua khảo sát thực trạng hoạt động
quản lý nhà nước đối với hoạt động quyết toándự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà
nước của Ủy ban nhân dân Quận 1 Thành phố Hồ Chí Minh để đề xuất những kiến
nghị, giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trên lĩnh vực này của Ủy ban nhân
dân cấp huyện, quận ở nước ta trong thời gian tới.
3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

2

nước của Ủy ban nhân dân cấp huyện, quận, không mở rộng đến các cấp chính quyền
khác.
Về không gian, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu thực trạng quản lý nhà nước đối
với hoạt động thẩm tra quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước của Ủy
ban nhân dân Quận 1, Thành phố Hồ Chí Minh, không mở rộng đến các địa phương
khác.
Về thời gian, đề tài chỉ giới hạn phân tích thực trạng quản lý nhà nước đối với
hoạt động thẩm tra quyết toándự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nướccủa Ủy ban
nhân dân Quận 1, thành phố Hồ Chí Minh trong thời gian từ năm 2015– 2017.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Luận văn kết hợp sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây để giải quyết các
nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra :
- Các phương pháp tổng hợp, phân tích các công trình nghiên cứu hiện có và các
tài liệu khác để làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước đối với hoạt
động thẩm tra quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước của Ủy ban nhân
dân cấp huyện, quận ở nước ta (Chương 1)
- Các phương pháp tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh các tài liệu, báo cáo
chuyên môn của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở địa phương và phương pháp
quan sát thực tế để đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với hoạt động thẩm tra
quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước của Ủy ban nhân dân Quận 1,
thành phố Hồ Chí Minh từ năm 2015-2017. (Chương 2)
- Các phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh để đề xuất các quan điểm, giải
pháp nhằm nâng cao chất lượngquản lý nhà nước về thẩm tra quyết toán dự án hoàn
thành thuộc nguồn vốn nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp huyện, quận ở nước ta trong
thời gian tới từ thực tiễn Quận 1, thành phố Hồ Chí Minh (Chương 3)

4


6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn

NGUỒN VỐN NHÀ NƯỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN
CẤP HUYỆN Ở NƯỚC TA
1.1. Một số khái niệm chung
1.1.1. Khái niệm về dự án công trình xây dựng hoàn thành
Dự án là một tập hợp các hoạt động có liên quan đến nhau được thực hiện trong
một khoảng thời gian có hạn, với những nguồn lực đã được giới hạn; nhất là nguồn tài
chính có giới hạn để đạt được những mục tiêu cụ thể, rõ ràng, làm thỏa mãn nhu cầu
của đối tượng mà dự án hướng đến. Thực chất, Dự án là tổng thể những chính sách,
hoạt động và chi phí liên quan với nhau được thiết kế nhằm đạt được những mục tiêu
nhất định trong một thời gian nhất định.
Dự án đầu tư xây dựng cơ bản là việc bỏ vốn trong lĩnh vực xây dựng cơ bản
nhằm tạo ra sản phẩm là những công trình, hạng mục công trình phục vụ cho quá trình
sản xuất kinh doanh trong tương lai, phục vụ cho các mục đích, lợi ích xã hội. XDCB
là ngành sản xuất vật chất, tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội, nó quyết định đến
sự phát triển đất nước và quy mô sản xuất của các ngành có liên quan.
Quá trình đầu tư XDCB vô cùng phức tạp, liên quan và đòi hỏi phải có sự phối
hợp chặt chẽ, có hiệu quả của các cơ quan chức năng, ban ngành và nhiều lĩnh vực. Sản
phảm XDCB và quá trình đầu tư làm thay đổi, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tăng cường
đổi mới công nghệ, tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội, tăng năng lực sản xuất,
tạo điều kiện áp dụng thành tựu khoa học công nghệ và nâng cao hiệu quả sử dụng các
nguồn lực, tạo công ăn việc làm, đáp ứng yêu cầu chiến lược phát triển kinh tế xã hội

