Đề tài: Công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh ………….

LỜI MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài luận văn
Trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước (QLNN) thì văn bản quy phạm pháp
luật (QPPL) đóng vai trò chủ đạo và chi phối toàn bộ hệ thống. Văn bản QPPL
cùng với các loại văn bản khác trong hệ thống văn bản QLNN là công cụ quan
trọng để các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng quản lý xã hội theo thẩm
quyền. Như vậy, để quản lý xã hội nhà nước sử dụng các công cụ, trong đó văn bản
vừa là công cụ vừa là phương tiện hiệu quả để nhà nước quản lý có hiệu lực, hiệu
quả các quan hệ xã hội. Từ ý nghĩa này, có thể khẳng định việc hoàn thiện hệ thống
văn bản QLNN trong đó có văn bản QPPL là yêu cầu mang tính cấp thiết đối với tất
cả các cơ quan trong bộ máy chính quyền các cấp.
Thẩm định dự thảo văn bản QPPL là một giai đoạn trong quy trình xây dựng
văn bản QPPL, nhằm mục đích nâng cao chất lượng dự thảo văn bản trước khi trình
cơ quan có thẩm quyền ban hành. Thực hiện tốt công tác thẩm định sẽ khắc phục
những hạn chế, bất cập của việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL.
Nội dung luận văn tập trung nghiên cứu một số nội dung cơ bản của công tác
thẩm định, bao gồm: khái niệm thẩm định, đối tượng thẩm định, chủ thể thẩm định,
nguyên tắc thẩm định, trách nhiệm pháp lý về thẩm định, giá trị pháp lý, vai trò của
hoạt động thẩm định dự thảo. Qua đó, không chỉ góp phần luận giải những vấn đề
mang tính chất lý luận, mà còn phản ánh sự hạn chế của hoạt động thẩm định dự
thảo văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND)
trong giai đoạn hiện tại.
Đồng thời, luận văn cũng phân tích nội dung thẩm định dự thảo văn bản QPPL
của HĐND và UBND cấp tỉnh, các tiêu chí cần thẩm định: sự cần thiết ban hành
văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản; tính hợp hiến, hợp
pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản,
tính khả thi của một dự thảo văn bản và kỹ thuật xử lý các vấn đề phát sinh trong
quá trình thẩm định.
Tỉnh .......là một tỉnh đồng bằng sông Cửu Long, thuộc miền Nam Việt Nam.

hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước, để phù hợp với yêu cầu “Tăng cường công tác
lập pháp, xây dựng chương trình dài hạn về lập pháp, hoàn thiện hệ thống pháp
luật, đổi mới quy trình ban hành và hướng dẫn thi hành luật" mà Nghị quyết Đại
hội Đảng lần thứ IX đã đề ra, việc nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn
thiện cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối vớí các dự thảo văn bản QPPL là hoàn
toàn cần thiết.
Trên cơ sở các mục tiêu đã đề ra, đề tài tập trung vào một số nội dung nghiên
cứu cơ bản sau:
Vị trí, tính chất và nội dung của hoạt động thẩm định trong quy trình xây
dựng, ban hành văn bản QPPL;
Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về thẩm định như: Khái niệm, thẩm quyền,
nguyên tắc, nội dung, trình tự thủ tục thẩm định... (Trong đó làm rõ nội hàm của cơ
chế thẩm định; đặc trưng của hoạt động thẩm định trong mối quan hệ với các hoạt
động khác);
Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật về hoạt động thẩm định cũng
như thực trạng về tổ chức và hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự
thảo văn bản QPPL trong thời gian từ 1996 đến nay;
Nghiên cứu phương thức tổ chức thẩm định chung trong cơ quan Bộ Tư pháp
và quy trình thẩm định cụ thể trong từng đơn vị thuộc Bộ được phân công chủ trì
thẩm định;
Nghiên cứu các điều kiện cơ bản bảo đảm cho hoạt động thẩm định;
2


Đề tài: Công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh ………….

Mối quan hệ phối hợp giữa hoạt động thẩm định với hoạt động kiểm tra, thẩm
tra dự thảo văn bản QPPL;
Tìm hiểu một số thông tin về hoạt động thẩm định ở một số nước.
- Bộ Tư pháp năm 2011, Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác

thống cơ quan nhà nước”, Nxb Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2010,….
- TS. Lưu Kiếm Thanh với các sách đã biên soạn: “Kỹ thuật lập quy”, Nxb
Lao động, năm 1998; “Xây dựng và ban hành văn bản QPPL”, Nxb Thống Kê, Hà
Nội, năm 2003; Giáo trình “Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản”, Nxb Khoa
3


Đề tài: Công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh ………….

