ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

BÙI BẢO TUẤN

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT
TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2012

1


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

BÙI BẢO TUẤN

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT
TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
Chuyên ngành : Luật kinh tế
Mã số

: 60 38 50

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC


9

đất đai
1.1.1. Quan niệm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại

9

1.1.2. Quan niệm giải quyết khiếu nại về đất đai

19

1.2.

23

Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai

1.2.1. Khái niệm và đặc điểm áp dụng pháp luật

23

1.2.2. Khái niệm và đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết

27

khiếu nại về đất đai
1.2.3. Những yếu tố ảnh hưởng đến áp dụng pháp luật trong giải

30



Tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa
bàn thành phố Hà Nội

48

2.1.1. Tình hình khiếu nại và nguyên nhân của khiếu nại về đất đai
trên địa bàn thành phố Hà Nội

48

2.1.2. Giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội

57

2.2.

60

Những kết quả đạt được và những hạn chế của hoạt động áp
dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa
bàn thành phố Hà Nội

2.2.1. Những kết quả đạt được

60

2.2.2. Những hạn chế

63


76

3.1.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại

76

3.1.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về đất đai

85

3.1.3. Hoàn thiện các quy định pháp luật khác có liên quan

87

3.2.

91

Nâng cao năng lực, trình độ, ý thức trách nhiệm của người có
thẩm quyền áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về
đất đai

5


3.2.1. Đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm
công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung, giải quyết
khiếu nại về đất đai nói riêng


KẾT LUẬN

105

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

108

6


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CQHCNN : Cơ quan hành chính nhà nước
GQKN

: Giải quyết khiếu nại

GQKNTC : Giải quyết khiếu nại, tố cáo
UBND

: Ủy ban nhân dân

XHCN

: Xã hội chủ nghĩa

7



Giải quyết tốt khiếu nại về đất đai của công dân nhằm phát huy dân chủ xã
hội chủ nghĩa; góp phần đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực
trong các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai; góp phần ổn định tình hình
chính trị, thúc đẩy kinh tế phát triển.
Nghị quyết số 15/2008/QH12 của Quốc hội về việc điều chỉnh địa giới
hành chính thành phố Hà Nội, ký ngày 29-5-2008 có hiệu lực từ 01-8-2008 đã
mang lại tầm vóc mới chưa từng có cho Thủ đô Hà Nội, trở thành thành phố
lớn thứ 1 trên thế giới, với diện tích 3344,6 km2 (tăng hơn 3 lần, chiếm
khoảng 1
gần 8

diện tích cả nước); dân số gần

triệu người (tăng hơn 2 lần, chiếm

dân số cả nước) và 555 đơn vị hành chính, trong đó có 29 quận,

huyện và thị xã.
Đây là sự kiện đặc biệt có tác động toàn diện đến đời sống chính trị và
phát triển kinh tế xã hội của Thủ đô. Thành phố đã tập trung chỉ đạo triển khai
thực hiện nghiêm túc nghị quyết của Quốc hội, tạo tiền đề cho sự phát triển
mới và tạo không khí đoàn kết phấn khởi trong các tầng lớp nhân dân Thủ đô.
Bên cạnh đó, Hà Nội cũng đang đứng trước những thách thức mới của sự phát
triển về hạ tầng đô thị và nông thôn, về hạ tầng văn hóa xã hội… Thủ đô mở

9


rộng còn thiếu đồng bộ trên nhiều phương diện, sự hạn chế về năng lực, trình
độ quản lý kinh tế - xã hội của một số bộ phận cán bộ, công chức các cấp, các


