ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

BÙI BẢO TUẤN

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT
TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2012

1


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

BÙI BẢO TUẤN

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT
TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
Chuyên ngành : Luật kinh tế
Mã số

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Lê Thiên Hương



1.2.

Áp dụng pháp luật trong giải quyết kh

1.2.1.

Khái niệm và đặc điểm áp dụng pháp

1.2.2.

Khái niệm và đặc điểm áp dụng pháp
khiếu nại về đất đai

1.2.3.

Những yếu tố ảnh hưởng đến áp dụng
quyết khiếu nại về đất đai

1.3.

Áp dụng pháp luật trong giải quyết kh

một số địa phương - kinh nghiệm đối
1.3.1.

Kinh nghiệm áp dụng pháp luật trong
đất đai của một số địa phương

1.3.2.

dụng pháp luật trong giải quyết khiếu
bàn thành phố Hà Nội

2.2.1.

Những kết quả đạt được

2.2.2.

Những hạn chế

2.3.

Nguyên nhân của những kết quả đạt đ
của hoạt động áp dụng pháp luật tron
đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội

2.3.1.

Nguyên nhân của những kết quả đã đ

2.3.2.

Nguyên nhân của những hạn chế

Chương 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆ

LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT

TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PH

công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo n
khiếu nại về đất đai nói riêng

3.2.2.

Nâng cao ý thức trách nhiệm của ngư
dụng pháp luật trong giải quyết khiếu

3.3.

Nâng cao sự hiểu biết pháp luật và ý t
của cá nhân, tổ chức thực hiện khiếu n

3.4.

Xử lý nghiêm minh những vi phạm ph
giải quyết khiếu nại về đất đai

3.4.1.

Xử lý nghiêm minh những vi phạm ph

3.4.2.

Xử lý nghiêm minh những vi phạm ph
khiếu nại về đất đai
KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

10

Số hiệu
bảng

Tên bảng

Trang

2.1

Tổng hợp số vụ khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai

61

UBND thành phố giao Thanh tra thành phố Hà Nội xem
xét, kết luận từ năm 2003 đến năm 2010

8


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Khiếu nại núi chung, khiếu nại về đất đai nói riêng là quyền cơ bản
của công dân, thực hiện quyền khiếu nại về đất đai là một hình thức dân chủ
trực tiếp để nhân dân tham gia hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội,
giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước trong lĩnh
vực đất đai.
Giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai (sau đây gọi là khiếu nại
đất đai) là trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan hành chính nhà nước
(CQHCNN). Giải quyết tốt khiếu nại về đất đai của công dân nhằm phát huy

chưa tập trung chỉ đạo giải quyết. Sự chỉ đạo và điều hành của chính quyền
cấp cơ sở còn yếu và chưa chặt chẽ, có nơi chưa làm đúng theo các trình tự,
thủ tục quy định của pháp luật. Nội dung giải quyết của các cấp chưa thống
nhất. Sự phối hợp giữa các cơ quan chưa chặt chẽ. Việc tổ chức thi hành các
quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật còn yếu. Sự kiểm tra, đôn đốc
của thủ trưởng cấp trên với cấp dưới chưa tích cực, còn nể nang, thiếu sự phê
bình nghiêm khắc khi cấp dưới chưa thực hiện tốt. Đội ngũ cán bộ địa chính ở
cấp phường, xã còn yếu về chuyên môn, nghiệp vụ, thiếu về số lượng cũng là
nguyên nhân không nhỏ gây khó khăn khi thực hiện nhiệm vụ. Công tác xử lý
sau tiếp dân và theo dõi kết quả thực hiện còn chưa được kịp thời và đầy đủ,
vẫn còn nhiều trường hợp xử lý đơn thư của công dân không đúng như
chuyển đơn hoặc hướng dẫn không đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết,
dẫn đến tình trạng công dân bức xúc do phải đi lại nhiều nơi, nhiều lần. Các
cơ quan chuyển đơn thường ít quan tâm đến kết quả giải quyết những đơn thư
đã chuyển và các cơ quan nhận được đơn thư chuyển đến cũng chưa báo cáo,
thông tin đầy đủ kết quả giải quyết đến cơ quan chuyển đơn.
Về phương diện lý luận, áp dụng pháp luật nói chung đã được giới
khoa học pháp lý làm sáng tỏ. Song áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai
vẫn còn là một vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu cụ thể hơn từ khái niệm

