LUẬN VĂN:
Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu
nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh
Hải Dương MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt là
thành phần quan trọng của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng
các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng và là thành quả cách mạng của cả
dân tộc Việt Nam. C.Mác đã chỉ rõ “Đất là không gian, yếu tố cần thiết của tất thảy mọi quá
trình sản xuất và mọi hoạt động của loài người” [33, tr.473-474]. Bất kỳ quốc gia nào, nếu
biết quản lý, sử dụng hợp lý đất đai thì nguồn tài nguyên này được bảo vệ và mang lại hiệu
quả, lợi ích to lớn, thiết thực phục vụ cho mỗi con người và cả cộng đồng.
Đất đai có vai trò quan trọng như vậy nên Đảng và Nhà nước ta giành sự quan tâm
đặc biệt đến vấn đề đất đai. Chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà
nước về đất đai được điều chỉnh cho phù hợp với sự phát triển kinh tế- xã hội của đất nước,
chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước, góp phần đấu tranh chống
quan liêu, tham nhũng, tiêu cực trong các cơ quan nhà nước, ổn định tình hình chính trị, bảo
vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội. Chính vì vậy,
giải quyết khiếu nại của công dân là một vấn đề được Đảng, Nhà nước và nhân dân đặc biệt
quan tâm. Trong những năm qua, công tác giải quyết khiếu nại đã có nhiều chuyển biến tích
cực, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đúng pháp luật, góp phần phát huy dân chủ, tăng
cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của
công dân, cơ quan, tổ chức.
Tuy nhiên, thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại cho thấy mặc dù các cơ quan nhà
nước đã có nhiều cố gắng trong công tác giải quyết khiếu nại nhưng hiệu quả giải quyết các
vụ việc chưa cao, nhất là việc giải quyết các khiếu nại về đất đai. Tình hình đơn thư khiếu
nại gửi tràn lan, vượt cấp và việc giải quyết đơn thư khiếu nại còn chậm không được dứt
điểm, kịp thời, vì thế số vụ việc khiếu nại tồn đọng còn nhiều. Nguyên nhân của tình trạng
trên là do nể nang, né tránh, đùn đẩy trách nhiệm. Thậm chí còn có hiện tượng không ít cơ
quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành những quyết định giải quyết khiếu nại không đúng
hoặc vi phạm quyền lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất đai.
Hệ luỵ của tình trạng trên trong điều kiện công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước
là tình hình khiếu nại, tố cáo nói chung và khiếu nại về đất đai nói riêng có chiều hướng gia
tăng cả về số lượng, quy mô và mức độ, phức tạp về tính chất. Điều đó trở thành vấn đề hết
sức bức xúc xã hội gây ảnh hưởng không nhỏ đến an ninh, chính trị, trật tự và ổn định xã
hội ở một số địa phương trong cả nước; có nơi đã trở thành điểm nóng xã hội, thậm chí đã
có dấu hiệu chuyển sang điểm nóng chính trị- xã hội.
Vấn đề cơ bản hiện nay là phải hoàn thiện các quy định pháp luật về khiếu nại và
giải quyết khiếu nại về đất đai; khắc phục những điểm bất hợp lý, những bất cập về cơ chế,
thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết các khiếu nại khiến cho việc áp dụng các quy định
pháp luật vào thực tế gặp những khó khăn, vướng mắc. Nâng cao hiệu quả của việc giải
quyết khiếu nại bằng các giải pháp hữu hiệu. Thực tiễn cho thấy không ít trường hợp làm
cho vụ việc trở nên gay gắt, kéo dài là do việc áp dụng pháp luật chưa đúng, chưa phù hợp.
