BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN VĂN CHUYÊN

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI - TỪ THỰC TIỄN
HUYỆN ĐÔNG SƠN, TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI, 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN VĂN CHUYÊN

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI - TỪ THỰC TIỄN
HUYỆN ĐÔNG SƠN, TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

giáo, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp là nguồn động viên quý báu cho tôi
hoàn thành luận văn này!

Hà Nội, ngày……tháng……năm 2016
Học viên


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN
CẤP HUYỆN .................................................................................................... 9
1.1. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai ......................... 9
1.1.1. Khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai .. 9
1.1.2. Đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai .. 14
1.1.3. Hình thức Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 17
1.1.4. Vai trò Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai ..... 18
1.2. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban
nhân dân cấp huyện ...................................................................................... 22
1.2.1. Khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
của Ủy ban nhân dân cấp huyện ................................................................. 22
1.2.2. Thẩm quyền áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất
đai của Ủy ban nhân dân cấp huyện ........................................................... 31
1.2.3. Các giai đoạn áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất
đai của Ủy ban nhân dân cấp huyện ........................................................... 34
1.3. Những yếu tố ảnh hưởng đến áp dụng pháp luật trong giải quyết
khiếu nại về đất đai của ủy ban nhân dân cấp huyện.................................... 39
1.3.1. Yếu tố chính trị ................................................................................. 39
1.3.2. Yếu tố lịch sử, văn hóa ..................................................................... 40
1.3.3. Yếu tố kinh tế- xã hội ....................................................................... 42

dụng đất đai ................................................................................................ 75
3.1.2. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai phải trên
cơ sở bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất ................. 77
3.1.3. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại đất đai phải phát huy
dân chủ, đảm bảo công khai, minh bạch trong hoạt động nhà nước .......... 78


3.1.4. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại đất đai phải đặt
trong bối cảnh cải cách hành chính ............................................................ 79
3.2. Giải pháp áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại đất đai ở
huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa ................................................................ 81
3.2.1. Hoàn thiện pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai ............. 81
3.2.2. Quy định thẩm quyền, trách nhiệm áp dụng pháp luật trong giải
quyết khiếu nại về đất đai........................................................................... 84
3.2.3. Nâng cao chất lượng và hiệu quả các giai đoạn áp dụng pháp luật
trong giải quyết khiếu nại về đất đai .......................................................... 85
3.2.4. Đào tạo bồi dưỡng nâng cao phẩm chất cán bộ, công chức thực thi
áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai ............................ 86
3.2.5. Thanh tra, kiểm tra, giám sát và sử lý vi phạm trong áp dụng pháp
luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai ................................................... 90
KẾT LUẬN ..................................................................................................... 91
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................ 93


DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1: Biểu tổng hợp diện tích phân theo các loại đất .............................. 52
Bảng 2.2. Chỉ tiêu sử dụng đất kỳ đầu đến năm 2015 .................................... 53
Bảng 2.3. Diện tích đất chuyển mục đích theo từng năm ............................... 53
Bảng 2.4: Số liệu thống kê đơn thư khiếu nại về đất đai ở huyện Đông Sơn

đai và giải quyết khiếu nại về đất đai chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ.

1


Hiện tượng lãng phí đất đai, giao cấp, cho thuê đất đai không đúng thẩm
quyền; công tác kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm pháp luật đất đai và giải
quyết khiếu nại về đất đai chưa được quan tâm kịp thời, còn phổ biến nhiều
biểu hiện tiêu cực.
Hệ luỵ của tình trạng trên là tình hình khiếu nại về đất đai có chiều
hướng gia tăng cả về số lượng, quy mô và mức độ, phức tạp về tính chất.
Điều này trở thành vấn đề hết sức bức xúc xã hội gây ảnh hưởng không nhỏ
đến an ninh, chính trị, trật tự và ổn định xã hội ở một số địa phương trong cả
nước; có nơi đã trở thành điểm nóng xã hội, thậm chí đã có dấu hiệu chuyển
sang điểm nóng chính trị- xã hội. Vấn đề cơ bản hiện nay là phải hoàn thiện các
quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai; khắc phục
những điểm bất hợp lý, những bất cập về cơ chế, thẩm quyền, trình tự, thủ tục
giải quyết các khiếu nại khiến cho việc áp dụng các quy định pháp luật vào
thực tế gặp những khó khăn, vướng mắc. Nâng cao hiệu quả của việc giải quyết
khiếu nại bằng các giải pháp hữu hiệu. Thực tiễn cho thấy, không ít trường hợp
làm cho vụ việc trở nên gay gắt, kéo dài là do việc áp dụng pháp luật chưa
đúng. Điều này không những chưa bảo đảm tính đúng đắn, nghiêm minh của
pháp luật mà còn chưa bảo vệ được quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân.
Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai không chỉ bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của công dân mà còn giữ vững lòng tin của nhân dân
đối với Đảng và Nhà nước, tạo sự động thuận giữa Đảng, Nhà nước và nhân
dân trong sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay.
Đông Sơn là một huyện nằm ở phía Tây Thành Phố Thanh Hóa, có
tổng diện tích tự nhiên gần 8.240,62 ha, dân số trên 77.730 người, có 16 đơn
vị hành chính (15 xã, 1 thị trấn), có vị trí địa lý thuận lợi, có quốc lộ 45 và 47

