BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN NGỌC LAN ANH

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT TẠI
HUYỆN PHÚ QUỐC, TỈNH KIÊN GIANG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN NGỌC LAN ANH

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT TẠI
HUYỆN PHÚ QUỐC, TỈNH KIÊN GIANG
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60.34.04.03


Nguyễn Ngọc Lan Anh


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI VỀ ĐẤT ĐAI KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT CỦA UBND CẤP
HUYỆN ............................................................................................................ 9
1.1. Khái quát về khiếu nại, khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất . 9
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm khiếu nại........................................................ 9
1.1.2. Phân loại khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất .............. 19
1.2. Giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất ................... 23
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước
thu hồi đất ................................................................................................ 23
1.2.2. Nguyên tắc giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi
đất ............................................................................................................ 26
1.2.3. Những yếu tố tác động đến giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà
nước thu hồi đất ....................................................................................... 27
1.2.4. Vai trò của hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước
thu hồi đất ................................................................................................ 28
1.2.5. Chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà
nước thu hồi đất ....................................................................................... 30
1.2.6. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu
hồi đất ...................................................................................................... 32
Chƣơng 2 THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT TẠI HUYỆN PHÚ QUỐC, TỈNH
KIÊN GIANG ................................................................................................ 39
2.1. Khái quát chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế, chính trị, văn hóa - xã
hội và tình hình thu hồi đất, quản lý nhà nước về đất đai tại huyện Phú



DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

UBND

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC BẢNG, BIỂU
Bảng 2.1. Số liệu phương án thu hồi đất và quyết định thu hồi đất huyện Phú
Quốc qua các năm ........................................................................................... 46
Bảng 2.2. Số liệu hoạt động tiếp nhận đơn và phân loại đơn ......................... 48
Bảng 2.3. Số lượng đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền huyện Phú Quốc so với
toàn tỉnh Kiên Giang ....................................................................................... 49
Bảng 2.4. Số liệu tiếp công dân huyện Phú Quốc qua các năm ..................... 57
Biểu 2.5. Số lượng đơn khiếu nại đã giải quyết .............................................. 59
Bảng 2.6. Số liệu giải quyết lần 2 tại UBND tỉnh Kiên Giang ...................... 60


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Khiếu nại và quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công
dân, để mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật, là vấn đề được Nhà nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khẳng định tại Hiến pháp nước Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013:

Năm 2004, thực hiện định hướng phát triển đảo Phú Quốc theo Quyết
định số 178/2004/QĐ-TTg ngày 05 tháng 10 năm 2004 của Thủ tướng Chính
phủ, phê duyệt "Đề án phát triển tổng thể đảo Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang đến
năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2020", huyện Phú Quốc bắt đầu có những
thay đổi rõ nét, từng bước triển khai đầu tư xây dựng các công trỉnh hạ tầng,
phục vụ cho việc đầu tư phát triển Phú Quốc; tiến hành thực hiện quy trình và
triển khai đồng loạt việc giao đất cho các nhà đầu tư để xây dựng các khu
phức hợp dịch vụ - du lịch theo đúng định hướng của Chính phủ. Theo đó, các
phương án thu hồi đất, bồi thường giải tỏa để triển khai xây dựng các công
trình hạ tầng, thực hiện giao đất sạch cho nhà đầu tư bắt đầu được áp dụng
trên địa bàn huyện đảo Phú Quốc. Từ một địa phương với kinh tế chủ yếu là
nông nghiệp, nay bị thu hồi đất, không còn đất để sản xuất và không còn chỗ
ở nào khác trên địa bàn huyện Phú Quốc, điều này đã ảnh hưởng rất lớn đến
nơi ở, đời sống sản xuất, tinh thần của người sử dụng đất bị thu hồi đất ở
huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang. Đặc biệt là việc chuyển đổi ngành nghề,
tạo việc làm, thay đổi nơi ở mới, ảnh hưởng đến thói quen sinh hoạt, học tập
của nhân dân trong vùng dự án, về giá bồi thường,…đã phát sinh tình trạng
khiếu nại liên quan đến thu hồi đất của người có đất bị thu hồi tại tất cả các
phương án thu hồi đất trên địa bàn huyện Phú Quốc.
Xuất phát từ tình hình trên, huyện Phú Quốc phải tập trung lực lượng
công chức của thanh tra huyện, phòng Tài nguyên và Môi trường để tham
mưu giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện giải quyết khiếu nại của công dân

2


trong việc thu hồi đất, không để phát sinh điểm nóng dẫn đến khiếu nại đông
người, góp phần làm ổn định tình hình an ninh trật tự ở địa phương, đồng thời
đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng để giao đất sạch cho các nhà đầu tư
triển khai thực hiện dự án. Nhiệm vụ giải quyết khiếu nại khiếu nại về đất đai