Điều này không những chưa bảo đảm tính đúng đắn, nghiêm minh của pháp luật mà còn
về đất đai trong giai đoạn hiện nay của tiến sĩ Nguyễn Đình Bồng, Tạp chí Quản lý nhà
nước, 4/2001; Phạm Hữu Nghị với bài viết tiêu đề Về thực trạng chính sách đất đai ở Việt
Nam, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 8/2002; Ths Trần Quang Huy với bài Luật đất đai
năm 2003 và vấn đề hội nhập kinh tế quốc tế, Tạp chí luật học số 3/2005; Ths Trần Văn
Sơn với bài Tăng cường giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính
nhà nước- giải pháp tăng cường pháp chế XHCN, Tạp chí Lập pháp tháng 8/2005…
- Các công trình khoa học là Luận án Tiến sĩ, Luận văn Thạc sĩ theo mã số chuyên
ngành Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật: Luật án tiến sỹ luật học của tác giả Nguyễn
Cảnh Quý, năm 2001 với đề tài Hoàn thiện cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai ở Việt Nam;
Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Tô Văn Châu, năm 2003 với đề tài Tăng cường quản
lý nhà nước bằng pháp luật đối với đất đai ở Việt Nam hiện nay; Luận văn Thạc sỹ luật học
của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng, năm 2003 với đề tài Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối
với đất đai qua thực tiễn tỉnh Thái Bình; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Trần Xuân
Long, năm 2003 với đề tài Tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với đất đai ở
tỉnh Vĩnh Phúc; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Đỗ Thị Phượng, năm 2005 với đề tài
Vi phạm hành chính về đất đai ở Thái Bình thực trạng và giải pháp khắc phục; Luận văn
Thạc sỹ luật học của tác giả Lê Văn Thành, năm 2008 với đề tài Quản lý nhà nước bằng
pháp luật đối với đất đai ở thành phố Hồ Chí Minh hiện nay…
Nhóm công trình khoa học nghiên cứu thực hiện và áp dụng pháp luật có các công
trình tiêu biểu như:
- Các công trình khoa học đăng tải trên các tạp chí: TS Trần Kim Cúc và Ths
Nguyễn Thị Phượng với bài Khiếu kiện về đất đai thực trạng và giải pháp, Tạp chí quản lý
nhà nước, tháng 10/2003; Nguyễn Thị Mai với bài Những quy định mới của Luật đất đai
năm 2003 về khởi kiện vụ án hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai,
Tạp chí Luật học số 4/2005; Phạm Thanh Hải Toà án nhân dân huyện Đan Phượng, Hà Tây
với bài Trao đổi thêm về việc áp dụng Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, Tạp chí Toà án
tháng 5/2005; Tiến sĩ Nguyễn Văn Cường với bài Những vấn đề cần trao đổi khi áp dụng
Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, Tạp chí toà án nhân dân tháng 9/2005;
- Các công trình khoa học là Luận án Tiến sĩ, Luận văn Thạc sĩ theo mã số chuyên
+ Đánh giá thực trạng, chỉ ra những kết quả đạt được và những hạn chế, yếu kém,
tồn tại và nguyên nhân trong áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban
nhân dân tỉnh Hải Dương từ 2004- 2008.
+ Đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả việc áp dụng pháp luật
trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu:
Các quan hệ pháp luật về đất đai phát sinh giữa Uỷ ban nhân dân tỉnh với các chủ
thể khiếu nại về đất đai, trong đó nghiên cứu chủ yếu về hoạt động áp dụng pháp luật của
Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương, tập trung vào khái niệm, đặc điểm áp dụng pháp luật
trong giải quyết khiếu nại về đất đai. Đồng thời luận chứng giải pháp nâng cao chất lượng
hiệu quả áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh
Hải Dương hiện nay .
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Áp dụng pháp luật được giới hạn trong phạm vi giải quyết khiếu nại về đất đai
của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương.
+ Về không gian: đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về
đất đai trên địa bàn tỉnh Hải Dương chủ yếu là việc áp dụng pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh
Hải Dương, tuy nhiên có khái quát tình hình áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại của
cấp xã và cấp huyện thuộc tỉnh Hải Dương.