chuyên khảo, đề tài khoa học nghiên cứu làm rõ cơ sở lý thuyết; phân tích,
đánh giá thực trạng khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai để đề xuất những
giải pháp thực hiện có giá trị tham khảo. Một số công trình nghiên cứu như:

3


“Một số vấn đề đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam”
của TS. Nguyễn Văn Thanh và Luật gia Đinh Văn Minh, Nxb. Tư pháp năm
2004; Sách chuyên khảo: “Pháp luật về khiếu nại, tố cáo”, Nxb. Thành phố
Hồ Chí Minh do PGS.TS Phạm Hồng Thái làm chủ biên; Đề tài khoa học cấp
Bộ: “Nghiên cứu những vấn đề lý luận, thực tiễn giải quyết khiếu nại, tố cáo
của cán bộ, công chức hiện nay” do ông Nguyễn Sỹ Cương - Quyền Chánh
Thanh tra Bộ Nội vụ làm chủ nhiệm được nghiệm thu năm 2007; đề tài: “ Xây
dựng quy chế phối hợp giải quyết khiếu nại, tố cáo đông người vượt cấp lên
Trung ương” do ông Nguyễn Tiến Binh - Phó Chánh Văn phòng Thanh tra
Chính phủ làm chủ nhiệm, được nghiệm thu năm 2008; đề tài: “Đổi mới cơ
chế giải quyết tố cáo hiện nay” do TS. Đỗ Gia Thư - Vụ trưởng Vụ Pháp chế,
Thanh tra Chính phủ làm chủ nhiệm, được nghiệm thu năm 2009; đề tài
“Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta trong giai đoạn hiện
nay” do TS. Phạm Hồng Thái làm chủ nhiệm, được hoàn thành vào năm
2002; Luận văn thạc sĩ Quản lý hành chính công của Phan Văn Châu với đề
tài: “Một số giải pháp nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại đảm bảo
quyền công dân (qua thực tiễn tỉnh Đồng Nai)”. Luận văn thạc sỹ Luật học
của Nguyễn Thị Thu Hằng (2011), về đề tài: “Giải quyết khiếu nại về đất đai
tại các khu công nghiệp của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Bắc
Giang hiện nay”. Ngoài ra, còn nhiều bài báo khoa học được đăng trên Tạp
chí Thanh tra, Tạp chí Quản lý nhà nước và các tạp chí chuyên ngành khác.
Tình hình nghiên cứu trên đây cho thấy, các công trình khoa học, đề tài
nghiên cứu, sách chuyên khảo, bài báo trong chừng mực nhất định đã góp

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu:
Các quan hệ pháp luật về đất đai phát sinh giữa Uỷ ban nhân dân cấp
huyện với các chủ thể khiếu nại về đất đai, trong đó nghiên cứu chủ yếu về
hoạt động áp dụng pháp luật của Uỷ ban nhân dân Huyện Đông Sơn, tỉnh
Thanh Hóa.
5


4.2. Phạm vi nghiên cứu:
Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai được giới hạn ở
phạm vi thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện để xây
dựng cơ sở lý luận chung.
Về không gian: áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
của Uỷ ban nhân dân huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa.
Về thời gian: áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
của Uỷ ban nhân dân huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa từ 2011 đến nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Cơ sở lý luận:
Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của Chủ
nghĩa Mác- Lênin về duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; tư tưởng Hồ Chí
Minh về quản lý nhà nước bằng pháp luật. Các quan điểm, đường lối của
Đảng cộng sản Việt Nam về pháp chế và xây dựng nhà nước pháp quyền của
nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, nhất là quan điểm chỉ đạo của Đảng về
chính sách quản lý nhà nước về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai.
Đồng thời, luận văn còn dựa trên những vấn đề lý luận chung về áp dụng
pháp luật xã hội chủ nghĩa.
5.2. Phương pháp nghiên cứu:
Để phù hợp với nội dung và mục đích nghiên cứu những vấn đề đặt ra
cần giải quyết dưới góc độ quản lý công, luận văn đã sử dụng các phương

nghiên cứu, giảng dạy ở các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng kiến thức về Luật học,
Quản lý công và Quản lý đất đai.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
luận văn được chia làm 3 chương.
Chương 1: Cơ sở lý luận về áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu
nại đất đai của ủy ban nhân dân cấp huyện;