6


của đất nước, thúc đẩy sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, tạo điều kiện
và tăng cường hội nhập kinh tế với các nước trong khu vực và trên thế giới.
Sản phảm của quá trình đầu tư là các công trình, HMCT. Các công trình xây dựng
là sản phảm của ngành nghề xây lắp gắn liền với đất được tạo thành bằng vật liệu xây
dựng, thiết bị và lao động. Công trình xây dựng bao gồm một hạng mục hoặc nhiều

Dự án sử dụng vốn đầu tư công

10.000 tỷ đồng trở lên

2. Theo mức độ ảnh hưởng đến môi trường hoặc tiềm ẩn
khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường, bao
gồm:
a) Nhà máy điện hạt nhân;
b) Sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất
vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, khu bảo vệ cảnh
quan, khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học từ 50
héc ta trở lên; rừng phòng hộ đầu nguồn từ 50 héc ta trở
lên; rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay, chắn sóng, lấn
Không phân biệt tổng
biển, bảo vệ môi trường từ 500 héc ta trở lên; rừng sản
mức đầu tư
xuất từ 1.000 héc ta trở lên;
c) Sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất
trồng lúa nước từ hai vụ trở lên với quy mô từ 500 héc ta
trở lên;
d) Di dân tái định cư từ 20.000 người trở lên ở miền núi,
từ 50.000 người trở lên ở các vùng khác;
đ) Dự án đòi hỏi phải áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt
cần được Quốc hội quyết định.
II

NHÓM A
1. Dự án tại địa bàn có di tích quốc gia đặc biệt.
2. Dự án tại địa bàn đặc biệt quan trọng đối với quốc gia
về quốc phòng, an ninh theo quy định của pháp luật về

3. Cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật.
4. Kỹ thuật điện.
II.3

5. Sản xuất thiết bị thông tin, điện tử.

Từ 1.500 tỷ đồng trở
lên

6. Hóa dược.
7. Sản xuất vật liệu, trừ các dự án quy định tại điểm 4
Mục II.2.
8. Công trình cơ khí, trừ các dự án quy định tại điểm 5
Mục II.2.
9. Bưu chính, viễn thông.
1. Sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản.
2. Vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên.
II.4

Từ 1.000 tỷ đồng trở
lên

3. Hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới.
4. Công nghiệp, trừ các dự án thuộc lĩnh vực công nghiệp
quy định tại các Mục I.1, I.2 và I.3.

II.5

1. Y tế, văn hóa, giáo dục;



Từ 45 đến 800 tỷ
đồng

IV

NHÓM C

IV.1 Dự án thuộc lĩnh vực quy định tại Mục II.2

Dưới 120 tỷ đồng

IV.2 Dự án thuộc lĩnh vực quy định tại Mục II.3

Dưới 80 tỷ đồng

IV.3 Dự án thuộc lĩnh vực quy định tại Mục II.4

Dưới 60 tỷ đồng

IV.4 Dự án thuộc lĩnh vực quy định tại Mục II.5

Dưới 45 tỷ đồng

Chính phủ (2015), Nghị định số 59/2015/NĐ-CP quy định về quản lý dự án đầu
tư xây dựng, Hà Nội.
1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước
Quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự ra đời của Nhà nước. Quản lý nhà nước
về bản chất là quản lý toàn bộ xã hội, mặc dù nội hàm của quản lý nhà nước thay đổi ít
nhiều khác nhau phụ thuộc vào chế độ chính trị, đặc điểm văn hóa, trình độ phát triển



