BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

................./................

.........../.........

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

VĂN THỊ HOÀI THANH

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA
BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI – NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

................./................

.........../.........

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

VĂN THỊ HOÀI THANH

LỜI CẢM ƠN
Trước tiên, tôi xin bày tỏ sự cảm ơn sâu sắc đến người hướng dẫn khoa
học TS. Bùi Thị Thanh Thuý đã tận tình hướng dẫn và đóng góp nhiều ý
kiến khoa học trong quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn này.
Tôi cũng xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Hành chính
Quốc gia, Khoa Sau đại học cùng toàn thể các thầy, cô giáo đã nhiệt tình giảng
dạy và tạo điều kiện cho tôi hoàn thành nhiệm vụ học tập của mình.
Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất tới các thầy giáo, cô
giáo, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp. Sự động viên giúp đỡ của thầy, cô giáo,
gia đình, bạn bè và đồng nghiệp là nguồn động viên quý báu cho tôi hoàn thành
luận văn này!
Hà Nội, ngày

tháng

năm 2017

Học viên

Văn Thị Hoài Thanh


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
THANH TRA BỘ ............................................................................................ 7
1.1. Những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của Thanh tra bộ .... 7
1.1.1. Khái niệm thanh tra ......................................................................... 7
1.1.2. Tổ chức Thanh tra bộ ...................................................................... 9
1.1.3. Hoạt động của Thanh tra bộ .......................................................... 16

nguyên và Môi trường ............................................................................. 69
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của Thanh tra
Bộ Tài nguyên và Môi trường .................................................................. 69
3.2.1. Nhóm giải pháp tiếp tục hoàn thiện về tổ chức Thanh tra Bộ ...... 69
3.2.2. Nhóm giải pháp về nâng cao hiệu quả hoạt động Thanh tra Bộ ... 75
3.2.3. Giải pháp hỗ trợ............................................................................. 80
KẾT LUẬN .................................................................................................... 84
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 86


DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG, BIỂU ĐỒ

Sơ đồ 2.1. Tổ chức Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường......................... 38
Bảng 2.1. Số lượng các cuộc thanh tra Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi
trường từ năm 2012 đến năm 2016 ................................................................. 56
Biểu đồ 2.1. Biểu đồ thể hiện số lượng các cuộc thanh tra Thanh tra Bộ Tài
nguyên và Môi trường từ năm 2012 đến năm 2016. ....................................... 56


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý Nhà nước, hoạt động
thanh tra luôn gắn liền với chủ thể quản lý, vì vậy, hình thức nhà nước nào –
hình thái xã hội nào cũng cần đến hoạt động thanh tra. Thực hiện công cuộc
đổi mới do Đảng khởi xướng và lãnh đạo, những năm qua đất nước ta đã đạt
được nhiều thành tựu quan trọng trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, tạo
điều kiện thuận lợi để bước vào thời kỳ công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất
nước. Cùng với việc phát triển kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội, Đảng
và Nhà nước ta chủ trương xây dựng hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách nền hành chính; trong xu thế đổi

tra viên cao cấp Nguyễn Khắc Hường làm chủ nhiệm đề tài năm 2004.
- Luận văn thạc sỹ luật học của Nguyễn Huy Hoàng “ Đổi mới tổ chức
và hoạt động của Thanh tra bộ, thanh tra chuyên ngành” (2004).
- Luận văn thạc sỹ Luật học “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tổ chức
và hoạt động thanh tra Việt Nam” (2004) của Lê Thị Thu Oanh.
- Luận án tiến sĩ luật học “Tổ chức và hoạt động của các tổ chức thanh
tra ở nước ta trong giai đoạn hiện nay - thực trang và giải pháp” (2008) của
tác giả Nguyễn Thiện Thuật.
- Luận văn thạc sỹ Luật học “ Tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh
tra chuyên ngành ở Việt Nam hiện nay” (2011) của tác giả Nguyễn Thị Thục.
- Đề tài khoa học cấp cơ sở “Hoạt động thanh tra chuyên ngành của cơ
quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành” của Ths.
Nguyễn Thị Hải Yến (2013).
- Sách tham khảo “Tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát
của một số nước trên thế giới” (2001), Nguyễn Văn Kim chủ biên.