+ Về thời gian: Khi đánh giá thực trạng chỉ khảo sát ở Hải Dương với tư cách là
điển hình để làm cơ sở luận giải cho những vấn đề chung trong khoảng thời gian từ 2004
đến nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
- Cơ sở lý luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác-
Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Các quan điểm, đường lối của
Đảng cộng sản Việt Nam về pháp chế và xây dựng nhà nước pháp quyền của nhân dân, do
nhân dân và vì nhân dân, nhất là quan điểm chỉ đạo của Đảng về chính sách quản lý nhà
nước về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai. Đồng thời luận văn còn dựa trên những
1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất
đai
1.1.1.1. Khái niệm khiếu nại về đất đai
Ở Việt Nam, khiếu nại là một khái niệm được đề cập nhiều, sử dụng rộng rãi trong
đời sống xã hội, không giới hạn trong một lĩnh vực nào mà bao trùm tất cả các phạm vi chủ
yếu của đời sống xã hội và trong hoạt động quản lý nhà nước. Tuỳ thuộc mục đích và góc
độ nghiên cứu mà khiếu nại được hiểu theo những nghĩa khác nhau.
- Khiếu nại là gì? Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: Complant, nghĩa là “sự phàn nàn,
phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan” [55, tr.205].
Theo Đại từ điển tiếng Việt, khiếu nại được hiểu là “thắc mắc, đề nghị xem xét lại
những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y” [63, tr.904].
Về phương diện xã hội, khiếu nại là việc công dân ta thán, phàn nàn, phản đối,
không chấp nhận một việc làm (hành vi) hoặc một quyết định của một tổ chức làm ảnh
hưởng tới quyền, lợi ích của họ. Đây là sự phản ứng tự nhiên của mỗi công dân trong cộng
đồng, xã hội.
Dưới góc độ lý luận dùng quyền để bảo vệ quyền, người ta quan niệm khiếu nại là
một trong những phương thức bảo vệ quyền chủ thể: “Khiếu nại được sử dụng khi quyền
chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ bị vi phạm do
quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các cơ quan
quản lý nhà nước hoặc nhân viên nhà nước” [12, tr.477].
Về phương diện chính trị- pháp lý, khiếu nại là quyền cơ bản của công dân trong
mỗi nhà nước, được pháp luật của nhà nước đó quy định và bảo đảm thực hiện bằng quyền
lực nhà nước. Khiếu nại có thể được hiểu là ý kiến phản hồi của công dân đối với những
hoạt động của bộ máy nhà nước trong quá trình quản lý xã hội mà họ cho rằng hoạt động đó
đã tác động, xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của họ.
Theo cuốn thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là “việc yêu cầu cơ quan nhà
quan đó kiểm tra được tính pháp lý, tính đúng đắn của các quyết định, hành vi mà mình đã
thực hiện. Khiếu nại hành chính phải chứa đựng các chứng cứ của việc vi phạm các quyền
hoặc lợi ích được pháp luật quy định. Do vậy có thể hiểu khiếu nại hành chính là hình thức
bảo vệ quyền công dân trước các quyết định hoặc hành vi vi phạm của cơ quan nhà nước.
Khi có một khiếu nại hành chính cũng đồng nghĩa với việc một cơ quan, tổ chức hoặc công
dân cho rằng quyền, lợi ích mà pháp luật quy định cho họ đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm
hại. Nội dung khiếu nại hành chính không phụ thuộc vào các cơ quan nhà nước mà chúng
gửi đến mà phụ thuộc vào chính quyết định hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại.
Có hai loại khiếu nại là khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp. Luật khiếu nại,
tố cáo của nước ta hiện nay mới chỉ điều chỉnh khiếu nại hành chính. Khiếu nại tư pháp là
việc cá nhân, tổ chức yêu cầu cơ quan tư pháp (Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân,
cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án) có thẩm quyền xem xét lại quyết định của cơ quan tư
pháp hoặc hành vi công vụ của kiểm sát viên, thẩm phán, điều tra viên, chấp hành viên tiến
hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trong lĩnh vực hình sự, lao động,
kinh tế, hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao động,
hành chính. Riêng khiếu nại các bản án sơ thẩm được gọi là kháng cáo.