đến đặc điểm cũng như thực hiện. Nghiên cứu vấn đề này cũng là đáp ứng
yêu cầu đòi hỏi từ thực tiễn đặt ra của vấn đề áp dụng pháp luật trong trong
GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội giai đoạn hiện nay.
Với những lý do trên, tôi chọn đề tài "Áp dụng pháp luật trong giải
quyết khiếu nại đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội" làm luận văn thạc sĩ
Luật học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Áp dụng pháp luật nói chung và áp dụng pháp luật trong GQKN là đề
tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học pháp lý. Đặc biệt trong tình
hình hiện nay, số lượng các bài viết, công trình nghiên cứu về áp dụng pháp
luật trong GQKN, GQKN về đất đai được tăng lên rõ rệt, trong đó phải kể đến
những công trình tiêu biểu sau:
- Một số công trình nghiên cứu đã đưa ra các giải pháp liên quan đến thẩm
quyền, trình tự và thủ tục GQKNTC hành chính và đề cập đến công tác
GQKNTC hành chính trong một số lĩnh vực cụ thể, ví dụ: Việc thực hiện
thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng cơ quan nhà nước và trách nhiệm của
các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính (Phạm
Văn Long, đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 2005); Xây
dựng quy trình giải quyết khiếu nại hành chính (Ngô Mạnh Toan, đề tài khoa
học cấp Cơ sở của Thanh tra Chính phủ năm 2005); Vấn đề đối thoại trong
giải quyết khiếu nại hành chính (Nguyễn Tiến Bình, đề tài khoa học cấp Cơ
sở của Thanh tra Chính phủ năm 2005); Tiền tố tụng hành chính - Thủ tục bắt
buộc trước khi khởi kiện hành chính (ThS. Nguyễn Thị Thủy, Tạp chí Luật
học, số 10/200 ); Việc thụ lý để giải quyết khiếu nại hành chính - từ lý luận
đến thực tiễn (Nguyễn Quốc Tuấn, Tạp chí Thanh tra, số 6/2005); Thẩm
quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước (Nguyễn
Thị Minh Hà, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội);
Thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai, nhà ở hiện nay -


hành chính (Nguyễn Văn Thanh, đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính

12


phủ năm 2004); Một số khía cạnh của việc nâng cao hiệu suất hoạt động của
Tòa hành chính trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính (Vũ Thư, Tạp
chí Nhà nước và pháp luật, số 8/2003); Cơ quan tài phán hành chính - nhận
thức mới, giải pháp mới cho một vấn đề không mới (Đinh Văn Minh, Tạp chí
Thanh tra, 2005); Đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính và việc
thành lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam (ThS. Nguyễn Tuấn
Khanh, Tạp chí Mặt trận Tổ quốc, Số 11/200 ); Đổi mới cơ chế giải quyết
khiếu nại, khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay (PGS.TS.Bùi Xuân Đức,
Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Số 5/2008); Trao đổi thêm về việc áp dụng
Điều 136 Luật đất đai năm 2003 (Phạm Thanh Hải, Tòa án nhân dân huyện
Đan Phượng, Hà Tây, Tạp chí Tòa án, tháng 5/2005); Những vấn đề cần trao
đổi khi áp dụng Điều 136 Luật đất đai năm 2003 (TS Nguyễn Văn Cường,
Tạp chí Tòa án tháng 8/2005); Những vấn đề trao đổi khi áp dụng Điều 136
Luật đất đai năm 2003 (Ban biên tập Tạp chí Tòa án nhân dân, Tạp chí Tòa
án nhân dân tháng 9/2005).
Ngoài ra, trên các tạp chí khác như: Tạp chí Kiểm sát, Tạp chí dân chủ
và pháp luật cũng có những bài viết nghiên cứu về việc áp dụng pháp luật.
Nội dung nghiên cứu trong các công trình nói trên mới dừng lại ở mức
độ chung nhất về GQKNTC hành chính và công tác kiểm tra, giám sát việc
GQKNTC hành chính hiện nay, đặc biệt là trong điều kiện phát triển nền kinh
tế thị trường, cải cách hành chính và hội nhập quốc tế.
Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu cụ thể trực tiếp về áp
dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích của luận văn

vào giai đoạn từ sau nghị quyết của Quốc hội về việc điều chỉnh địa giới hành
chính Thành phố Hà Nội (năm 2008) đến năm 2012.
- Về không gian: Nghiên cứu trên địa bàn thành phố Hà Nội.

14


5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về quyền khiếu nại của công dân và GQKN của
công dân; chủ trương, đường lối của Đảng và pháp luật của Nhà nước về
GQKN đất đai, về yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
(XHCN) Việt Nam.
Cơ sở lý luận nêu trên là nền tảng tư tưởng, lý luận để nghiên cứu vấn đề
áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu của chủ nghĩa duy vật
biện chứng và duy vật lịch sử, phương pháp phân tích và tổng hợp, so sánh,
lôgic, kết hợp nghiên cứu lý luận với tổng kết thực tiễn, chú trọng việc thu
thập các số liệu từ các báo cáo thực tế về GQKN đất đai ở Việt Nam nói
chung và trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng.
6. Những đóng góp mới của luận văn
- Luận văn là công trình chuyên khảo đầu tiên nghiên cứu có hệ thống
và tương đối toàn diện áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn
thành phố Hà Nội nên có những đóng góp mới như sau:
- Góp phần hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở lý luận về áp dụng pháp
luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội.
- Làm rõ thực trạng áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa
bàn thành phố Hà Nội qua việc phân tích, so sánh, đánh giá, rút ra những
thành tựu, hạn chế và nguyên nhân. Từ đó, làm tiền đề để đưa ra quan điểm