2


Ngoài ra có thể kể đến một số công trình nghiên cứu khác như: bài viết
“Cần ban hành một Nghị định riêng về Thanh tra chuyên ngành” của tác giả
Bùi Sĩ Lợi đăng trên Tạp chí Thanh tra số 10/2007; “ Những bất cập trong các
quy định của pháp luật về thanh tra” của tác giả Đổng Quang Hưng, tạp chí
Thanh tra số 10/2007; “ Mô hình nào cho tổ chức và hoạt động của hệ thống
thanh tra Tổng cục, Cục và Chi cục”, Nguyễn Hữu Quân đăng trên Tạp chí
Thanh tra số 5/ 2008; Nguyễn Thị Thương Huyền (2008), “Yêu cầu hoàn
thiện pháp luật về tổ chức thanh tra theo ngành, lĩnh vực hiện nay”. Một số
giáo trình: giáo trình “Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Đại học
Luật Hà Nội năm 2010; giáo trình “Thanh tra và giải quyết khiếu nại hành
chính” của Học viện Hành chính Quốc gia năm 2011.

4.1.Đối tượng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Tài
nguyên và Môi trường.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về nội dung:
Về tổ chức, luận văn nghiên cứu tổ chức của Thanh tra Bộ Tài nguyên
và Môi trường. Về hoạt động, luận văn tập trung nghiên cứu hoạt động tiến
hành thanh tra của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường (bao gồm thanh
tra hành chính và thanh tra chuyên ngành). Luận văn không đi sâu tìm hiểu
các hoạt động nội bộ của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng như
các hoạt động trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham
nhũng và quản lý nhà nước trong các lĩnh vực trên.
- Phạm vi thời gian: tổ chức và hoạt động thanh tra của Thanh tra Bộ
Tài nguyên và Môi trường trong giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2016.
5. Phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Đề tài được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật - biện
chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí

4


Minh; đường lối, quan điểm, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam và
chính sách, pháp luật của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
trong công tác quản lý nhà nước về lĩnh vực tài nguyên, môi trường cũng như
trong đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra.
5.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể
Tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể khi thực hiện đề
tài là: phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp lịch sử, phương pháp so
sánh, phương pháp diễn dịch, phương pháp quy nạp, phương pháp thống kê…


6


Chương 1
CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA THANH TRA BỘ
1.1. Những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của Thanh tra bộ
1.1.1. Khái niệm thanh tra
Thanh tra xuất phát từ nguồn gốc Latinh (Inspectare) có nghĩa là "nhìn
vào bên trong", chỉ một sự xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số
đối tượng nhất định.
Theo từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học năm 2002 thì thanh tra
có nghĩa là “kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí
nghiệp” [45, tr.882]. Với nghĩa này thì thanh tra bao hàm cả nghĩa kiểm soát.
Thanh tra thường đi với một chủ thể nhất định, có thể là “người làm nhiệm vụ
thanh tra” hoặc “đoàn thanh tra” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một
chủ thể nhất định”.
Theo giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trường
Đại học Luật Hà Nội, khái niệm thanh tra được hiểu: “Thanh tra là một hoạt
động chuyên trách do bộ máy thanh tra đảm nhiệm có nội dung là kiểm tra,
xem xét, đánh giá, kết luận chính thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật,
nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lí hành
chính nhà nước nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích
của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân góp phần
nâng cao hiệu lực quản lí hành chính nhà nước” [7; tr.38]. Với khái niệm này
đã làm rõ những đặc điểm của hoạt động thanh tra và mục đích của hoạt động
thanh tra. Theo tác giả, đây là một khái niệm tương đối đầy đủ thể hiện bản
chất của hoạt động thanh tra.
Từ những nghĩa như vậy, thanh tra với vai trò là danh từ chung có thể

luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước
bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành” (Khoản 1 Điều 3).