Điều 74 Hiến pháp 1992 qui định: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với
cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ
chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất kỳ cá nhân nào. Việc khiếu
nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật qui
định…
Cụ thể hoá Điều 74 Hiến pháp 1992, Luật Khiếu nại, tố cáo (đã sửa đổi, bổ sung)
năm 2005 qui định: Khiếu nại là:
Việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do
luật này qui định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại
quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công
chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm
đến đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [45, tr.3].
Như vậy, khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân. Vì vậy mọi
ảnh hưởng đến giao thông trật tự…v.v
“Hành vi hành chính” có thể bi khiếu nại là hành vi hành chính của cơ quan hành
chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện
nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Khác với quyết định hành chính, hành vi
hành chính không thể thực hiện bằng văn bản, đó có thể là hành vi của cơ quan hành chính
nhà nước, công chức của cơ quan hành chính nhà nước đã làm không đúng hoặc làm trái
quy định của pháp luật, cũng có thể là việc không thực hiện trách nhiệm công vụ mà theo
quy định của pháp luật thì họ phải thực hiện. Chẳng hạn, pháp luật quy định trong một thời
hạn nhất định đối với hộ gia đình cá nhân nếu có đủ giấy tờ hợp lệ, sử dụng đất ổn định
trước 15/10/1993, không có tranh chấp, không vi phạm quy hoạch và có đơn xin cấp Giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất mà không được cấp thì họ có quyền khiếu nại về việc chậm
chễ đó.
Khiếu nại về đất đai là một dạng của khiếu nại hành chính, do vậy từ khái niệm khiếu
nại hành chính ta đi đến khái niệm khiếu nại về đất đai. Khiếu nại về đất đai là việc công dân,
cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại do Luật Đất đai và
Luật Khiếu nại, tố cáo quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại
quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai khi có căn cứ cho
rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của
mình.
Trong quan niệm khiếu nại về đất đai có thể nhận thấy chủ thể, khách thể và đối
tượng phát sinh trong quan hệ khiếu nại:
- Chủ thể của khiếu nại về đất đai là cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền, lợi ích hợp
pháp bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý và sử
dụng đất đai trái pháp luật.
- Khách thể của khiếu nại về đất đai là sự bảo đảm của Nhà nước đối với quyền và
lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
- Đối tượng của khiếu nại về đất đai là các quyết định hành chính của cơ quan quản
lý đất đai hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong quản lý đất đai khi thi
hành công vụ, gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức.
chung và của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nói riêng. Biểu hiện rõ nét nhất là các chủ thể
pháp luật khi thực hiện các quy định của pháp luật luôn có sự can thiệp của Nhà nước hay
của cán bộ, công chức có thẩm quyền, đảm bảo cho các quy phạm pháp luật được thực
hiện triệt để, hiệu lực và hiệu quả khi tác động vào cuộc sống, vào các quan hệ xã hội.
Hoạt động áp dụng pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền từ
Chính phủ đến Uỷ ban nhân dân cấp xã được thực hiện trong các trường hợp sau:
Thứ nhất, khi cần truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những chủ thể vi phạm pháp
luật hoặc cần áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước đối với tổ chức hay cá nhân nào
đó;
Thứ hai, khi những quyền và nghĩa vụ pháp lý của chủ thể không mặc nhiên phát
sinh, thay đổi hoặc chấm dứt nếu thiếu sự can thiệp của nhà nước;
Thứ ba, khi xảy ra tranh chấp về quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý giữa các bên
tham gia quan hệ pháp luật mà giữa họ không thể tự điều hoà, giải quyết với nhau được;
Thứ tư, áp dụng pháp luật được thực hiện trong một số quan hệ pháp luật quan
trọng mà nhà nước thấy cần thiết phải tham gia để kiểm tra, giám sát hoạt động của các bên
tham gia vào quan hệ đó, hoặc nhà nước xác nhận sự tồn tại hay không tồn tại của một số sự
việc, sự kiện thực tế nào đó.
