áp dụng pháp luật trong giải quyết
khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân
tỉnh Hải Dơng

H NI - 2009
MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU 1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 9
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu
nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 9
1.2. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan nhà
nước ở địa phương và các giai đoạn áp dụng pháp luật trong giải
quyết khiếu nại về đất đai
29
1.3. Điều kiện đảm bảo đối với áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về
đất đai 43
Chương 2: THỰC TRẠNG KHIẾU NẠI VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN
DÂN TỈNH HẢI DƯƠNG
48
2.1. Tình hình khiếu nại về đất đai trên địa bàn Hải Dương thời gian qua 51
2.2. Thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương thời gian qua 60
Chương 3: YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO ÁP DỤNG PHÁP LUẬT
TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN
DÂN TỈNH HẢI DƯƠNG HIỆN NAY
83
3.1. Những yêu cầu khách quan đảm bảo áp dụng pháp luật trong giải
quyết khiếu nại về đất đai 83

kém. Chính vì thế tình trạng tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về quản lý và sử dụng đất đai
có xu hướng diễn biến phức tạp. Việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo còn chưa
kịp thời, thiếu hiệu quả. Những yếu kém trong công tác quản lý và sử dụng đất nói
chung cũng như những yếu kém trong giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất
đai nói riêng có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân rất quan trọng từ sự hạn
1
chế, bất cập của chính sách, pháp luật đất đai và việc áp dụng pháp luật trong giải
quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được quy định trong
Hiến pháp: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước
có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào” (Điều
74 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001)
Như vậy khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, là biện pháp pháp lý để
công dân sử dụng bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm. Thực hiện
quyền khiếu nại là một trong những hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân
tham gia hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, giám sát hoạt động của các
cơ quan nhà nước, công chức nhà nước. Khiếu nại là một kênh thông tin khách
quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước, phản ánh tình hình
thực hiện công vụ của cán bộ, công chức. Do đó, công tác giải quyết khiếu nại
không những có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, mà còn thể hiện mối
quan hệ bình đẳng giữa Nhà nước và công dân. Thông qua giải quyết khiếu nại,
Đảng và Nhà nước kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của đường lối, chính
sách, pháp luật. Qua việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của công dân cũng là
cơ sở thực tiễn để hoàn thiện cơ chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả
quản lý Nhà nước, góp phần đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực
trong các cơ quan nhà nước, ổn định tình hình chính trị, bảo vệ quyền, lợi ích
hợp pháp của công dân thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội. Chính vì vậy, giải
quyết khiếu nại của công dân là một vấn đề được Đảng, Nhà nước và nhân dân
đặc biệt quan tâm. Trong những năm qua, công tác giải quyết khiếu nại đã có

của công dân mà còn giữ vững lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước,
tạo sự động thuận giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân trong sự nghiệp xây dựng
Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay.
3
Hải Dương là tỉnh thuộc đồng bằng sông Hồng đất nông nghiệp chiếm
phần lớn, nông dân chủ yếu sản xuất nông nghiệp nên rất gắn bó với đất đai.
Những năm gần đây thực hiện chủ trương của Đảng về mở cửa hội nhập kinh tế
quốc tế, thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước đến đầu tư phát triển kinh tế.
Vì thế đã kéo theo một phần không nhỏ diện tích đất nông nghiệp được chuyển
mục đích sử dụng thành đất công nghiệp, dịch vụ và xây dựng cơ sở hạ tầng
giao thông, cộng với tình hình bùng nổ dân số dẫn đến nông dân càng thiếu đất
sản xuất. Quá trình đó phát sinh những tranh chấp, lấn chiếm đất đai thường
xuyên xảy ra. Do vấn đề quản lý nhà nước về đất đai ở địa phương có lúc, có nơi
còn chưa chặt chẽ dẫn tới việc khiếu nại, tố cáo của nhân dân trong tỉnh có chiều
hướng gia tăng, thậm chí có những vụ việc Tỉnh uỷ, Uỷ ban nhân dân tỉnh phải
trực tiếp chỉ đạo giải quyết để làm dịu tình hình.
Nhận thức những vướng mắc cần phải được chấn chỉnh, tháo gỡ cũng
như tầm quan trọng của việc áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất
đai nói chung và của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương nói riêng. Đồng thời đó
cũng là những trăn trở của tác giả được đúc kết từ thực tiễn và quá trình học tập,
vì thế tôi chọn đề tài “Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương” làm luận văn thạc sỹ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Vấn đề đất đai, quản lý nhà nước về đất đai luôn là mối quan tâm nghiên
cứu của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý. Vì thế mà những năm gần đây đã có
nhiều công trình khoa học được công bố liên quan đến lĩnh vực đất đai, được
nghiên cứu ở nhiều góc độ khác nhau. Các công trình tiêu biểu được chia thành
các nhóm vấn đề sau:
Nhóm công trình khoa học nghiên cứu quản lý nhà nước về đất đai; pháp
luật về đất đai có các công trình như:

