BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

CAO VĂN LÂM

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG XUẤT CẢNH, NHẬP CẢNH
TẠI CẢNG HÀNG KHÔNG QUỐC TẾ NỘI BÀI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI – NĂM 2017



BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

CAO VĂN LÂM

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

Trang phụ bìa
Lời cam đoan
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI
VỚI HOẠT ĐỘNG XUẤT CẢNH, NHẬP CẢNH TẠI CẢNG HÀNG
KHÔNG QUỐC TẾ ................................................................................... 8
1.1. Nhận thức về quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh . 8
1.2. Quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh tại cảng
hàng không quốc tế ................................................................................... 24
1.3. Sự cần thiết của quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất cảnh, nhập
cảnh tại cảng hàng không quốc tế ............................................................. 27
1.4. Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới trong quản lý nhà nước
đối với hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh tại càng hàng không quốc tế ..... 29
Tiểu kết Chương 1..................................................................................... 33
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI
HOẠT ĐỘNG XUẤT CẢNH, NHẬP CẢNH TẠI CẢNG HÀNG
KHÔNG QUỐC TẾ NỘI BÀI ............................................................... 34
2.1. Đặc điểm Cảng hàng không quốc tế Nội Bài có liên quan đến quản lý
nhà nước đối với hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh.................................... 34
2.2. Thực trạng hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh tại Cảng hàng không quốc
tế Nội Bài .................................................................................................. 41


2.3. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất cảnh, nhập
cảnh tại Cảng hàng không quốc tế Nội Bài .............................................. 49
2.4. Thực trạng quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh
tại Cảng hàng không quốc tế Nội Bài ....................................................... 53
2.5. Một số nhận xét, đánh giá ........................................................................ 78
Tiểu kết Chương 2..................................................................................... 83
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ

hàng không lớn, với lưu lượng hàng triệu lượt người xuất, nhập cảnh mỗi năm,
giữ vị trí chiến lược quan trọng trong sự nghiệp công nghiệp hóa – hiện đại hóa
đất nước, là cửa ngõ giao lưu với thế giới, trực tiếp góp phần thực hiện chủ
trương, chính sách đối ngoại của Đảng, Nhà nước ta. Đặc biệt, với vị trí nằm tại
Thủ đô Hà Nội, vấn đề quản lý nhà nước về an ninh quốc gia nói chung và
quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất nhập cảnh nói riêng, ảnh hưởng trực
tiếp đến an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội của Thủ đô và cả nước.


2

Quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất cảnh và nhập cảnh tại Cảng
HKQT Nội Bài là một nội dung công tác quan trọng và là nhiệm vụ thường
xuyên của lực lượng an ninh nói chung, lực lượng quản lý cửa khẩu nói riêng.
Công tác này nhằm đảm bảo duy trì hoạt động xuất nhập cảnh của công dân
Việt Nam và người nước ngoài theo đúng quy định của pháp luật, góp phần
phòng ngừa, phát hiện, đấu tranh, ngăn chặn có hiệu quả với hoạt động vi
phạm pháp luật tại cửa khẩu hoặc lợi dụng quá trình xuất, nhập cảnh để tiến
hành các hoạt động gây nguy hại đến an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội;
đồng thời, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân Việt Nam và người nước
ngoài trong hoạt động xuất, nhập cảnh.
Thời gian qua, lực lượng an ninh cửa khẩu đã sử dụng nhiều biện pháp
công tác, phối hợp với các lực lượng trong và ngoài ngành tổ chức thực hiện
các nội dung quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất nhập cảnh của người
Việt Nam và người nước ngoài tại Cảng HKQT Nội Bài. Quá trình tiến hành
các hoạt động quản lý đã phát hiện, ngăn chặn nhiều đối tượng có hoạt động
liên quan đến an ninh quốc gia; xử lý hàng ngàn trường hợp vi phạm quy chế
xuất nhập cảnh, quy chế cửa khẩu... Kết quả công tác quản lý nhà nước đối
với hoạt động xuất nhập cảnh tại Cảng HKQT Nội Bài đã góp phần vào việc
thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước, tạo điều kiện pháp