Theo Luật đất đai 2003, “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ
sở hữu”[44, tr.13]. Do đó, với tư cách đại diện chủ sở hữu, Nhà nước giao quyền sử dụng
đất cho người sử dụng đất và quy định cụ thể những quyền cũng như nghĩa vụ pháp lý đối
với người sử dụng đất. Khoản 1 Điều 138 Luật đất đai 2003 quy định: “Người sử dụng đất
có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai”. Cũng
theo Điều 9 Luật đất đai 2003 người sử dụng đất được xác định gồm bảy nhóm đối tượng:
Một, các tổ chức trong nước bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị- xã hội, tổ chức chính trị xã hội- nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã
hội- nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức kinh tế- xã hội, tổ chức sự nghiệp công, đơn
vị vũ trang nhân dân và các tổ chức khác theo quy định của Chính phủ (sau đây gọi
chung là tổ chức) được nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng
đất; tổ chức kinh tế nhận chuyển quyền sử dụng đất;
đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu
mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà
án nhân dân;
Pháp luật còn quy định việc giải quyết khiếu nại về đất đai quy định tại khoản 2
Điều này không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định giải quyết tranh chấp đất đai
quy định tại khoản 2 Điều 136 của Luật này.
Như vậy, người sử dụng đất trước hết phải bắt buộc gửi đơn khiếu nại đến Uỷ ban
nhân dân đã ra quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính; Uỷ ban nhân dân đã ra
quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính bị khiếu nại có trách nhiệm giải quyết
lần đầu. Trường hợp đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu thì có quyền
gửi đơn khiếu nại lên Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp hoặc khởi kiện ra toà án nhân dân;
quyết định giải quyết khiếu nại của Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp là quyết định giải
quyết cuối cùng. Trường hợp Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là cấp
giải quyết khiếu nại lần đầu mà đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại
thì có quyền khởi kiện ra toà án nhân dân về quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính
bị khiếu nại. Việc giải quyết khiếu nại về đất đai không bao gồm trường hợp khiếu nại về
quyết định hành chính giải quyết tranh chấp đất đai. Quy định như trên sẽ làm rõ thẩm
quyền giải quyết khiếu nại về đất đai, khắc phục được tình trạng đang từ giải quyết tranh
chấp đất đai lại chuyển sang khiếu nại về quyết định hành chính như hiện nay, tách bạch
giữa giải quyết khiếu nại về đất đai với giải quyết tranh chấp về đất đai. Tuy nhiên, từ trước
đến nay chúng ta duy trì cách giải quyết là “người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại với
người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành
chính mà người khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp
luật….”[45, tr.97]; có nghĩa người bị khiếu nại chính lại là người giải quyết khiếu nại và
“cơ quan hành chính cấp trên xem xét khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại của
cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới” (giải quyết khiếu nại lần hai) [45, tr.102] sẽ dẫn
đến thiếu dân chủ và khó tránh khỏi yếu tố không khách quan. Trong xu thế hội nhập mở
cửa chúng ta cần hoàn thiện pháp luật theo hướng mọi quyết định hành chính (trong đó có
quyết định giải quyết khiếu nại) có thể bị kiện ra toà bất cứ lúc nào theo yêu cầu của người
cũng như công nhận quyền lợi và nghĩa vụ pháp lý của người khiếu nại nếu có, đảm bảo
cho người khiếu nại có quyền khiếu nại tiếp hay không. Theo pháp luật Việt Nam, người có
thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai phải là những người đứng
đầu cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở cấp huyện và cấp tỉnh. Cụ thể là đối với cấp
huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là người có thẩm quyền “giải quyết lần đầu” đối với các
quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai. Nếu không đồng ý với quyết
định giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương giải quyết; quyết định của Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng. Riêng đối với cấp tỉnh,
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là người có thẩm quyền “giải quyết lần đầu” đối với các quyết
định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai. Nếu không đồng ý với quyết định
giải quyết thì người khiếu nại có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân ngay mà không cần
thủ tục khiếu nại tiếp.