10


đến đặc điểm cũng như thực hiện. Nghiên cứu vấn đề này cũng là đáp ứng yêu
cầu đòi hỏi từ thực tiễn đặt ra của vấn đề áp dụng pháp luật trong trong
GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội giai đoạn hiện nay.
Với những lý do trên, tôi chọn đề tài "Áp dụng pháp luật trong giải
quyết khiếu nại đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội" làm luận văn thạc sĩ
Luật học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài

về giải quyết khiếu nại, tố cáo đông người (ThS. Trần Văn Sơn, Tạp chí Thanh
tra, số /2005); Việc áp dụng pháp luật để giải quyết khiếu nại về đất đai (ThS.
Nguyễn Tuấn Khanh, Tạp chí Thanh tra, Số 5/2008); Hòa giải - Biện pháp nâng
cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thi hành án dân sự (Phạm Quốc
Toản, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Số chuyên đề tháng /2006)...

-

Một số bài viết, công trình khoa học đề cập đến công tác kiểm tra,

giám sát hoạt động GQKNTC hành chính ở những góc độ khác nhau. Ví dụ:
Thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước trong giải
quyết khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng - thực trạng và kiến nghị (Phạm
Văn Khanh, đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 2004);
Nâng cao hiệu lực, hiệu quả thanh tra trách nhiệm của các cơ quan hành
chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo (Bùi Nguyên Súy, đề
tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 200 ); Trách nhiệm của đại
biểu dân cử trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân (ThS. Đào
Xuân Tiến, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 02/2005); Tăng cường giám sát
việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước - giải pháp
tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa (TS Trần Văn Sơn, Tạp chí Nghiên cứu
lập pháp, số 8/2005)...
-

Đứng trước yêu cầu của thực tiễn, đã có một số công trình nghiên

cứu nhằm đưa ra các giải pháp đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo
(GQKNTC) hành chính (thậm chí có những công trình, bài viết đề cập đến mô
hình GQKN hành chính còn đang có những ý kiến khác nhau về vị trí, vai trò,
thẩm quyền), ví dụ: Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt Nam (PTS

3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích của luận văn
Mục đích của luận văn là trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận
để đánh giá đúng thực trạng áp dụng pháp luật trong GQKN về đất đai trên
địa bàn thành phố Hà Nội, tìm ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân. Từ

13


đó, đề xuất một số giải pháp phù hợp và khả thi nhằm nâng cao hiệu áp dụng
pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội.
3.2. Nhiệm vụ của luận văn
Để đạt được mục đích trên, luận văn có các nhiệm vụ sau đây:
Một là, hệ thống hóa một số vấn đề lý luận cơ bản, làm rõ các khái
niệm, đặc điểm của khiếu nại, GQKN; khái niệm đất đai, GQKN về đất đai,
đặc điểm GQKN về đất đai; khái niệm, đặc điểm của áp dụng pháp luật về
GQKN đất đai; những yếu tố ảnh hưởng đến áp dụng pháp luật trong GQKN
về đất đai; kinh nghiệm áp dụng pháp luật trong GQKN về đất đai ở một số
địa phương và bài học kinh nghiệm đối với thành phố Hà Nội.
Hai là, phân tích đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong GQKN
đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội, qua đó thấy được những ưu điểm, hạn
chế và tìm ra nguyên nhân dẫn tới những hạn chế đó.
Ba là, trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn, đề xuất các giải pháp
phù hợp và có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong
GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu thực trạng áp dụng pháp luật trong GQKN đất
đai trên địa bàn thành phố Hà Nội.
4.2. Phạm vi nghiên cứu


Luận văn là công trình chuyên khảo đầu tiên nghiên cứu có hệ thống

và tương đối toàn diện áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn
thành phố Hà Nội nên có những đóng góp mới như sau:
-

Góp phần hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở lý luận về áp dụng pháp

luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội.
-

Làm rõ thực trạng áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa

bàn thành phố Hà Nội qua việc phân tích, so sánh, đánh giá, rút ra những
thành tựu, hạn chế và nguyên nhân. Từ đó, làm tiền đề để đưa ra quan điểm và
kiến nghị giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật
trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội góp phần ổn định và đáp
ứng yêu cầu phát triển thành phố Hà Nội.