học và Kỹ thuật Hà Nội, năm 2008. Trong các sách này, tác giả đã đưa ra, phân tích
các khái niệm về văn bản, văn bản quản lý nhà nước…, đặc biệt là phân tích những
kỹ năng để trình bày thể thức văn bản. Đây là những nội dung nghiên cứu rất có ý
nghĩa làm nền tảng cơ sở lý luận, tham khảo đối với người làm công tác soạn thảo,
thẩm định, đánh giá văn bản.
Trong thời gian qua có rất nhiều bài báo, bài viết cũng như những công trình
nghiên cứu về công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL, riêng Học viện Hành
chính có các đề tài:
- Luận văn “Hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của chính quyền cấp
tỉnh ở Bình Dương” của tác giả Đỗ Thị Hường, năm 2010;
- Luận văn “Quản lý nhà nước đối với công tác thẩm định văn bản QPPL của
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân (Thực trạng từ Thành phố Hồ Chí Minh)” của
tác giả Phan Ngọc Phát, năm 2013;
- Luận văn “Nâng cao chất lượng ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân
dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Kom Tum”, của tác giả Nguyễn Thị Thiên Phương,
năm 2013.
Ngoài ra còn nhiều công trình nghiên cứu khác về công tác thẩm định dự thảo
văn bản QPPL. Tuy nhiên, hầu hết các bài viết cũng như công trình nghiên cứu
mang tính chất chung về công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL, có rất ít đề
tài nghiên cứu chuyên sâu về công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL.
Từ những chú giải trên, tác giả nhận thấy công tác thẩm định dự thảo văn bản

4.2. Phạm vi nghiên cứu đề tài
- Địa bàn nghiên cứu: Tỉnh Long An.
- Thời gian nghiên cứu: giai đoạn 5 năm (2010 – 2015).
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận
Luận văn được xây dựng trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa Mác – Lênin,
tư tưởng Hồ Chí Minh và những quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng, Nhà
nước về Quản lý nhà nước trong điều kiện xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Việt Nam
nhằm hội nhập kinh tế quốc tế và phát triển bền vững.
5.2 Phương pháp nghiên cứu
Đề tài chủ yếu sử dụng các phương pháp sau:
- Phương pháp thống kê
Thống kê các số liệu về hoạt động quản lý nhà nước đối với công tác thẩm
định dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh .......theo số liệu thống kê của
Sở Tư pháp tỉnh .......thực hiện trong giai đoạn 5 năm (2010 – 2015).
- Phương pháp phân tích, tổng hợp
Phân tích, tổng hợp các dữ liệu.
- Phương pháp quan sát thực tiễn
Quan sát và nhận định định tính về công tác ban hành văn bản QPPL của tỉnh
Long An.
6. Đóng góp của đề tài
Hệ thống hóa, làm sáng tỏ cơ sở lý luận và pháp lý về thẩm định dự thảo văn
bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh.
Phân tích, đánh giá thực tiễn về công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của
HĐND, UBND tỉnh .......tại Sở Tư pháp, đề xuất các giải pháp cụ thể góp phần
nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL của HĐND,
5


Đề tài: Công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh ………….

lần và hiệu lực của nó không phụ thuộc vào sự áp dụng"[1].
Theo khoản 1 Điều 3 của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì “QPPL
là những quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp
lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị
hành chính nhất định, do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong
Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Đối với khái niệm “văn
bản QPPL”, được quy định tại Điều 2 của Luật, theo đó “văn bản QPPL là văn bản
có chứa QPPL được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục
quy định trong Luật này. Văn bản QPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm
quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn
bản QPPL”[2].
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã phân định rõ thẩm quyền ban hành
văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh gồm: quy định chi tiết những vấn đề được
giao; tổ chức, bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định
những vấn đề cụ thể tại địa phương. Nội dung nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và
quyết định của UBND cấp tỉnh được quy định cụ thể tại Điều 27 và Điều 28).
Văn bản QPPL do địa phương ban hành cũng phải nằm trong tổng thể hệ
thống pháp luật quốc gia và phải có đầy đủ các dấu hiệu đặc trưng sau:
- Là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do
Luật năm 2015 quy định.
- Có quy tắc xử sự chung.
- Có hiệu lực trong phạm vi địa phương.
- Được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa
phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
1
2

Trang 201, Pháp luật đại cương (2003), Nxb thành phố Hồ Chí Minh.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.