Tóm lại, áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân
dân cấp tỉnh là hoạt động mang tính tổ chức và tính quyền lực nhà nước. Đó là việc nhà
chức trách có thẩm quyền căn cứ vào quy định của pháp luật để ra một quyết định hành
chính (quyết định cá biệt) mà hậu quả pháp lý và giá trị hiệu lực của quyết định đó sẽ làm
phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật về đất đai. Hay nói cụ thể hơn áp
dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là việc
người có chức trách thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh bằng quyền hạn của mình,
căn cứ vào quy định của pháp luật ban hành một quyết định hành chính giải quyết các
khiếu nại về đất đai nhằm để xác định tính chất đúng, sai của nội dung khiếu nại, yêu cầu
giữ nguyên, sửa đổi hoặc huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt
hành vi hành chính bị khiếu nại; buộc bồi thường thiệt hại (nếu có); khẳng định người
khiếu nại có quyền khiếu nại tiếp, quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án hay không;
khôi phục uy tín, danh dự đã bị xâm hại, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu
nại.
1.1.1.3. Đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
Trên cơ sở khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ
khác nhau. Vì vậy pháp luật đòi hỏi là trong quá trình áp dụng pháp luật, Uỷ ban nhân dân
tỉnh, người có chức năng, thẩm quyền phải hết sức cẩn trọng trước khi ban hành quyết định.
Nếu vi phạm tuỳ theo mức độ có thể bị xử lý bằng biện pháp hành chính hoặc bị truy cứu
trách nhiệm hình sự. Điều này cho thấy, nếu pháp luật là hiện thân của ý chí nhà nước thì áp
dụng pháp luật là sự nối tiếp, là “cánh tay nối dài” của ý chí nhà nước trên hiện thực đời
sống xã hội, nên có thể nói áp dụng pháp luật còn mang ý nghĩa chính trị, phục vụ cho
những mục đích chính trị nhất định. Vì vậy, việc áp dụng pháp luật không những phải phù
hợp với pháp luật thực định mà còn phải phù hợp với chủ trương, chính sách của nhà nước
trong từng giai đoạn cách mạng khác nhau với những điều kiện lịch sử, kinh tế, xã hội khác
nhau.
Thứ hai, Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân
dân cấp tỉnh là hoạt động phải tuân theo những hình thức và thủ tục chặt chẽ do pháp luật
quy định. Theo quy định tại Điều 163, 164 nghị định 181/2004/NĐ-CP về hướng dẫn thi
hành Luật đất đai 2003 quy định:
- Đối với khiếu nại mà cấp huyện đã giải quyết mà người khiếu nại không đồng ý,
tiếp tục khiếu nại lên cấp tỉnh:
Trong thời hạn không quá bốn mươi lăm (45) ngày kể từ ngày có quyết định giải
quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh mà người
khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó thì có quyền khiếu nại đến Uỷ ban
nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Trường hợp khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có trách nhiệm giải quyết khiếu
nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo.
- Đối với khiếu nại mà cấp tỉnh giải quyết lần đầu:
Trong thời hạn không quá ba mươi (30) ngày kể từ ngày Sở Tài nguyên và Môi
trường, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có quyết định hành chính
trong quản lý đất đai hoặc cán bộ, công chức thuộc Sở Tài Nguyên và Môi trường, thuộc
Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có hành vi hành chính trong giải
quyết công việc về quản lý đất đai mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng
luật trong lĩnh vực khiếu nại. Trên cơ sở các quy định chung của các quy phạm pháp luật về
khiếu nại, Uỷ ban nhân dân tỉnh sẽ phân tích, đánh giá và lựa chọn các quy phạm pháp luật
phù hợp để áp dụng đối với những tình huống cụ thể trong lĩnh vực đất đai để ban hành văn
bản áp dụng pháp luật và tổ chức thực hiện văn bản áp dụng pháp luật đã ban hành.