3.2. Nhiệm vụ
- Làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý nhà nước đối với hoạt
động xuất nhập cảnh tại cảng hàng không quốc tế.
- Làm rõ thực trạng hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh của người Việt
Nam, người nước ngoài tại Cảng HKQT Nội Bài liên quan đến an ninh quốc
gia và thực trạng quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh tại
cửa khẩu cảng hàng không này.
- Dự báo tình hình và đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả
quản lý nhà nước về an ninh đối với hoạt động xuất nhập cảnh tại Cảng


6

HKQT Nội Bài.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
- Hoạt động xuất nhập cảnh của người Việt Nam và người nước ngoài,
nhất là hoạt động có liên quan đến an ninh quốc gia tại Cảng HKQT Nội Bài.
- Công tác quản lý nhà nước về an ninh quốc gia đối với hoạt động xuất
nhập cảnh của người Việt Nam và người nước ngoài tại Cảng HKQT Nội Bài
do lực lượng An ninh cửa khẩu – Bộ Công an thực hiện.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Đề tài nghiên cứu công tác quản lý nhà nước về an ninh quốc gia đối
với hoạt động xuất nhập cảnh của người Việt Nam và người nước ngoài tại
Cảng HKQT Nội Bài do lực lượng An ninh cửa khẩu - Bộ Công an, trực tiếp
là Công an Cửa khẩu Nội Bài thực hiện.
- Thời gian: Giai đoạn 2010 - 2015
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
- Phương pháp luận
Đề tài được nghiên cứu theo phương pháp luận duy vật biện chứng và

xuất cảnh, nhập cảnh tại cảng hàng không quốc tế.
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất cảnh,
nhập cảnh tại Cảng hàng không quốc tế Nội Bài.
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với hoạt
động xuất cảnh, nhập cảnh tại Cảng hàng không quốc tế Nội Bài.


8

Chương 1
CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG
XUẤT CẢNH, NHẬP CẢNH TẠI CẢNG HÀNG KHÔNG QUỐC TẾ
1.1. Nhận thức về quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất cảnh,
nhập cảnh
1.1.1. Các khái niệm cơ bản có liên quan
- Nhập cảnh là hành vi của người từ nước ngoài vào lãnh thổ Việt
Nam một cách hợp pháp qua cửa khẩu Việt Nam.
- Xuất cảnh là hành vi của người ra khỏi lãnh thổ Việt Nam một cách
hợp pháp qua cửa khẩu Việt Nam.
Người nhập cảnh, xuất cảnh ở khái niệm trên là người nước ngoài hoặc
công dân Việt Nam vào hoặc ra khỏi lãnh thổ Việt Nam theo đúng qui định về
xuất nhập cảnh của Chính phủ Việt Nam và được gọi chung là “khách”.
Người nước ngoài là người mang giấy tờ xác định quốc tịch nước ngoài và
người không quốc tịch nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh tại Việt Nam. Công
dân Việt Nam là những người có quốc tịch Việt Nam, bao gồm người đang có
quốc tịch Việt Nam và người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà chưa mất
quốc tịch Việt Nam.
- Quá cảnh là việc người nước ngoài đi qua hoặc lưu lại khu vực quá
cảnh tại cửa khẩu quốc tế của Việt Nam để đi nước thứ ba. Khái niệm này
dùng để chỉ những người nước ngoài khi đến cửa khẩu quốc tế của Việt Nam,

quyền của một nước cấp cho người không quốc tịch đang cư trú tại nước đó
và được cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam chấp thuận.
- Cửa khẩu là nơi khách được phép nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh.