15


7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
-

Góp phần hệ thống các quan điểm của Đảng, Nhà nước, của Thành

ủy Hà Nội về áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai.
-

phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, tạo môi trường thuận
lợi để phát triển kinh tế, xây dựng và phát triển đất nước.
1.1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của khiếu nại
-

Khái niệm khiếu nại

Khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội, khiếu nại theo
gốc tiếng Latinh: "Complant", nghĩa là sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của
người nào đó về vấn đề có liên quan [34, tr. 205].
Theo Thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là việc yêu cầu cơ
quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm
các quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại [31, tr. 105].
Theo Đại Từ điển tiếng Việt, "khiếu nại (đgt): thắc mắc, đề nghị xem
xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm [39, tr. 904].
Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ khiếu nại được đề cập đến như là
sự phản ứng của các chủ thể trong xã hội đối với quyết định của các cơ quan
nhà nước (cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp) hoặc hành
vi của cán bộ, công chức, người làm việc trong cơ quan nhà nước khi họ cho
rằng các quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của

17


mình. Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau về khiếu nại nhưng nhìn chung,
quan niệm về khiếu nại đều được hiểu như vậy. Theo Thuật ngữ pháp lý phổ
thông, khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người
có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản
thân người khiếu nại hay người khác.
Theo Từ điển tiếng Việt, khiếu nại được hiểu là đề nghị cơ quan có

công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,
hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ
luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành
vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình
[26].
Quy định này gồm các nội dung sau đây:
+

Về chủ thể khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ,

công chức, trong đó công dân là chủ thể chính của quyền khiếu nại.
Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 và Luật quốc tịch năm 1998
thì công dân nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là người có quốc tịch Việt
Nam. Theo tinh thần của pháp luật thì mọi công dân Việt Nam đều có quyền
khiếu nại đối với quyết định hoặc việc làm của cơ quan, tổ chức mà họ cho là
trái pháp luật xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, kể cả những
người phạm tội hình sự có thể bị tước một số quyền công dân như quyền tự do
đi lại, quyền bầu cử, ứng cử nhưng họ vẫn có quyền khiếu nại (trừ trường hợp
bị tước quyền quốc tịch), ví dụ như khiếu nại về hành vi vi phạm của giám thị,
của thủ trưởng cơ quan quản lý trại giam.
Mặc dù, pháp luật có quy định khiếu nại là quyền cơ bản của công
dân, song để thực hiện thì người khiếu nại và việc khiếu nại phải đảm bảo
thỏa mãn những quy định nhất định, hay nói cách khác là phải đảm bảo các
điều kiện để khiếu nại.

19



20


pháp luật chuyên ngành như các Luật thuế, Luật đất đai, Pháp lệnh xử lý vi
phạm hành chính, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.
Theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011, tại Điều 2, Khoản 4 thì
cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức
kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân.
Chỉ những cơ quan, tổ chức nêu trên mới có quyền khiếu nại. Việc tụ
tập đông người khiếu nại, gây sức ép với cơ quan nhà nước có thẩm quyền là
việc làm không được pháp luật chấp nhận. Cơ quan, tổ chức khi thực hiện
quyền khiếu nại phải thông qua người đại diện hợp pháp của mình là thủ
trưởng cơ quan tổ chức đó được xác lập trong quyết định bổ nhiệm, quyết
định thành lập cơ quan, tổ chức hoặc trong Điều lệ của tổ chức đó.
Chủ thể của khiếu nại quyết định kỷ luật là cán bộ, công chức theo
quy định của Luật cán bộ, công chức năm 2008.
+ Chủ thể khác có quyền khiếu nại.
Ngoài những chủ thể nêu trên, cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài
đang sinh sống, học tập và làm ăn tại Việt Nam cũng được quyền khiếu nại
đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan, công chức
Việt Nam khi họ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm
quyền, lợi ích hợp pháp của mình, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt
Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác.
Quy định về việc khiếu nại của người nước ngoài là nội dung mới của
Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, tiếp tục được kế thừa ở Luật khiếu nại năm
2011. Quy định này là cần thiết, phù hợp với yêu cầu thực tiễn trong điều kiện
Việt Nam mở rộng quan hệ hợp tác nhiều mặt với các nước trong khu vực và
trên thế giới. Quy định này cũng phù hợp với thông lệ và tập quán quốc tế.
+


Đặc điểm của khiếu nại

Như đã nêu trên, khiếu nại về bản chất là việc cơ quan, tổ chức, cá
nhân thực hiện quyền của mình. Vì vậy, khiếu nại có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, khiếu nại là việc thực hiện quyền chính trị - pháp lý của cá
nhân. Khiếu nại chỉ xuất hiện trong nhà nước có sự hiện diện của dân chủ.
Ngày nay, quyền khiếu nại không chỉ là quyền công dân mà đã trở thành
quyền con người. Trong điều kiện hội nhập quốc tế, các quốc gia không chỉ