Bốn là, áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân
cấp tỉnh đòi hỏi tính sáng tạo. Bởi vì đó là quá trình vận dụng cái chung (các quy phạm pháp
luật) để giải quyết các việc riêng lẻ, cụ thể. Điều này đòi hỏi người có thẩm quyền áp dụng
pháp luật phải vận dụng cái chung phù hợp với cái riêng rất phong phú, đa dạng và phức tạp.
Tuy nhiên, xã hội luôn vận động, biến đổi và phát triển nên không phải lúc nào pháp luật
cũng dự liệu hết được mọi tình huống trong thực tế nảy sinh. Trong trường hợp pháp luật
chưa quy định hoặc quy định còn chồng chéo, chưa đồng bộ, chưa rõ ràng thì yêu cầu chủ thể
áp dụng pháp luật phải biết vận dụng một cách sáng tạo linh hoạt, không dập khuôn máy móc
bằng cách áp dụng tương tự pháp luật. Để đạt tới điều đó đòi hỏi người áp dụng pháp luật
phải có ý thức pháp luật cao, có tri thức tổng hợp, có kinh nghiệm phong phú, có đạo đức
trong sáng và có trình độ chuyên môn cao. Song, việc vận dụng pháp luật phải tuân thủ
nguyên tắc là việc vận dụng pháp luật đó phải đảm bảo được lợi ích của Nhà nước, của xã
hội; bảo vệ được quyền và lợi ích chính đáng của tổ chức, cá nhân nhưng không trái pháp luật
và đạo đức xã hội. Luật đất đai quy định: “Trường hợp luật này không quy định thì áp dụng
các quy định của pháp luật có liên quan. Trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội
chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập có quy định khác với quy định của luật này thì áp
dụng quy định của điều ước quốc tế đó”[44, tr.8].
Thực tiễn cho thấy, quản lý hành chính nhà nước về đất đai vốn đã phức tạp nhưng
càng khó khăn phức tạp hơn khi tham gia giải quyết khiếu nại về đất đai. Do đó đòi hỏi cơ quan
có chức năng, thẩm quyền; người có chức năng, thẩm quyền trong quá trình áp dụng pháp luật
giải quyết khiếu nại về đất đai phải am hiểu sâu, rộng không chỉ pháp luật hiện hành mà còn
phải nắm vững các chủ trương, quan điểm, những chính sách, quy định của pháp luật về đất đai
qua các giai đoạn, thời kỳ của Đảng và Nhà nước ta. Trong quá trình giải quyết phải có óc phán
đoán, khả năng tư duy để phân tích, đánh giá, tìm đúng bản chất và hiện tượng vụ việc nhằm
giúp cho chủ thể áp dụng pháp luật lựa chọn đường lối xử lý phù hợp cũng như lựa chọn quy
hoạt động quản lý nhà nước về đất đai và hoạt động của cán bộ, công chức nhà nước trong thực
hiện chức trách, nhiệm vụ của mình. Thông thường thì cơ quan nhà nước, công chức nhà nước
chỉ thấy công việc một chiều từ trên xuống nên có hạn chế là không thấy hết những sai sót,
khuyết điểm, bất hợp lý trong quản lý mà chỉ ở góc độ người sử dụng đất mới thấy được. Tính
giám sát biểu hiện qua khiếu nại, người sử dụng đất đã chuyển cho Nhà nước những thông tin,
phát hiện việc làm vi phạm pháp luật xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng
đất để trên cơ sở đó Nhà nước kiểm tra lại hoạt động của các cơ quan, hành vi của công chức.
Như vậy, thông qua khiếu nại và áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại đã góp phần nâng cao
hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước.
Copyright: Tài liệu đại học ©