1.1. QUAN NIỆM CHUNG VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
VỀ ĐẤT ĐAI

1.1.1. Quan niệm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân và là một
trong những cách thức để công dân thực hiện quyền dân chủ trực tiếp, tham
gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Nếu giải quyết tốt các khiếu nại sẽ góp
phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, tạo môi trường thuận
lợi để phát triển kinh tế, xây dựng và phát triển đất nước.
1.1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của khiếu nại
- Khái niệm khiếu nại
Khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội, khiếu nại theo
gốc tiếng Latinh: "Complant", nghĩa là sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của
người nào đó về vấn đề có liên quan [34, tr. 205].
Theo Thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là việc yêu cầu cơ
quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm
các quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại [31, tr. 105].
Theo Đại Từ điển tiếng Việt, "khiếu nại (đgt): thắc mắc, đề nghị xem
xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm [39, tr. 904].
Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ khiếu nại được đề cập đến như là
sự phản ứng của các chủ thể trong xã hội đối với quyết định của các cơ quan
nhà nước (cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp) hoặc hành
vi của cán bộ, công chức, người làm việc trong cơ quan nhà nước khi họ cho
rằng các quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của

17


mình. Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau về khiếu nại nhưng nhìn chung,


thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi
thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra.
Theo quy định tại Điều 2, Khoản 1 của Luật khiếu nại năm 2011:
Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ,
công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,
hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết
định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định
hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của mình [26].
Quy định này gồm các nội dung sau đây:
+ Về chủ thể khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ,
công chức, trong đó công dân là chủ thể chính của quyền khiếu nại.
Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 và Luật quốc tịch năm 1998
thì công dân nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là người có quốc tịch Việt
Nam. Theo tinh thần của pháp luật thì mọi công dân Việt Nam đều có quyền
khiếu nại đối với quyết định hoặc việc làm của cơ quan, tổ chức mà họ cho là
trái pháp luật xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, kể cả những
người phạm tội hình sự có thể bị tước một số quyền công dân như quyền tự
do đi lại, quyền bầu cử, ứng cử nhưng họ vẫn có quyền khiếu nại (trừ trường
hợp bị tước quyền quốc tịch), ví dụ như khiếu nại về hành vi vi phạm của
giám thị, của thủ trưởng cơ quan quản lý trại giam.
Mặc dù, pháp luật có quy định khiếu nại là quyền cơ bản của công
dân, song để thực hiện thì người khiếu nại và việc khiếu nại phải đảm bảo
thỏa mãn những quy định nhất định, hay nói cách khác là phải đảm bảo các
điều kiện để khiếu nại.

19

trong Luật khiếu nại, Luật tố cáo mà còn được đề cập trong nhiều văn bản

20


pháp luật chuyên ngành như các Luật thuế, Luật đất đai, Pháp lệnh xử lý vi
phạm hành chính, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.
Theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011, tại Điều 2, Khoản 4 thì
cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức
kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân.
Chỉ những cơ quan, tổ chức nêu trên mới có quyền khiếu nại. Việc tụ
tập đông người khiếu nại, gây sức ép với cơ quan nhà nước có thẩm quyền là
việc làm không được pháp luật chấp nhận. Cơ quan, tổ chức khi thực hiện
quyền khiếu nại phải thông qua người đại diện hợp pháp của mình là thủ
trưởng cơ quan tổ chức đó được xác lập trong quyết định bổ nhiệm, quyết
định thành lập cơ quan, tổ chức hoặc trong Điều lệ của tổ chức đó.
Chủ thể của khiếu nại quyết định kỷ luật là cán bộ, công chức theo
quy định của Luật cán bộ, công chức năm 2008.
+ Chủ thể khác có quyền khiếu nại.
Ngoài những chủ thể nêu trên, cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài
đang sinh sống, học tập và làm ăn tại Việt Nam cũng được quyền khiếu nại
đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan, công chức
Việt Nam khi họ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm
quyền, lợi ích hợp pháp của mình, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt
Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác.
Quy định về việc khiếu nại của người nước ngoài là nội dung mới của
Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, tiếp tục được kế thừa ở Luật khiếu nại năm
2011. Quy định này là cần thiết, phù hợp với yêu cầu thực tiễn trong điều kiện
Việt Nam mở rộng quan hệ hợp tác nhiều mặt với các nước trong khu vực và

nhân thực hiện quyền của mình. Vì vậy, khiếu nại có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, khiếu nại là việc thực hiện quyền chính trị - pháp lý của cá
nhân. Khiếu nại chỉ xuất hiện trong nhà nước có sự hiện diện của dân chủ.
Ngày nay, quyền khiếu nại không chỉ là quyền công dân mà đã trở thành
quyền con người. Trong điều kiện hội nhập quốc tế, các quốc gia không chỉ