11.000ha, hơn 8.000 hộ dân bị ảnh hưởng, số tiền bồi thường trên 5.000 tỷ
đồng [79, tr.3], việc phát sinh khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất
trên địa bàn huyện Phú Quốc với số lượng lớn sẽ là vấn đề không thể tránh
khỏi; đây là vấn đề nổi cộm mà huyện Phú Quốc phải tập trung giải quyết.
Để nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, đặc
biệt là khiếu nại về đất đai, hiện nay đã có nhiều công trình nghiên cứu, tìm
hiểu và đề ra những giải pháp tích cực. Tuy nhiên việc đi sâu tìm hiểu, nghiên
cứu việc giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn
huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang để tìm ra những giải pháp đồng bộ có cơ sở
khoa học thì chưa có công trình nghiên cứu nào.
Xuất phát từ những lý do trên, việc lựa chọn đề tài: "Giải quyết khiếu nại
về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang" để
triển khai Luận văn thạc sĩ Quản lý công là hoàn toàn cấp thiết về mặt lý luận
và thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ
quan hành chính là vấn đề nhận được sự quan tâm nghiên cứu của rất nhiều
nhà khoa học. Có thể chia thành các nhóm sau:
* Những công trình nghiên cứu về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
- Đề tài “Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta trong giai
đoạn hiện nay” do TS. Phạm Hồng Thái làm chủ nhiệm, được hoàn thành vào
năm 2002;
- Sách tham khảo “Pháp luật về khiếu nại, tố cáo” (2005), NXB thành
phố Hồ Chí Minh do PGS.TS Phạm Hồng Thái làm chủ biên;

4


- Đề tài khoa học cấp Bộ “Nghiên cứu những vấn đề lý luận, thực tiễn
giải quyết khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức hiện nay” do ông Nguyễn

quyết khiếu nại, chủ yếu giải quyết khiếu nại đông người, mang tính chất gay
gắt, phức tạp khi triển khai thực hiện thu hồi đất, bồi thường, giải tỏa. Chính
vì vậy, việc nghiên cứu đề tài giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu
hồi đất tại huyện Phú Quốc là vấn đề cấp thiết, đáp ứng yêu cầu thực tiễn
đang đòi hỏi tại huyện Phú Quốc.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích
Mục đích nghiên cứu trọng tâm của đề tài là nghiên cứu cơ sở lý luận và
thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất
trên địa bàn huyện Phú Quốc. Từ đó, phát hiện ra những khó khăn, bất cập
trong công tác giải quyết khiếu nại ở huyện Phú Quốc, đề xuất các giải pháp
chủ yếu để nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại ở huyện Phú
Quốc, tỉnh Kiên Giang; góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý hành
chính nhà nước ở địa phương.
3.2. Nhiệm vụ
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về khiếu nại, giải quyết khiếu nại
về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất;
- Phân tích, đánh giá thực tiễn về hoạt động giải quyết khiếu nại về đất
đai khi Nhà nước thu hồi đất ở huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang;
- Đề xuất quan điểm và những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng,
hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất ở
huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang.
4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai khi
Nhà nước thu hồi đất.

6


- Phạm vi nghiên cứu:

tỉnh Kiên Giang, đề ra những giải pháp khắc phục cụ thể, đề tài có khả năng
áp dụng thực tiễn tại huyện Phú Quốc, là nơi còn tiếp tục triển khai thực hiện
nhiều dự án thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế ở địa phương.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được chia làm 3 chương.
Chương 1: Cơ sở khoa học của giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà
nước thu hồi đất
Chương 2: Thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu
hồi đất tại huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang
Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu
nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang.

8


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ
ĐẤT ĐAI KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT CỦA UBND CẤP HUYỆN
1.1. Khái quát về khiếu nại, khiếu nại về đất đai khi Nhà nƣớc thu
hồi đất
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm khiếu nại
Theo Từ điển Việt Nam, khiếu nại là "kêu nài" [3, tr.474]. Trong quá
trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước, trong đó có hoạt động quản lý
nhà nước về đất đai sẽ không tránh khỏi tình trạng các cơ quan, tổ chức hoặc
công dân "kêu nài" về việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước của cán bộ,
công chức, của các cơ quan nhà nước, vì họ cho rằng những hành vi, văn bản,
quyết định của những người đại diện cho quyền lực nhà nước xâm phạm đến
quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Để bảo vệ quyền và lợi ích của mình,

Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết
định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được
áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể (khoản 8 Điều 2
Luật Khiếu nại năm 2011).
Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc
không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (khoản 9
Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011).
Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ
quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công
chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ,
công chức (khoản 10 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011).
Như vậy, khiếu nại là sự bất bình dẫn đến việc phản ứng của đối tượng
quản lý đối với chủ thể quản lý về hoạt động quản lý của Nhà nước, của cán
bộ, công chức trong bộ máy nhà nước. Do đó, khiếu nại là phản ứng trái chiều