chức và cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự
ổn định và phát triển của xã hội.
1.1.3. Khái niệm quản lý nhà nước về thẩm tra quyết toán dự án công trình xây
dựng hoàn thành
Thẩm tra quyết toán dự án công trình xây dựng cơ bản hoàn thành là kiểm tra tính
hợp pháp của việc đầu tư xác định chính xác số vốn đầu tư thực tế đã sử dụng để xây
dựng dự án, công trình, xác định giá trị tài sản (tài sản dài hạn, tài sản ngắn hạn) do kết
quả đầu tư đem lại được bàn giao đưa vào sản xuất, khai thác, sử dụng.
Hình thức thẩm tra: Tùy theo điều kiện cụ thể về quy mô dự án và bộ máy chuyên
môn thẩm tra trực thuộc, người có thẩm quyền phê duyệt quyết toán có thể áp dụng
một trong hai hình thức thẩm tra quyết toán dưới đây:
- Hình thức tự thực hiện thẩm tra: Người có thẩm quyền phê duyệt quyết toán sử
dụng cơ quan chuyên môn thuộc quyền quản lý có đủ năng lực để trực tiếp thẩm tra
quyết toán hoặc quyết định thành lập tổ tư vấn thẩm tra trước khi phê duyệt quyết toán
vốn đầu tư.
- Hình thức thuê tổ chức kiểm toán độc lập: Người có thẩm quyền phê duyệt
quyết toán cho phép chủ đầu tư thuê tổ chức kiểm toán độc lập, hoạt động hợp pháp tại
Việt Nam kiểm toán báo cáo quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành. Lựa chọn tổ chức
kiểm toán theo quy định của Luật Đấu thầu.
QLNN về thẩm tra quyết toán dự án công trình xây dựng hoàn thành thuộc nguồn
vốn nhà nước là hoạt động của cơ quan nhà nước thông qua cơ quan chuyên môn thuộc
quyền quản lý nhằm kiểm tra, kiểm soát quá trình đầu tư xây dựng với mục đích đầu tư
phát triển kinh tế xã hội đạt hiệu quả, sử dụng tiết kiệm nguồn ngân sách nhà nước, đáp
ứng nhu cầu phát triển kinh tế, văn hóa và xã hội.

12



- Duy trì, phát triển đảm bảo cơ sở vật chất, cơ sở hạ tầng các công trình xây dựng
phục vụ cho xã hội và nhân dân.
- Khuyến khích những hình thức xã hội hóa các công trình phục vụ lợi ích công
cộng, cộng đồng.
- Bảo vệ, chỉnh trang các công trình mang di tích lịch sử, tôn giáo.
- Bảo đảm kết hợp chặt chẽ, thống nhất giữa hiệu quả kinh tế và hiệu quả chính trị
- xã hội trong hoạt động đầu tư xây dựng dự án công trình.
- Công tác quyết toán dự án hoàn thành nhằm đánh giá kết quả quá trình đầu tư,
xác định năng lực sản xuất, giá trị tài sản mới tăng thêm do đầu tư mang lại.
- Công tác quyết toán dự án hoàn thành nhằm đánh giá việc thực hiện các quy
định của Nhà nước trong quá trình đầu tư thực hiện dự án, xác định rõ trách nhiệm của
các chủ đầu tư, các nhà thầu, cơ quan cấp vốn cho vay, kiểm soát thanh toán, các cơ
quan quản lý nhà nước có liên quan.
- Thông qua công tác quyết toán dự án hoàn thành, các cơ quan quản lý nhà nước
rút kinh nghiệm, hoàn thiện cơ chế chính sách nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản
lý vốn đầu tư trong cả nước.
1.3. Nội dung, chủ thể, đối tượngvà phương pháp quản lý nhà nước đối với
hoạt động thẩm tra quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước
1.3.1. Nội dung quản lý nhà nước đối với hoạt động thẩm tra quyết toán dự án
hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước
Ở tầm khái quát, QLNN đối với hoạt động thẩm tra quyết toán dự án hoàn thành
thuộc nguồn vốn nhà nước bao gồm những nội dung sau đây:

14


- Xây dựng và thực thi hệ thống pháp luật nhằm quản lý chi phí trong quá trình
đầu tư dự án công trình xây dựng.
+ Chi phí đầu tư được quyết toán là toàn bộ chi phí hợp pháp thực hiện trong quá
trình đầu tư xây dựng để đưa dự án vào khai thác, sử dụng. Chi phí hợp pháp là toàn bộ