22


ghi nhận công dân có quyền khiếu nại mà còn cho phép cá nhân nước ngoài,
người không quốc tịch cũng có quyền khiếu nại. Quyền khiếu nại của công
dân được quy định mang tính hiến định trong các Hiến pháp - bản văn chính
trị tuyên bố cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước và các mối quan hệ chính
trị cơ bản nhất trong xã hội. Bản thân việc quy định này đã thể hiện quyền
khiếu nại của cá nhân mang tính chính trị - pháp lý rất cao. Tính pháp lý còn
được thể hiện rõ nét qua việc Nhà nước ban hành pháp luật điều chỉnh việc
GQKN phát sinh trong quan hệ pháp luật hành chính giữa công dân với
CQHCNN. Do tính phức tạp của hoạt động quản lý hành chính nhà nước mà
việc ghi nhận quyền khiếu nại không thể qui định tại một đạo luật. Hơn nữa,
những nội dung quản lý hành chính nhà nước khác nhau có nhiều điểm đặc
thù bởi vậy quyền khiếu nại của công dân được pháp luật qui định cụ thể, chi
tiết ở mỗi lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước nhất định. Tuy nhiên, dù là
qui định ở các văn bản khác nhau song đều khẳng định rằng: Khi tham gia
vào quan hệ pháp luật hành chính các cá nhân được Nhà nước bảo đảm để
thực hiện quyền khiếu nại. Quyền khiếu nại cùng với các quyền khác của cá
nhân là yếu tố không thể thiếu khi xác lập địa vị pháp lý của công dân khi
tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính.
Thứ hai, khiếu nại được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước và hệ thống
giám sát từ bên trong và bên ngoài. Quy định các cơ quan, tổ chức, cá nhân có
quyền khiếu nại, điều đó cũng đòi hỏi Nhà nước thiết lập cơ chế GQKN. Đó

GQKN lần đầu phải có những nội dung sau đây:
+ Ngày, tháng, năm ra quyết định;
+ Tên, địa chỉ người khiếu nại, người bị khiếu nại;
+ Nội dung khiếu nại;
+ Kết quả xác minh nội dung khiếu nại;
+ Kết quả đối thoại (nếu có);
+ Căn cứ pháp luật để GQKN;
+ Kết luận nội dung khiếu nại;

24


+ Giữ nguyên, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ
quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại; giải quyết
các vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại;
+ Việc bồi thường thiệt hại cho người bị khiếu nại (nếu có);
+ Quyền khiếu nại lần hai, quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án.
- Trường hợp nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung thì người
có thẩm quyền GQKN xem xét, kết luận nội dung khiếu nại và căn cứ vào kết
luận đó để ra quyết định GQKN cho từng người hoặc ra quyết định GQKN
kèm theo danh sách những người khiếu nại.
Theo quy định tại Điều 41 của Luật khiếu nại năm 2011, Quyết định
GQKN lần hai phải có các nội dung sau đây:
+ Ngày, tháng, năm ra quyết định;
+ Tên, địa chỉ của người khiếu nại, người bị khiếu nại;
+ Nội dung khiếu nại;
+ Kết quả GQKN của người GQKN lần đầu;
+ Kết quả xác minh nội dung khiếu nại;
+ Kết quả đối thoại;
+ Căn cứ pháp luật để GQKN;

đồng thời không có điểm dừng, trường hợp giải quyết không đúng, người dân
tố cáo tiếp thì cơ quan nhà nước phải có trách nhiệm xem xét, giải quyết tiếp.
Hai là: Thủ tục giải quyết khiếu nại phải tuân thủ quy trình chặt chẽ.
Kết thúc GQKN được thực hiện bởi quyết định hành chính. Trong khi kết
thúc giải quyết tố cáo lại được thực hiện bằng quyết định xử lý tố cáo, với
việc giải quyết từng vấn đề cụ thể liên quan đến trách nhiệm của nhiều cơ quan.
Ba là: Về lộ trình giải quyết một khiếu nại có khi được giải quyết
bằng cơ quan hành chính và cơ quan tài phán, trong khi đó với một tố cáo,
nếu sau khi xác định thuộc thẩm quyền của loại cơ quan nào đó thì chỉ do cơ
quan đó xem xét giải quyết.

26