- Được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của
pháp luật”[3].
Vì vậy, tất cả văn bản QPPL của HĐND, UBND khi được ban hành phải đảm
bảo các yêu cầu trên. Nếu như các văn bản ban hành không đáp ứng đủ các yếu tố
trên thì không được xem là văn bản QPPL.
Thứ hai, các văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh là những văn bản
dưới luật, được ban hành để thực thi Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan
nhà nước cấp trên.
Cũng như các CQNN khác, hoạt động ban hành văn bản QPPL của cấp tỉnh là
một trong những hoạt động chủ yếu nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quyền
3

Chính phủ (2006), Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06 tháng 9 năm 2006 Hướng dẫn thi hành Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.

8


Đề tài: Công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh ………….

hạn được Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên quy định.
Cho nên những văn bản QPPL do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành phải căn cứ vào
quy định của Luật, phải trên cơ sở và nhằm thi hành Luật và các văn bản của các cơ
quan nhà nước cấp trên được thực hiện trên thực tế và đi vào đời sống xã hội.
Thứ ba, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh là hình thức thể hiện
quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương cấp tỉnh.
Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh là hình thức thể hiện của quyết
định QPPL, là công cụ và phương tiện để nhà nước tiến hành quản lý xã hội.
HĐND, UBND cấp tỉnh được trao những quyền hạn cụ thể để thực hiện nhiệm vụ
QLNN trên địa bàn tỉnh. Để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn này HĐND, UBND

Đề tài: Công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh ………….

Quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL của HĐND tỉnh được quy
định cụ thể tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 4. Quy trình này có thể khái
quát thành sơ đồ sau:
Lập
Lập đề
đề nghị
nghị xây
xây dựng
dựng
văn
bản
văn bản

HĐND,
HĐND, UBND
UBND phân
phân
công,
chỉ
đạo
soạn
công, chỉ đạo soạn thảo
thảo

Soạn thảo

Lấy ý kiến dự thảo


TƯ PHÁP
1.2.1 Khái niệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL
Từ khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2004, 2008 và mới đây là Luật Ban
hành văn bản QPPL năm 2015 ra đời thay thế cho các đạo luật trước đó, hoạt động
thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL chính thức trở thành công đoạn quan trọng
và cần thiết trong quá trình lập pháp, lập quy. Cơ chế thẩm định, thẩm tra dự thảo văn
bản QPPL được quy định trong Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của
Thủ tướng Chính phủ Ban hành quy chế thẩm định dự thảo văn bản QPPL; Luật Ban
hành văn bản QPPL năm 2004; Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009 của
Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm
2008 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi
tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015.
Quy chế thẩm định dự thảo văn bản QPPL ban hành kèm theo Quyết định số
05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ tại Điều 1 quy định:
4

Quy trình xây dựng ban hành văn bản QPPL được quy định cụ thể tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015:
Điều 111 đến Điều 126 đối với Nghị quyết của HĐND tỉnh và từ Điều 127 đến Điều 132 đối với Quyết định của
UBND tỉnh.

10


Đề tài: Công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh ………….

“Thẩm định dự thảo văn bản QPPL là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và
hình thức của dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất,
đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật”.
Như vậy, chúng ta có thể đưa ra khái niệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL cấp
tỉnh: “Thẩm định dự thảo văn bản QPPL cấp tỉnh là quá trình cơ quan tư pháp cấp

Thứ tư, thẩm định còn là cơ chế đảm bảo, nâng cao sự phối hợp và giám sát
lẫn nhau của các cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động ban hành văn bản QPPL.
Các bước từ chuẩn bị dự thảo đến trình dự thảo đều ảnh hưởng đến khâu thẩm định
dự thảo và ngược lại, kết quả của việc thẩm định dự thảo có tác động không nhỏ
11


Đề tài: Công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh ………….

đến các giai đoạn trên. Tóm lại, các cơ quan có thể ban hành văn bản QPPL một
cách nhanh chóng, thuận lợi là nhờ một quy trình thẩm định khoa học, hợp lý.
Như vậy, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL có vị trí và vai trò quan
trọng trong hoạt động xây dựng pháp luật. Góp phần đảm bảo tính hợp hiến, hợp
pháp, tính thống nhất, khắc phục tính cục bộ trong quá trình xây dựng pháp luật.
1.3 CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QPPL CỦA SỞ TƯ
PHÁP
1.3.1 Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp
1.3.1.1 Chủ thể thẩm định
Sở Tư pháp là cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh, tham mưu, giúp
UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước. Sở Tư pháp có điều kiện và là chủ thể có thể
đảm đương trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL thuộc thẩm quyền ban
hành của Chủ tịch UBND cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh, Thường trực HĐND cấp tỉnh,
HĐND cấp tỉnh. Với vị trí độc lập của mình, Sở Tư pháp có thể phát hiện những
điểm hạn chế, bất cập của dự thảo văn bản QPPL và đề xuất phương án giải quyết
những bất cập đó. Có thể nói hoạt động thẩm định là công cụ góp phần vào việc
xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, loại bỏ những văn bản không cần thiết,
giảm bớt những quy định chồng chéo, mâu thuẫn, đảm bảo tính thống nhất, đồng
bộ của hệ thống pháp luật.
Theo Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 16/5/2016 của Chính phủ quy định
chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL; Nghị định số