22


ghi nhận công dân có quyền khiếu nại mà còn cho phép cá nhân nước ngoài,
người không quốc tịch cũng có quyền khiếu nại. Quyền khiếu nại của công
dân được quy định mang tính hiến định trong các Hiến pháp - bản văn chính
trị tuyên bố cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước và các mối quan hệ chính
trị cơ bản nhất trong xã hội. Bản thân việc quy định này đã thể hiện quyền
khiếu nại của cá nhân mang tính chính trị - pháp lý rất cao. Tính pháp lý còn
được thể hiện rõ nét qua việc Nhà nước ban hành pháp luật điều chỉnh việc
GQKN phát sinh trong quan hệ pháp luật hành chính giữa công dân với
CQHCNN. Do tính phức tạp của hoạt động quản lý hành chính nhà nước mà
việc ghi nhận quyền khiếu nại không thể qui định tại một đạo luật. Hơn nữa,
những nội dung quản lý hành chính nhà nước khác nhau có nhiều điểm đặc
thù bởi vậy quyền khiếu nại của công dân được pháp luật qui định cụ thể, chi
tiết ở mỗi lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước nhất định. Tuy nhiên, dù là
qui định ở các văn bản khác nhau song đều khẳng định rằng: Khi tham gia vào
quan hệ pháp luật hành chính các cá nhân được Nhà nước bảo đảm để thực
hiện quyền khiếu nại. Quyền khiếu nại cùng với các quyền khác của cá nhân
là yếu tố không thể thiếu khi xác lập địa vị pháp lý của công dân khi tham gia

Theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011, tại Điều 2, Khoản 11 thì
GQKN là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định GQKN.
Giải quyết khiếu nại được hiểu là quá trình cơ quan nhà nước có thẩm
quyền xem xét, đánh giá đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính,
quyết định kỷ luật có đúng pháp luật hay không, từ đó đưa ra các giải pháp xử
lý phù hợp.
Theo quy định tại Điều 31 của Luật khiếu nại năm 2011, Quyết định
GQKN lần đầu phải có những nội dung sau đây:
+

Ngày, tháng, năm ra quyết định;

+

Tên, địa chỉ người khiếu nại, người bị khiếu nại;

+

Nội dung khiếu nại;

+

Kết quả xác minh nội dung khiếu nại;

+

Kết quả đối thoại (nếu có);

+


GQKN lần hai phải có các nội dung sau đây:

+

+

Ngày, tháng, năm ra quyết định;

+

Tên, địa chỉ của người khiếu nại, người bị khiếu nại;

+

Nội dung khiếu nại;

+

Kết quả GQKN của người GQKN lần đầu;

+

Kết quả xác minh nội dung khiếu nại;

+

Kết quả đối thoại;

+


luật; tức là phải đúng thẩm quyền, trình tự thủ tục giải quyết; trong đó việc
xác định đúng cơ quan có thẩm quyền là vấn đề rất quan trọng.
-

Đặc điểm GQKN

Một là: GQKN phải đúng thẩm quyền. Khiếu nại cấp dưới do cơ quan
cấp trên giải quyết và đến một cấp nhất định thì chấm dứt việc giải quyết, nếu
người khiếu nại không đồng ý thì vụ việc được đưa ra tòa án để giải quyết.
GQKN, bao gồm GQKN lần đầu và GQKN lần hai. Đây là điểm khác biệt so
với giải quyết tố cáo. Giải quyết tố cáo được phân theo luồng, đồng thời
không có điểm dừng, trường hợp giải quyết không đúng, người dân tố cáo tiếp
thì cơ quan nhà nước phải có trách nhiệm xem xét, giải quyết tiếp.
Hai là: Thủ tục giải quyết khiếu nại phải tuân thủ quy trình chặt chẽ. Kết
thúc GQKN được thực hiện bởi quyết định hành chính. Trong khi kết thúc giải
quyết tố cáo lại được thực hiện bằng quyết định xử lý tố cáo, với việc giải quyết
từng vấn đề cụ thể liên quan đến trách nhiệm của nhiều cơ quan.

Ba là: Về lộ trình giải quyết một khiếu nại có khi được giải quyết
bằng cơ quan hành chính và cơ quan tài phán, trong khi đó với một tố cáo,
nếu sau khi xác định thuộc thẩm quyền của loại cơ quan nào đó thì chỉ do cơ
quan đó xem xét giải quyết.

26