10

- Chứng nhận tạm trú là việc cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam
xác định thời hạn người nước ngoài được phép tạm trú tại Việt Nam.
- Thẻ tạm trú là loại giấy tờ do cơ quan quản lý xuất nhập cảnh hoặc
cơ quan có thẩm quyền của Bộ Ngoại giao cấp cho người nước ngoài được
phép cư trú có thời hạn tại Việt Nam và có giá trị thay thị thực.
- Thẻ thường trú là loại giấy tờ do cơ quan quản lý xuất nhập cảnh cấp
cho người nước ngoài được phép cư trú không thời hạn tại Việt Nam và có
giá trị thay thị thực.
- Cơ quan quản lý xuất nhập cảnh là cơ quan chuyên trách thuộc Bộ
Công an làm nhiệm vụ quản lý nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh. Đơn vị kiểm
soát xuất nhập cảnh là đơn vị chuyên trách làm nhiệm vụ kiểm soát nhập
cảnh, xuất cảnh, quá cảnh tại cửa khẩu. Hiện nay là Cục Quản lý xuất nhập
cảnh và Cục An ninh cửa khẩu thuộc Bộ Công an. Trong phạm vi đề tài này
chỉ đề cập đến quản lý nhà nước về xuất nhập cảnh do Cục An ninh cửa khẩu
tiến hành tại Cảng HKQT Nội Bài.
- Cơ quan có thẩm quyền cấp thị thực của Việt Nam ở nước ngoài
gồm cơ quan đại diện hoặc cơ quan khác của Việt Nam ở nước ngoài được ủy
quyền thực hiện chức năng lãnh sự.
Trong pháp luật Việt Nam qui định riêng biệt, cụ thể đối với hoạt động
nhập cảnh, xuất cảnh của người nước ngoài và hoạt động xuất cảnh, nhập
cảnh của công dân Việt Nam về điều kiện nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh;
những trường hợp chưa cho nhập cảnh, tạm hoãn xuất cảnh, buột xuất cảnh,
chưa được xuất cảnh; các qui định về thủ tục giấy tờ, cửa khẩu xuất, nhập

nước về an ninh quốc gia - Học viện An ninh nhân dân năm 2005, đưa ra khái


12

niệm: “Quản lý nhà nước về an ninh quốc gia là hoạt động của các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền trên lĩnh vực an ninh quốc gia; sử dụng quyền lực
nhà nước điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi của con người để phòng
ngừa, phát hiện, đấu tranh, ngăn chặn tội phạm và hành vi vi phạm pháp luật
khác xâm phạm an ninh quốc gia” [19].
Từ những nhận thức về an ninh quốc gia, bảo vệ an ninh quốc gia và
quản lý nhà nước về an ninh, trật tự, có thể hiểu quản lý nhà nước về an ninh
quốc gia như sau: Quản lý nhà nước về an ninh quốc gia theo nghĩa rộng là
hoạt động của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp trên lĩnh vực an ninh
quốc gia sử dụng pháp luật làm công cụ chủ yếu để tác động, điều chỉnh các
quá trình xã hội và hành vi của con người nhằm phòng ngừa, phát hiện, ngăn
chặn, đấu tranh làm thất bại âm mưu, hoạt động gây phương hại đến an ninh
quốc gia. Từ góc độ là hoạt động của cơ quan hành pháp thì quản lý nhà nước
về an ninh quốc gia là hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan nhà
nước, các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trên lĩnh vực an ninh quốc gia
nhằm phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn, đấu tranh làm thất bại âm mưu, hoạt
động gây phương hại đến an ninh quốc gia.
Mục tiêu, nhiệm vụ của quản lý nhà nước về an ninh quốc gia là bảo vệ
chế độ chính trị và Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bảo vệ
độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ Tổ quốc; bảo vệ an ninh
về tư tưởng và văn hóa, khối đoàn kết dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của
cơ quan, tổ chức, cá nhân; bảo vệ an ninh trên các lĩnh vực kinh tế, quốc
phòng, đối ngoại và các lợi ích khác của quốc gia; bảo vệ bí mật nhà nước và
các mục tiêu quan trọng về an ninh quốc gia; phòng ngừa, phát hiện, ngăn
chặn, đấu tranh làm thất bại và loại trừ các hoạt động xâm phạm an ninh quốc