Thanh Hải Toà án nhân dân huyện Đan Phượng, Hà Tây với bài Trao đổi thêm
5
về việc áp dụng Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, Tạp chí Toà án tháng 5/2005;
Tiến sĩ Nguyễn Văn Cường với bài Những vấn đề cần trao đổi khi áp dụng Điều
136 Luật Đất đai năm 2003, Tạp chí toà án nhân dân tháng 9/2005;
- Các công trình khoa học là Luận án Tiến sĩ, Luận văn Thạc sĩ theo mã
số chuyên ngành Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật: Luận văn Thạc sỹ luật
học của tác giả Nguyễn Thị Tú, năm 2006 với đề tài Nâng cao chất lượng áp
dụng pháp luật trong giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất tại toà án
nhân dân hiện nay; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Hà Văn Khanh, năm
2007 với đề tài Áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước về đất đai
ở thành phố Hà Nội; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Trần Nam Khởi,
năm 2008 với đề tài Áp dụng pháp luật trong giải quyết tranh chấp đất đai của
cơ quan hành chính nhà nước ở cấp huyện tỉnh Bạc Liêu hiện nay
Với những công trình khoa học đã được nghiên cứu, đề cập của nhiều nhà
khoa học, nhà quản lý liên quan đến đất đai nêu trên đã góp phần làm sáng tỏ
nhiều vấn đề cả lý luận và thực tiễn về chính sách quản lý nhà nước đối với đất
đai, về hoàn thiện pháp luật và áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nước về đất
đai. Các công trình đó đã luận chứng cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai dưới góc
độ lý luận chung về nhà nước và pháp luật hoặc để phản ánh, phân tích, làm rõ về
thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết tranh chấp, khiếu kiện về quyền sử
dụng đất của hệ thống cơ quan tư pháp. Những công trình khoa học như đã nêu ở
trên là những tư liệu sống động, có giá trị tham khảo tốt trong quá trình đầu tư
nghiên cứu và thực hiện hoàn thiện luận văn này. Những vấn đề đã được nghiên
cứu nêu trên cũng cho thấy chưa có đề tài nào đi sâu nghiên cứu để làm sáng tỏ về
hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của ủy ban nhân
dân tỉnh Hải Dương. Do đó, đề tài luận văn là công trình khoa học đầu tiên được
nghiên cứu tương đối có hệ thống, hoàn chỉnh về áp dụng pháp luật trong giải
quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

7
+ Về thời gian: Khi đánh giá thực trạng chỉ khảo sát ở Hải Dương với tư
cách là điển hình để làm cơ sở luận giải cho những vấn đề chung trong khoảng
thời gian từ 2004 đến nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
- Cơ sở lý luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận chủ
nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Các quan
điểm, đường lối của Đảng cộng sản Việt Nam về pháp chế và xây dựng nhà
nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, nhất là quan điểm
chỉ đạo của Đảng về chính sách quản lý nhà nước về đất đai và giải quyết khiếu
nại về đất đai. Đồng thời luận văn còn dựa trên những vấn đề lý luận chung về
áp dụng pháp luật xã hội chủ nghĩa.
- Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng các phương pháp của
triết học duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, trong đó chú trọng các phương
pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp lịch sử và các phương pháp của các bộ
môn khoa học khác như so sánh, thống kê…
6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn
Luận văn là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu về áp dụng pháp
luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương.
Vì vậy có thể đóng góp khoa học mới ở góc độ sau:
- Đưa ra khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất
đai; chỉ ra được các đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất
đai; các giai đoạn áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai.
- Chỉ ra ưu điểm, tồn tại và nguyên nhân của thực trạng áp dụng pháp
luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương.
- Đề xuất các giải pháp nhằm đảm bảo áp dụng pháp luật trong giải quyết
khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương.
7. Ý nghĩa của luận văn
8
Luận văn có ý nghĩa góp phần làm phong phú thêm lý luận về áp dụng