8


Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện
chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao (Khoản 2 Điều 3).
Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong
việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật,
quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó (Khoản 3 Điều 3).
Như vậy, điểm chung của các quan niệm trên về thanh tra đều xác định
ở khía cạnh là một hoạt động. Tuy nhiên, có quan điểm cho rằng: bản thân
thuật ngữ “thanh tra” có thể hiểu ở hai khía cạnh: ở khía cạnh là một danh từ có nghĩa là tổ chức thanh tra; ở khía cạnh động từ - đó là hoạt động thanh tra
[31; tr.28]. Thiết nghĩ đây là quan điểm khá hợp lý. Bởi lẽ tìm ra một quan
niệm chung nhất cho thuật ngữ “thanh tra” dưới hai góc độ: tổ chức thanh tra
và hoạt động thanh tra là rất khó, thậm chí không cần thiết. Theo quan điểm
của tác giả, để làm sáng tỏ khái niệm về thanh tra cần tiếp cận thuật ngữ này ở
cả 2 khía cạnh: tổ chức và hoạt động.
1.1.2. Tổ chức Thanh tra bộ
Trong Đại từ điển Tiếng Việt (1998), tổ chức được định nghĩa là:“sắp
xếp, bố trí thành các bộ phận để cùng thực hiện một nhiệm vụ hoặc cùng một
chức năng chung” [45, tr.1662].
Theo lý thuyết Quản trị công, “để hình thành tổ chức phải có từ hai
người trở lên (điều kiện về chủ thể) và các hoạt động của họ được kết hợp với
nhau một cách có ý thức. Quản trị công nhấn mạnh đến hai yếu tố là chủ thể
và nguyên tắc hoạt động của tổ chức (sự kết hợp có ý thức của các chủ thể)
khi nhận thức về khái niệm tổ chức”[8, tr.1].

nhiệm của từng người, từng bộ phận trong tổ chức, đưa ra khỏi tổ chức những
người không phù hợp, bổ sung thêm người mới hay còn thiếu, đề ra chương

10


trình, kế hoạch và cách thức hành động của các thành viên, để tổ chức hoạt
động được nhịp nhàng, ăn khớp với nhau và đạt hiệu quả.
Với cách tư duy, tiếp cận như vậy có thể hiểu: Tổ chức là một thiết chế
bao gồm các bộ phận, chức vụ được thành lập theo những nguyên tắc nhất
định để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức đó.
Từ sự phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm thanh tra dưới góc độ là
một tổ chức như sau: Tổ chức thanh tra là một thiết chế của nhà nước, bao
gồm các bộ phận, chức vụ được thành lập theo những nguyên tắc nhất định
để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra.
Nghiên cứu về tổ chức nói chung cũng như tổ chức của Thanh tra bộ nói
riêng, có thể xem xét các yếu tố cấu thành như sau:
Một là, vị trí pháp lý
Theo Điều 17 Luật Thanh tra 2010, Thanh tra bộ là tổ chức trực thuộc Bộ.
Cùng theo Điều 40 Luật Tổ chức Chính phủ 2015, Cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan
ngang bộ gồm: “ Vụ, Văn phòng, Thanh tra, Cục, Tổng cục, đơn vị sự nghiệp
công lập”. Như vậy, về vị trí pháp lý, trong tổ chức thuộc, Thanh tra Bộ là đơn vị
cấu thành bắt buộc và ngang hàng với Vụ, Văn phòng, Tổng cục, Cục.
Hai là, chức năng
Chức năng của một tổ chức được hiểu là những phương diện hoạt động
chủ yếu của tổ chức. Chức năng của tổ chức được cụ thể hoá thành các nhiệm
vụ, quyền hạn. Theo Khoản 1 Điều 17 Luật Thanh tra 2010: “Thanh tra Bộ là
cơ quan của bộ, giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải
quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra hành
chính đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý của bộ; tiến

đây: Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn
của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của bộ; Thanh tra
đối với doanh nghiệp nhà nước do Bộ trưởng quyết định thành lập; Thanh tra
việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật,

12


quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi
quản lý nhà nước của ngành, lĩnh vực do bộ phụ trách; Thanh tra vụ việc khác
do Bộ trưởng giao; Kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và
quyết định xử lý sau thanh tra của Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện
chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
đối với vụ việc thuộc ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ khi cần thiết.
Ngoài ra Thanh tra bộ giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác
giải quyết khiếu nại, tố cáo; Thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo
theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo; Giúp Bộ trưởng quản lý nhà
nước về công tác phòng, chống tham nhũng; Thực hiện nhiệm vụ phòng,
chống tham nhũng theo quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng.
Với tư cách là người đứng đầu, Chánh Thanh tra bộ có nhiệm vụ sau
đây: Lãnh đạo, chỉ đạo, kiểm tra công tác thanh tra trong phạm vi quản lý nhà
nước của bộ; Lãnh đạo Thanh tra bộ thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy
định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan; Chủ trì xử
lý việc chồng chéo về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra trong
phạm vi quản lý nhà nước của bộ; Phối hợp với Chánh Thanh tra tỉnh giải
quyết việc chồng chéo về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra
trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Chánh Thanh tra bộ có quyền hạn sau đây: Quyết định việc thanh tra
khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật và chịu trách nhiệm trước Bộ
trưởng về quyết định của mình; Quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Thủ