14

Chủ thể của quản lý nhà nước về an ninh quốc gia, theo nghĩa rộng bao
gồm cả cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và tư pháp; theo nghĩa hẹp
(quản lý hành chính nhà nước), là các cơ quan hành pháp, đó là Chính phủ, ủy
ban nhân dân các cấp, trong đó Công an nhân dân là lực lượng nòng cốt.
Điều 8, Luật An ninh quốc gia năm 2004 quy định: “Bảo vệ an ninh
quốc gia là trách nhiệm của toàn dân. Cơ quan, tổ chức, công dân có trách
nhiệm, nghĩa vụ bảo vệ an ninh quốc gia theo quy định của pháp luật”[22,
Điều 8]. Như vậy, quản lý nhà nước về an ninh quốc gia là nhiệm vụ chung
của các cấp, các ngành và trách nhiệm của mỗi công dân do Chính phủ thống
nhất quản lý nhà nước. Chính phủ giao cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ thực
hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành, theo đó Bộ Công an được giao
trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện chức
năng quản lý nhà nước về bảo vệ an ninh quốc gia. Điều 30, Luật An ninh
quốc gia quy định: “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về an ninh quốc
gia. Bộ Công an chịu trách nhiệm trước Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ
Quốc phòng, Bộ Ngoại giao, các Bộ, cơ quan ngang Bộ thực hiện quản lý nhà
nước về bảo vệ an ninh quốc gia”[22, Điều 30]. Chức năng, nhiệm vụ quản lý
nhà nước về an ninh quốc gia của Bộ Công an được quy định cụ thể hơn tại
Điều 14, Điều 15, Luật Công an nhân dân ngày 27/11/2014; Điều 1, Nghị
định số 106/2014/NĐ-CP, ngày 17/11/2014 của Chính phủ quy định chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức bộ máy của Bộ Công an.
Trong hoạt động quản lý nhà nước về an ninh quốc gia, lực lượng An
ninh nhân dân là lực lượng nòng cốt, có trách nhiệm: Tiến hành hoạt động
phòng ngừa, phát hiện, đấu tranh làm thất bại mọi âm mưu, hoạt động xâm
phạm an ninh quốc gia; hoạt động tình báo theo quy định của pháp luật;
hướng dẫn và phối hợp với các cơ quan, tổ chức thực hiện công tác bảo vệ an
ninh chính trị nội bộ, an ninh kinh tế, an ninh văn hoá - tư tưởng, an ninh