Dưới góc độ lý luận dùng quyền để bảo vệ quyền, người ta quan niệm
khiếu nại là một trong những phương thức bảo vệ quyền chủ thể: “Khiếu nại
được sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người
do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm
vi quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước hoặc nhân viên nhà
nước” [12, tr.477].
Về phương diện chính trị- pháp lý, khiếu nại là quyền cơ bản của công
dân trong mỗi nhà nước, được pháp luật của nhà nước đó quy định và bảo đảm
thực hiện bằng quyền lực nhà nước. Khiếu nại có thể được hiểu là ý kiến phản
hồi của công dân đối với những hoạt động của bộ máy nhà nước trong quá trình
quản lý xã hội mà họ cho rằng hoạt động đó đã tác động, xâm phạm tới quyền và
lợi ích hợp pháp của họ.
Theo cuốn thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là “việc yêu cầu cơ
quan nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết
việc phạm quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người
khác” [1, tr.206].
Theo kết quả nghiên cứu khoa học của một số cơ quan có trách nhiệm
trong việc giải quyết khiếu nại thì khiếu nại theo nghĩa chung nhất là “việc cá
nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa
chữa lại một việc làm mà họ cho rằng là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ
gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do
việc làm không đúng gây ra” [49, tr.11].
Như vậy, khiếu nại theo nghĩa chung là việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu
cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là
10
không đúng đắn, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi
thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra.
- Theo nghĩa của từ khiếu nại nêu trên, tìm hiểu khái niệm khiếu nại hành
chính. Từ điển Bách khoa Việt Nam đưa ra định nghĩa về khiếu nại hành chính
như sau: “khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành

Khiếu nại tư pháp là việc cá nhân, tổ chức yêu cầu cơ quan tư pháp (Viện kiểm
sát nhân dân, Toà án nhân dân, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án) có thẩm
quyền xem xét lại quyết định của cơ quan tư pháp hoặc hành vi công vụ của
kiểm sát viên, thẩm phán, điều tra viên, chấp hành viên tiến hành các hoạt động
điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trong lĩnh vực hình sự, lao động, kinh tế,
hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao
động, hành chính. Riêng khiếu nại các bản án sơ thẩm được gọi là kháng cáo.
Điều 74 Hiến pháp 1992 qui định: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền
tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của
cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân
hoặc bất kỳ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước
xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật qui định…
Cụ thể hoá Điều 74 Hiến pháp 1992, Luật Khiếu nại, tố cáo (đã sửa đổi,
bổ sung) năm 2005 qui định: Khiếu nại là:
Việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ
tục do luật này qui định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc
quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết
định hoặc hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến đến quyền và lợi
ích hợp pháp của mình [45, tr.3].
Như vậy, khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân. Vì
vậy mọi công dân Việt Nam đều có quyền khiếu nại, ngay cả khi người đó phạm
tội hình sự và có thể bị hạn chế một số quyền khác theo quy định của pháp luật.
Tuy nhiên, việc thực hiện quyền khiếu nại quyết định, hành vi hành chính cũng
12
có những điều kiện nhất định. Chẳng hạn như điều kiện về mối quan hệ nhân
quả giữa quyết định, hành vi hành chính với hậu quả xảy ra trên thực tế- tức
quyền, lợi ích của người khiếu nại phải liên quan trực tiếp đến quyết định hành
chính, hành vi hành chính bị khiếu nại hoặc việc khiếu nại phải thực hiện theo
trình tự, thủ tục được pháp luật quy định. Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố

với quyết định hành chính, hành vi hành chính không thể thực hiện bằng văn
bản, đó có thể là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, công chức của cơ
quan hành chính nhà nước đã làm không đúng hoặc làm trái quy định của pháp
luật, cũng có thể là việc không thực hiện trách nhiệm công vụ mà theo quy định
của pháp luật thì họ phải thực hiện. Chẳng hạn, pháp luật quy định trong một
thời hạn nhất định đối với hộ gia đình cá nhân nếu có đủ giấy tờ hợp lệ, sử dụng
đất ổn định trước 15/10/1993, không có tranh chấp, không vi phạm quy hoạch
và có đơn xin cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không được cấp thì
họ có quyền khiếu nại về việc chậm chễ đó.
Khiếu nại về đất đai là một dạng của khiếu nại hành chính, do vậy từ khái
niệm khiếu nại hành chính ta đi đến khái niệm khiếu nại về đất đai. Khiếu nại về
đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục khiếu nại và giải
quyết khiếu nại do Luật Đất đai và Luật Khiếu nại, tố cáo quy định đề nghị cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi
hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc
hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Trong quan niệm khiếu nại về đất đai có thể nhận thấy chủ thể, khách thể
và đối tượng phát sinh trong quan hệ khiếu nại:
- Chủ thể của khiếu nại về đất đai là cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền,
lợi ích hợp pháp bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính trong
lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai trái pháp luật.
14
- Khách thể của khiếu nại về đất đai là sự bảo đảm của Nhà nước đối với
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
- Đối tượng của khiếu nại về đất đai là các quyết định hành chính của cơ
quan quản lý đất đai hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong
quản lý đất đai khi thi hành công vụ, gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức.
Theo Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ về thi hành
Luật đất đai ngày 29/10/2004 thì: Quyết định hành chính trong quản lý đất đai bị
khiếu nại gồm: Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất,