mỗi cơ quan chính là việc thiết lập các bộ phận và liên kết chúng lại với nhau
thành một hệ thống [31; tr.52].
Theo Khoản 2 Điều 17 Luật Thanh tra 2010: “Thanh tra bộ có Chánh
Thanh tra, Phó Chánh Thanh tra và Thanh tra viên.
Chánh Thanh tra bộ do Bộ trưởng bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức
sau khi thống nhất với Tổng Thanh tra Chính phủ.

14


Phó Chánh Thanh tra bộ giúp Chánh Thanh tra bộ thực hiện nhiệm vụ
theo sự phân công của Chánh Thanh tra bộ”.
Thanh tra viên là công chức được bổ nhiệm vào ngạch thanh tra để thực
hiện nhiệm vụ thanh tra. Thanh tra viên được cấp trang phục, thẻ thanh tra.
Thanh tra viên phải tuân thủ pháp luật, chịu trách nhiệm trước Thủ trưởng cơ
quan quản lý trực tiếp và trước pháp luật về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn
được giao. Thanh tra viên có các ngạch như sau: Thanh tra viên, Thanh tra
viên chính, Thanh tra viên cao cấp.
Trong hoạt động thanh tra, cơ quan Thanh tra bộ có quyền trưng tập
cộng tác viên thanh tra. Công tác viên thanh tra là người có chuyên môn,
nghiệp vụ phù hợp với nhiệm vụ thanh tra. Tiêu chuẩn cụ thể, chế độ, chính
sách, trách nhiệm đối với cộng tác viên thanh tra; việc trưng tập cộng tác viên
thanh tra do Chính phủ quy định.
Năm là, mối quan hệ phối hợp
Mối quan hệ phối hợp bao gồm mối quan hệ bên trong và mối quan hệ
bên ngoài. Mối quan hệ bên trong bao gồm hai đối tượng: Quan hệ giữa tổ
chức thanh tra với thủ trưởng cơ quan quản lý trực tiếp (Bộ trưởng) và quan
hệ với Thanh tra Bộ và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra
chuyên ngành thuộc Bộ (Tổng Cục, Cục). Mặt khác, do tổ chức thanh tra nói
chung và tổ chức Thanh tra bộ nói riêng tổ chức theo nguyên tắc song trùng

chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực của bộ;
giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của
pháp luật.”
Căn cứ vào Luật Thanh tra 2010, như vậy Thanh tra bộ có những hoạt
động sau:
Một là, hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo và quản lý nhà nước về
giải quyết khiếu nại, tố cáo;

16


Hai là, hoạt động phòng, chống tham nhũng và quản lý nhà nước về
phòng, chống tham nhũng;
Ba là, hoạt động thanh tra và quản lý nhà nước về thanh tra.
Nội dung nghiên cứu chính của luận văn đó là hoạt động thanh tra. Ở
khía cạnh là một hoạt động, khái niệm thanh tra có thể hiểu đồng nhất với
khái niệm thanh tra nhà nước như đã nêu trong khoản 1 điều 3 Luật Thanh tra
năm 2010: “là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do
pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực
hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá
nhân”. Đây là một khái niệm gắn gọn, xúc tích và thể hiện tương đối đầy đủ
bản chất của hoạt động thanh tra.
Hoạt động thanh tra là cách thức thể hiện vị trí, vai trò và chức năng,
nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước. Hoạt động thanh tra theo quy
định của pháp luật bao gồm: xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra; quyết
định việc thanh tra; tiến hành thanh tra trên thực tế; báo cáo kết quả thanh tra;
kết luận thanh tra và xử lý kết luận thanh tra….
Hoạt động thanh tra của Thanh tra bộ được thông qua hoạt động thanh
tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành.
Thứ nhất, hoạt động thanh tra hành chính

hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh
vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên
ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh
vực đó”. Việc quy định hoạt động thanh tra chuyên ngành xuất phát từ yêu
cầu quản lý toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội và thực tế cho thấy
hoạt động thanh tra này đã góp phần quan trọng vào việc tăng cường trật tự,
kỷ cương, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước.

18