11


của đối tượng quản lý với chủ thể quản lý về những hạn chế, bất cập trong
hoạt động công vụ của cán bộ, công chức.
Về bản chất, khiếu nại là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền
của mình, đây là quyền hiến định cơ bản của công dân. Việc công dân thực
hiện quyền này sẽ là cơ sở nền tảng để công dân thực hiện các quyền và nghĩa
vụ khác của mình, góp phần quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Vì vậy, khiếu
nại có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, mục đích của khiếu nại là để người khiếu nại bảo vệ và khôi
phục lại quyền và lợi ích của người khiếu nại đã bị quyết định hành chính,
hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước hoặc

dài lịch sử trải qua quá trình dựng nước và đấu tranh giữ nước của dân tộc ta.
"Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển
đất nước, được quản lý theo pháp luật" (Điều 54 Hiến pháp năm 2013), "là
tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và
thống nhất quản lý" (Điều 53 Hiến pháp năm 2013), Nhà nước trao quyền
quản lý, sử dụng cụ thể cho từng tổ chức, cá nhân một cách phù hợp, với diện
tích thích hợp, bảo đảm hài hòa lợi ích quốc gia và lợi ích của người sử dụng
đất. Chính vì vậy, đất đai còn là nguồn của cải, là tài sản bảo đảm sự an toàn
về tài chính của chủ sử dụng, Nhà nước đã xác lập các chế định pháp lý về đất
đai để bảo vệ quyền và lợi ích của người sử dụng đất, quyền sử dụng đất được
chuyển nhượng qua các thế hệ.
Luật Đất đai năm 2013 quy định tại Điều 3: "Nhà nước thu hồi đất là
việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà
nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm
pháp luật về đất đai".
"Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử
dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi
hành chính về quản lý đất đai" (Khoản 1 Điều 204 Luật Đất đai năm 2013).

13


Hiện nay, ở hầu hết các địa phương trong cả nước, trong các nội dung
khiếu nại, khiếu nại về đất đai chiếm phần lớn. Vì đất đai là nguồn sống và
được người sử dụng đất xem nó là tài sản quý báu của mình. Do đó, khi bị
ảnh hưởng đến quyền lợi của mình, đặc biệt là quyền lợi liên quan đến quyền
sử dụng đất thì khiếu nại trở thành một trong những nội dung phát sinh gay
gắt, dai dẳng, ảnh hưởng đến tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội
mà cả hệ thống chính trị phải quan tâm chỉ đạo xử lý. Vấn đề khiếu nại về đất
đai phát sinh giữa một bên chủ thể quản lý nhà nước về đất đai là cơ quan

quản lý là Nhà nước xảy ra trong hai trường hợp: thứ nhất Nhà nước thu lại
quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất; thứ hai
Nhà nước thu lại đất của người sử dụng đất do có hành vi vi phạm pháp luật
về đất đai. Hành vi này mang tính quyền lực nhà nước, buộc đối tượng quản
lý phải phục tùng.
Khiếu nại về đất đai là một loại khiếu nại phát sinh trong quá trình quản
lý hành chính nhà nước, khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất có các
đặc điểm nhận dạng sau:
Thứ nhất, đất đai là một loại tài nguyên đặc biệt, là cơ sở vật chất quyết
định đến sự tồn tại của quốc gia, tài nguyên quốc gia này được Nhà nước giao
cho các tổ chức, cá nhân quản lý, sử dụng đất (gọi chung là người sử dụng
đất), trên cơ sở Nhà nước trao tối đa các quyền năng cho người sử dụng đất;
trong đó hình thành quyền khiếu nại về đất đai. Khiếu nại về đất đai phát sinh
trong mối quan hệ pháp lý giữa cơ quan có thẩm quyền (chủ thể quản lý) với
người sử dụng đất (đối tượng quản lý). Đối tượng quản lý trong mối quan hệ
pháp lý này thực hiện theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, yêu cầu chủ
thể quản lý xem xét lại quyết định hành chính hay hành vi hành chính mà đối
tượng quản lý không đồng ý và cho rằng việc thực hiện các quyết định hành
chính hay hành vi hành chính đó là bị thiệt cho mình. Trong trường hợp này,
các chủ thể quản lý phải có trách nhiệm xem xét, giải quyết theo trình tự và

15


trong thời hạn luật định.
Thứ hai, chủ thể khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất phải là
người sử dụng đất. Theo quy định tại Điều 5 Luật Đất đai năm 2013: "Người
sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng
đất, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất", bao gồm:
- Tổ chức trong nước gồm các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân

Thứ ba, đối tượng của khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất là
các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai của các
cơ quan nhà nước thực hiện quyền hạn và trách nhiệm đại diện chủ sở hữu
toàn dân về đất đai hay còn gọi là các cơ quan hành chính hoặc người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính.
Các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính là đối tượng của
khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất chỉ phát sinh và được thực hiện
bởi các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính ban hành hoặc thực hiện trong hoạt động quản lý nhà nước
về đất đai, cụ thể là trong hoạt động thu hồi đất.
- Quyết định hành chính về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất là những
quyết định bằng văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành trong hoạt động thu hồi đất
đối với người sử dụng đất, được áp dụng một lần trên một thửa đất đối với
người sử dụng đất, cụ thể là: quyết định thu hồi đất; quyết định trưng dụng
đất; quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; quyết
định cưỡng chế thu hồi đất; quyết định kiểm đếm bắt buộc; quyết định cưỡng
chế kiểm đếm bắt buộc; quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà
nước thu hồi đất; quyết định thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
- Hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai là hành
vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ khi thu hồi đất theo
Điều 97 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ, cụ thể

17