● Kiểm soát chi phí trong giai đoạn trước xây dựng như kiểm soát chi phí tổng
mức đầu tư, dự toán công trình, hạng mục, bộ phận công trình, giá dự thầu, giá thương
thảo trước khi ký kết hợp đồng.
● Kiểm soát chi phí trong giai đoạn thực hiện xây dựng công trình: khối lượng
thanh toán, giá trị đề nghị thanh toán, các nội dung công việc phát sinh, điều chỉnh bổ
sung, giá trị quyết toán dự án hoàn thành.
1.3.2. Chủ thể và đối tượng quản lý nhà nước đối với hoạt động thẩm tra quyết
toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước
1.3.2.1. Chủ thể
Chủ thể quản lý là các cơ quan nhà nước về quản lý thẩm tra quyết toán dự án
hoàn thành, trong đó đứng đầu hiện nay là Bộ Tài chính.
Ở góc độ cụ thể và rộng hơn chủ thể của hoạt động quyết toán dự án hoàn thành là
những đơn vị, cá nhân tham gia vào quá trình đầu tư xây dựng dự án công trình trong
đó chủ thể quản lý quyết toán dự án hoàn thành là cán bộ Tài chính Kế hoạch cấp
huyện đối với các dự án đầu tư do UBND cấp huyện quyết định chủ trương đầu tư...
Bên cạnh đó còn có các đơn vị có liên quan như các đơn vị Ban quản lý dự án chuyên
ngành, Ban quản lý dự án khu vực, chủ đầu tư, đơn vị tư vấn, giám sát, thi công, kiểm
toán ... Tổ chức, cá nhân được thụ hưởng theo nghĩa rộng cũng có thể coi là một dạng
chủ thể.

16


1.3.2.2. Đối tượng quản lý nhà nước đối với hoạt động thẩm tra quyết toán dự án
hoàn thành
Đối tượng quản lý nhà nước đối với hoạt động thẩm tra quyết toán dự án hoàn
thành:
- Quản lý chi phí đầu tư: toàn bộ chi phí cần thiết để xây dựng mới hoặc sửa
chữa, cải tạo, mở rộng hay trang bị kỹ thuật công trình. Do đặc điểm của sản xuất xây
dựng và đặc thù công trình xây dựng nên mỗi công trình có chi phí khác nhau được xác

việc.
- Kiểm tra là việc cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền sử dụng lực lượng trực
thuộc rà soát các hồ sơ cần thiết của cá nhân, tổ chức yêu cầu các cá nhân, tổ chức thực
hiện các trình tự thủ tục theo đúng quy định pháp luật.
- Đôn đốc là hoạt động nhắc nhở đối với các tổ chức, cá nhân nhanh chóng thực
hiện công việc nhằm đạt hiệu quả của công việc và đúng thời gian quy định.
Những yêu cầu chung về phương pháp quản lý nhà nước đối với hoạt động thẩm
tra quyết toán dự án hoàn thành đó là:
- Phải đủ điều kiện năng lực chuyên môn, nghiệp vụ, kinh nghiệm thực tiễn, nắm
vững cơ chế chính sách, khách quan, trung thực, không vụ lợi.
- Phải tổ chức giám sát chặt chẽ nguồn chi phí trong quá trình thực hiện dự án.
- Phải kiểm soát được các thủ tục pháp lý, đặt hiệu quả phát triển xã hội lên hàng
đầu.
- Tập trung phát triển cơ sở vật chất ưu tiên phát triển bệnh viện, trường học, cơ
sở hạ tầng đáp ứng sự phát triển của xã hội.
1.3.3.1. Thẩm quyền phê duyệt và cơ quan thẩm tra quyết toán

18


- Thẩm quyền phê duyệt quyết toán
+ Đối với dự án quan trọng quốc gia và các dự án quan trọng khác do Thủ tướng
Chính phủ quyết định đầu tư:
+ Đối với dự án hoặc dự án thành phần sử dụng vốn đầu tư công: Người đứng đầu
Bộ, ngành trung ương phê duyệt quyết toán đối với dự án hoặc dự án thành phần thuộc
Bộ, ngành trung ương quản lý; Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt quyết toán
đối với dự án hoặc dự án thành phần thuộc cấp tỉnh quản lý; Chủ tịch Ủy ban nhân dân
cấp huyện phê duyệt quyết toán đối với dự án hoặc dự án thành phần thuộc cấp huyện
quản lý.
+ Chủ đầu tư phê duyệt quyết toán dự án hoặc dự án thành phần không sử dụng