7


Chương 2: Thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về
đất đai ở huyện Đông Sơn, Tỉnh Thanh Hóa;
Chương 3: Quan điểm và giải pháp áp dụng pháp luật trong giải quyết
khiếu nại về đất đai ở huyện Đông Sơn, Tỉnh Thanh Hóa.

8


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN

1.1. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
1.1.1. Khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
Áp dụng pháp luật vừa là hình thức thực hiện pháp luật vừa là giai đoạn
đặc thù của sự thực hiện pháp luật . Mục đích trực tiếp của áp dụng pháp luật
là đảm bảo cho những quy đinh pháp luật được thực hiện trong thực tế đời
sống. Thiếu sự đảm bảo này thì trong nhiều trường hợp các quy phạm pháp
luật không thể phát huy được hiệu lực trong hoạt động thực tế của các chủ thể

vi phạm pháp luật hoặc cần áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước đối
với tổ chức hay cá nhân nào đó. Ví dụ: Một chủ thể pháp luật thực hiện hành
vi tội phạm thì không phải ngay sau đó trách nhiệm hình sự tự động phát sinh
và người vi phạm tự giác chấp hành hình phạt tương ứng. Vì vậy cần có hoạt
động của Tòa án và các cơ quan bảo vệ pháp luật có liên quan nhằm điều tra,
đối với pháp luật để xét xử, ra bản án trong đó ấn định trách nhiệm hình sự
đối với người phạm tội và buộc họ phải chấp hành bản án đó.
Thứ hai, khi những quyền và nghĩa vụ pháp lý của chủ thể không mặc
nhiên phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt nếu thiếu sự can thiệp của nhà
nước;Ví dụ tại điều 55 của Hiến pháp 1992 quy định “ lao động là quyền và
nghĩa vụ của công dân’’ Những quan hệ pháp luật lao động với những quyền
và nghĩa vụ lao động cụ thể giữa một công dân với một cơ quan, tổ chức nhà
nước chỉ phát sinh khi có quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền
tuyển dụng người công dân đó vào làm việc.
Thứ ba, khi xảy ra tranh chấp về quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý
giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật mà giữa họ không thể tự điều hoà,
giải quyết với nhau được. Trong trường hợp này quan hệ pháp luật đã phát

10


sinh, những quyền và nghĩa vụ của các bên không được thực hiện và có sự
tranh chấp.
Thứ tư, áp dụng pháp luật được thực hiện trong một số quan hệ pháp
luật quan trọng mà nhà nước thấy cần thiết phải tham gia để kiểm tra, giám
sát hoạt động của các bên tham gia vào quan hệ đó, hoặc nhà nước xác nhận
sự tồn tại hay không tồn tại của một số sự việc, sự kiện thực tế nào đó.
Từ phân tích trên ta có thể định nghĩa: Áp dụng pháp luật là hoạt động
mang tính tổ chức, tính quyền lực nhà nước, được thực hiện thông qua những
cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhà chức trách hoặc các tổ chức xã hội khi

đường, niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của
tổ chức tôn giáo và cơ sở khác của tôn giáo;
Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện
ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngoài có chức
năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ
chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại
diện của tổ chức liên chính phủ;
Người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật về
quốc tịch;
Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài gồm doanh nghiệp 100% vốn
đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp liên doanh, doanh nghiệp Việt Nam mà nhà
đầu tư nước ngoài mua cổ phần, sáp nhập, mua lại theo quy
Ở Việt Nam, khiếu nại là một khái niệm được đề cập nhiều, sử dụng
rộng rãi trong đời sống xã hội, không giới hạn trong một lĩnh vực nào mà bao
trùm tất cả các phạm vi chủ yếu của đời sống xã hội và trong hoạt động quản
lý nhà nước. Tuỳ thuộc mục đích và góc độ nghiên cứu mà khiếu nại được
hiểu theo những nghĩa khác nhau.
Theo Đại từ điển tiếng Việt, khiếu nại được hiểu là “thắc mắc, đề nghị
xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã
chuẩn y” [63, tr.904].
12