nhân dân cấp tỉnh nói riêng. Biểu hiện rõ nét nhất là các chủ thể pháp luật khi
thực hiện các quy định của pháp luật luôn có sự can thiệp của Nhà nước hay
của cán bộ, công chức có thẩm quyền, đảm bảo cho các quy phạm pháp luật
được thực hiện triệt để, hiệu lực và hiệu quả khi tác động vào cuộc sống, vào
các quan hệ xã hội. Hoạt động áp dụng pháp luật của các cơ quan hành chính
nhà nước có thẩm quyền từ Chính phủ đến Uỷ ban nhân dân cấp xã được thực
hiện trong các trường hợp sau:
Thứ nhất, khi cần truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những chủ thể vi
phạm pháp luật hoặc cần áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước đối với tổ
chức hay cá nhân nào đó;
Thứ hai, khi những quyền và nghĩa vụ pháp lý của chủ thể không mặc
nhiên phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt nếu thiếu sự can thiệp của nhà nước;
Thứ ba, khi xảy ra tranh chấp về quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý giữa
các bên tham gia quan hệ pháp luật mà giữa họ không thể tự điều hoà, giải quyết
với nhau được;
Thứ tư, áp dụng pháp luật được thực hiện trong một số quan hệ pháp luật
quan trọng mà nhà nước thấy cần thiết phải tham gia để kiểm tra, giám sát hoạt
động của các bên tham gia vào quan hệ đó, hoặc nhà nước xác nhận sự tồn tại
hay không tồn tại của một số sự việc, sự kiện thực tế nào đó.
16
Theo Luật đất đai 2003, “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại
diện chủ sở hữu”[44, tr.13]. Do đó, với tư cách đại diện chủ sở hữu, Nhà nước
giao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất và quy định cụ thể những quyền
cũng như nghĩa vụ pháp lý đối với người sử dụng đất. Khoản 1 Điều 138 Luật
đất đai 2003 quy định: “Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành
chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai”. Cũng theo Điều 9 Luật đất đai
2003 người sử dụng đất được xác định gồm bảy nhóm đối tượng:
Một, các tổ chức trong nước bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính
trị, tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức chính trị xã hội- nghề nghiệp, tổ chức xã
hội, tổ chức xã hội- nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức kinh tế- xã hội, tổ

quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố
thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định
giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường
hợp khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương thì quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng;
b) Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về
quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải
quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân;
Pháp luật còn quy định việc giải quyết khiếu nại về đất đai quy định tại
khoản 2 Điều này không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định giải quyết
tranh chấp đất đai quy định tại khoản 2 Điều 136 của Luật này.
Như vậy, người sử dụng đất trước hết phải bắt buộc gửi đơn khiếu nại
đến Uỷ ban nhân dân đã ra quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính;
18
Uỷ ban nhân dân đã ra quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính bị
khiếu nại có trách nhiệm giải quyết lần đầu. Trường hợp đương sự không đồng ý
với quyết định giải quyết lần đầu thì có quyền gửi đơn khiếu nại lên Uỷ ban
nhân dân cấp trên trực tiếp hoặc khởi kiện ra toà án nhân dân; quyết định giải
quyết khiếu nại của Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp là quyết định giải quyết
cuối cùng. Trường hợp Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
là cấp giải quyết khiếu nại lần đầu mà đương sự không đồng ý với quyết định
giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện ra toà án nhân dân về quyết định
hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại. Việc giải quyết khiếu nại về
đất đai không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định hành chính giải
quyết tranh chấp đất đai. Quy định như trên sẽ làm rõ thẩm quyền giải quyết
khiếu nại về đất đai, khắc phục được tình trạng đang từ giải quyết tranh chấp đất
đai lại chuyển sang khiếu nại về quyết định hành chính như hiện nay, tách bạch