16

* Vị trí, vai trò
Quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất nhập cảnh là một bộ phận của
quản lý nhà nước về an ninh quốc gia, là nhiệm vụ của Đảng, Nhà nước và
của toàn quân, toàn dân trong đó Bộ Công an đóng vai trò nòng cốt. Đây là
một trong những nội dung quan trọng trong quản lý nhà nước về an ninh trật
tự của Bộ Công an.
Quản lý xuất nhập cảnh góp phần to lớn vào việc bảo vệ chủ quyền
quốc gia, đề cao tính độc lập tự chủ, đảm bảo việc thực hiện nghiên các qui
định của pháp luật; tạo điều kiện, hỗ trợ tích cực cho các mặt của công tác
nghiệp vụ của lực lượng Công an. Thông qua các hoạt động quản lý xuất nhập
cảnh, cơ quan an ninh có thể chủ động bịt kín sơ hở, tước bỏ điều kiện, ngăn
chặn kịp thời các âm mưu, ý đồ phạm tội của đối tượng; chủ động phát hiện
các đối tượng có lệnh truy nã, đối tượng chú ý khi nhập cảnh, đối tượng cấm
nhập… Ngoài ra, quản lý xuất nhập cảnh còn góp phần thực hiện thắng lợi
chính sách đối ngoại, mở cửa, thu hút đầu tư, du lịch… của Đảng và Nhà
nước ta trong giai đoạn hiện nay.
* Quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh có các
đặc điểm chủ yếu sau:
- Quản lý xuất nhập cảnh tác động và chịu ảnh hưởng trực tiếp của các
chính sách đối ngoại của Đảng, Nhà nước. Quản lý xuất nhập cảnh tốt tạo
điều kiện thuận lợi cho người nước ngoài nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú, đi lại
trên lãnh thổ Việt Nam, thu hút được người nước ngoài đến nước ta, uy tín
của Việt Nam qua đó sẽ được nâng lên trên trường quốc tế. Ngược lại, công
tác quản lý xuất nhập cảnh không tốt sẽ ảnh hưởng xấu đến việc thực hiện các
chính sách đối ngoại. Chính sách đối ngoại thay đổi, mối quan hệ giữa nước


17


nước giao cho Bộ Công an trực tiếp tiến hành, là lực lượng vũ trang trọng yếu
của Đảng, nhiệm vụ hàng đầu là bảo vệ an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã
hội. Lực lượng Quản lý xuất nhập cảnh được Bộ Công an tổ chức chặt chẽ từ
trên xuống dưới, được tổ chức huấn luyện cả về công tác quản lý và nghiệp vụ
công an. Quản lý xuất nhập cảnh có quan hệ trực tiếp đến chủ quyền, an ninh
quốc gia, đến quyền độc lập, tự quyết của một dân tộc và đặt dưới sự lãnh đạo
trực tiếp của Đảng, sự quản lý của nhà nước.
- Tính hành chính, pháp lý: Quản lý xuất nhập cảnh là một trong
những nội dung của quản lý hành chính, mang tính quyền lực của nhà nước.
Căn cứ theo yêu cầu của quản lý xuất nhập cảnh và chức năng, nhiệm vụ của
các Bộ, Chính phủ giao cho Bộ Công an trực tiếp tổ chức quản lý xuất nhập
cảnh trên phạm vi toàn quốc. Bộ Công an dựa trên cơ sở pháp luật để xác định
cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ của từng lực lượng tham gia quản lý xuất
nhập cảnh từ trung ương đến địa phương. Quản lý xuất nhập cảnh chủ yếu bằng
pháp luật, pháp luật vừa là cơ sở, phương tiện cơ bản để công an quản lý xuất
nhập cảnh, đồng thời cũng là cơ sở để mọi công dân giám sát hoạt động quản lý
của lực lượng công an. Bộ máy Quản lý xuất nhập cảnh cũng được thiết lập
theo tổ chức bộ máy của lực lượng công an và cơ quan quản lý cấp trên có
quyền chỉ đạo cơ quan quản lý cấp dưới và ngược lại cơ quan quản lý cấp dưới
có trách nhiệm phục tùng mọi sự chỉ đạo của cơ quan quản lý cấp trên.
- Tính quốc tế: Trong tình hình hiện nay, quốc gia nào trên thế giới
cũng phải quản lý xuất nhập cảnh. Việc quản lý xuất nhập cảnh ở các quốc gia
có nhiều điểm chung mang tính quốc tế buộc các quốc gia phải thực hiện theo
thông lệ quốc tế, như: Qui định về xuất nhập cảnh của người được hưởng
quyền ưu đãi, miễn trừ về ngoại giao, lãnh sự… Quản lý xuất nhập cảnh bên
cạnh việc bảo đảm tuân thủ luật pháp quốc gia còn tuân thủ luật pháp quốc tế.
Trong trường hợp các qui định về xuất nhập cảnh của nước ta khác với các