Về phương diện xã hội, khiếu nại là việc công dân ta thán, phàn nàn,
phản đối, không chấp nhận một việc làm (hành vi) hoặc một quyết định của
một tổ chức làm ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của họ. Đây là sự phản ứng tự
nhiên của mỗi công dân trong cộng đồng, xã hội.
Dưới góc độ lý luận dùng quyền để bảo vệ quyền, người ta quan niệm
khiếu nại là một trong những phương thức bảo vệ quyền chủ thể: “Khiếu nại
được sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của

một cơ quan, tổ chức hoặc công dân cho rằng quyền, lợi ích mà pháp luật quy
định cho họ đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại. Nội dung khiếu nại hành
chính không phụ thuộc vào các cơ quan nhà nước mà chúng gửi đến mà phụ
thuộc vào chính quyết định hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại.
Điều 30 Hiến pháp 2013 qui định: " Mọi người có quyền khiếu nại, tố
cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp
luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được
bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp
luật. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền
khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”.
Tóm lại, áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai là hoạt
động mang tính tổ chức và tính quyền lực nhà nước. Đó là việc nhà chức
trách có thẩm quyền căn cứ vào quy định của pháp luật để ra một quyết định
hành chính (quyết định cá biệt) mà hậu quả pháp lý và giá trị hiệu lực của
quyết định đó sẽ làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp
luật về đất đai.
1.1.2. Đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
Trên cơ sở khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về
đất đai ngoài những đặc điểm chung của áp dụng pháp luật, áp dụng pháp luật
trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp huyện còn có
những đặc thù riêng.
14


Thứ nhất, Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai là
hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, thể hiện: Hoạt động áp dụng pháp
luật do cơ quan nhà nước tiến hành. Mỗi cơ quan nhà nước trong phạm vi
thểm quyền được giao thực hiện một số hoạt động áp dụng pháp luật nhất
định. Trong quá trình hoạt động pháp luật mọi khía cạnh, mọi tình tiế đều phair

ban nhân dân cấp huyện đòi hỏi tính sáng tạo. Bởi vì đó là quá trình vận dụng
cái chung (các quy phạm pháp luật) để giải quyết các việc riêng lẻ, cụ thể.
Điều này đòi hỏi người có thẩm quyền áp dụng pháp luật phải vận dụng cái
chung phù hợp với cái riêng rất phong phú, đa dạng và phức tạp. Tuy nhiên,
xã hội luôn vận động, biến đổi và phát triển nên không phải lúc nào pháp luật
cũng dự liệu hết được mọi tình huống trong thực tế nảy sinh. Trong trường
hợp pháp luật chưa quy định hoặc quy định còn chồng chéo, chưa đồng bộ,
chưa rõ ràng thì yêu cầu chủ thể áp dụng pháp luật phải biết vận dụng một
cách sáng tạo linh hoạt, không dập khuôn máy móc bằng cách áp dụng tương
tự pháp luật. Để đạt tới điều đó đòi hỏi người áp dụng pháp luật phải có ý
thức pháp luật cao, có tri thức tổng hợp, có kinh nghiệm phong phú, có đạo
đức trong sáng và có trình độ chuyên môn cao.
Thực tiễn cho thấy, quản lý hành chính nhà nước về đất đai vốn đã
phức tạp nhưng càng khó khăn phức tạp hơn khi tham gia giải quyết khiếu nại
về đất đai. Do đó đòi hỏi cơ quan có chức năng, thẩm quyền; người có chức
năng, thẩm quyền trong quá trình áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về
đất đai phải am hiểu sâu, rộng không chỉ pháp luật hiện hành mà còn phải
nắm vững các chủ trương, quan điểm, những chính sách, quy định của pháp
luật về đất đai qua các giai đoạn, thời kỳ của Đảng và Nhà nước ta. Trong quá
trình giải quyết phải có óc phán đoán, khả năng tư duy để phân tích, đánh giá,
tìm đúng bản chất và hiện tượng vụ việc nhằm giúp cho chủ thể áp dụng pháp
luật lựa chọn đường lối xử lý phù hợp cũng như lựa chọn quy phạm pháp luật
làm căn cứ ban hành để giải quyết vụ việc.

16


1.1.3. Hình thức Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
Hình thức thể hiện chính thức chủ yếu của hoạt động áp dụng pháp luật
là văn bản áp dụng pháp pháp luật. với tính cách là một mặt xích của cơ chế