của quyết định hành chính hay hành vi hành chính bị khiếu nại, buộc bồi thường
thiệt hại (nếu có), khôi phục uy tín, danh dự đã bị xâm hại, bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của người khiếu nại. Nhưng dạng áp dụng pháp luật này không
phải xuất phát từ ý chí đơn phương ban đầu của nhà nước như trong xử lý vi
phạm hành chính hay các dạng áp dụng pháp luật khác mà nó chỉ xảy ra khi có
yêu cầu của chủ thể bị áp dụng pháp luật, hay nói cách khác là phát sinh trên cơ
sở ý chí của chủ thể khiếu nại về đất đai. Song, để có đủ tư cách pháp lý tham
gia khiếu nại về đất đai, thì chủ thể khiếu nại về đất đai chỉ có thể thuộc trong
bảy nhóm đối tượng đã được pháp luật xác định.
Về cơ sở pháp lý, để giải quyết một quan hệ pháp luật về đất đai như giải
quyết khiếu nại về đất đai thì trước khi ban hành một văn bản áp dụng pháp luật
(quyết định hành chính) yêu cầu có tính bắt buộc đầu tiên là xem xét tất cả quá
trình diễn biến, các yếu tố, tình tiết sự việc một cách khách quan, toàn diện, sau
đó người có thẩm quyền phải dựa vào các quy phạm pháp luật trực tiếp hoặc
20
gián tiếp điều chỉnh quan hệ pháp luật đó để ban hành quyết định bác bỏ hay
công nhận nội dung khiếu nại của đương sự là đúng hay sai, cũng như công
nhận quyền lợi và nghĩa vụ pháp lý của người khiếu nại nếu có, đảm bảo cho
người khiếu nại có quyền khiếu nại tiếp hay không. Theo pháp luật Việt Nam,
người có thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai phải là
những người đứng đầu cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở cấp huyện và cấp
tỉnh. Cụ thể là đối với cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là người có thẩm
quyền “giải quyết lần đầu” đối với các quyết định hành chính, hành vi hành
chính về quản lý đất đai. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì người
khiếu nại có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương giải quyết; quyết định của Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng. Riêng đối
với cấp tỉnh, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là người có thẩm quyền “giải quyết lần
đầu” đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai.
Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì người khiếu nại có quyền khởi

tình tiết đều phải được xem xét cẩn trọng và dựa trên cơ sở các quy định, yêu
cầu của quy phạm pháp luật đã được xác định để ra quyết định cụ thể.
Hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ
ban nhân dân cấp tỉnh không xuất phát từ ý chí đơn phương của Nhà nước như
những trường hợp xử lý vi phạm hành chính hay những trường hợp áp dụng pháp
luật khác mà chỉ được áp dụng khi có sự yêu cầu của người khiếu nại, tức khi họ
cho rằng quyết định hoặc hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai đó là trái
pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Hoạt động áp dụng pháp
luật ở đây không chỉ thể hiện quyền hạn mà còn là trách nhiệm của cơ quan hành
chính nhà nước đối với người sử dụng đất trong việc bảo đảm quyền và lợi ích hợp
pháp của người sử dụng đất trong quá trình thực hiện quản lý Nhà nước về đất đai.
22
Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân
dân cấp tỉnh có tính bắt buộc đối với mọi chủ thể bị áp dụng pháp luật và các
chủ thể khác có liên quan. Điều này thể hiện ở chỗ dù việc áp dụng pháp luật
được thể hiện dưới hình thức nào thì quyết định hành chính (văn bản áp dụng
pháp luật) cũng chỉ do các chủ thể có thẩm quyền ban hành, nên về nguyên tắc
là buộc các chủ thể phải nghiêm chỉnh thực hiện khi quyết định đó phát sinh
hiệu lực pháp luật. Trong những trường hợp cần thiết nó được đảm bảo thực
hiện thông qua việc cưỡng chế bằng quyền lực nhà nước. Trong hoạt động quản
lý nhà nước, áp dụng pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là hết sức đa dạng
và phức tạp nhằm điều chỉnh rất nhiều quan hệ xã hội với những phạm vi, lĩnh
vực và với nhiều chủ thể khác nhau. Vì vậy pháp luật đòi hỏi là trong quá trình
áp dụng pháp luật, Uỷ ban nhân dân tỉnh, người có chức năng, thẩm quyền phải
hết sức cẩn trọng trước khi ban hành quyết định. Nếu vi phạm tuỳ theo mức độ
có thể bị xử lý bằng biện pháp hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự.
Điều này cho thấy, nếu pháp luật là hiện thân của ý chí nhà nước thì áp dụng
pháp luật là sự nối tiếp, là “cánh tay nối dài” của ý chí nhà nước trên hiện thực
đời sống xã hội, nên có thể nói áp dụng pháp luật còn mang ý nghĩa chính trị,
phục vụ cho những mục đích chính trị nhất định. Vì vậy, việc áp dụng pháp luật