Hiện nay, theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, công tác thẩm định
dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh đã được quy định một cách cụ thể: “Đối
với cấp tỉnh, Sở Tư pháp có nhiệm vụ tổ chức thẩm định đề nghị xây dựng nghị
quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cùng cấp trình và thẩm định dự thảo Quyết
định của UBND tỉnh”[5].
1.3.1.3 Cơ sở pháp lý phục vụ công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL
cấp tỉnh
Công tác thẩm định dự thảo văn bản cấp tỉnh phải đảm bảo các nguyên tắc về
tính khách quan và khoa học; tuân thủ trình tự, thủ tục và thời gian thẩm định theo quy
định của pháp luật trên cơ sở: các Luật Ban hành văn bản QPPL, Nghị định số
24/2009/NĐ-CP ngày 16/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành
Luật ban hành văn bản QPPL; Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của
Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn
bản QPPL của HĐND, UBND; Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính
phủ ngày 10/01/2007 về ban hành quy chế thẩm định dự thảo văn bản QPPL; Nghị
định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp
thi hành Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015. Công tác thẩm định là một khâu
không thể thiếu của quy trình soạn thảo và ban hành văn bản QPPL. Đơn vị chủ trì
soạn thảo văn bản có trách nhiệm lập hồ sơ thẩm định bao gồm:
- Công văn đề nghị thẩm định;
- Tờ trình dự thảo;
- Bản dự thảo;
- Bản tổng hợp các ý kiến tham gia;
- Bản đánh giá tác động của quy định về thủ tục hành chính; văn bản góp ý về
thủ tục hành chính đối với dự thảo văn bản có quy định về thủ tục hành chính;
- Các tài liệu có liên quan.
Thời gian thẩm định là 10 (mười) ngày làm việc, kể từ ngày nhận được dự
thảo và đầy đủ hồ sơ thẩm định theo quy định[6].
5
6

Theo quy định nội dung thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung và thẩm
định dự thảo văn bản QPPL theo thẩm quyền ban hành của UBND cấp tỉnh nói riêng
tập trung vào những vấn đề sau đây7:
- Sự cần thiết ban hành văn bản;
- Đối tượng, phạm vi điều chỉnh dự thảo;
- Sự phù hợp của nội dung dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách của
Đảng;
- Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp
luật; sự phù hợp của nội dung dự thảo với các điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;
- Tính khả thi của dự thảo;
- Việc tuân thủ tục và trình tự soạn thảo;
- Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.

7

Được quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ
quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015.

14


Đề tài: Công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh ………….

1.3.2 Yếu tố thực hiện hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của
Sở Tư pháp
1.3.2.1 Xây dựng và thực hiện các văn bản QPPL về công tác thẩm định
dự thảo văn bản QPPL
Để quản lý tốt công tác xây dựng, ban hành văn bản nói chung và công tác thẩm
định dự thảo văn bản QPPL nói riêng, Nhà nước phải chú trọng xây dựng thể chế về

15


Đề tài: Công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh ………….

Thông tư số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và
Văn phòng Chính phủ về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản;
Bên cạnh đó, để thực hiện tốt công tác QLNN đối với hoạt động thẩm định dự
thảo văn bản QPPL, mỗi địa phương tùy vào điều kiện thực tế của mình có thể ban
hành các văn bản quy định chi tiết, cụ thể về công tác thẩm định của địa phương mình.
1.3.2.2 Lập kế hoạch thẩm định
Hàng năm, trên cơ sở căn cứ vào các chủ trương, chính sách của Đảng, các
văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên và thực tế ở địa phương cần điều
chỉnh để tổ chức thi hành pháp luật, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên các
lĩnh vực kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh; các Sở ngành tỉnh và các cơ quan,
tổ chức khác có liên quan lập đề nghị xây dựng văn bản.
Đối với đề nghị xây dựng văn bản QPPL của HĐND tỉnh thì các Sở ngành
tỉnh và các cơ quan, tổ chức khác có liên quan đề xuất cho UBND tỉnh xem xét
trình HĐND tỉnh đề nghị xây dựng văn bản QPPL của HĐND tỉnh.
Đề nghị xây dựng văn bản phải xác định đầy đủ các nội dung: sự cần thiết ban
hành văn bản, tên văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, những nội
dung chính của văn bản, dự báo tác động kinh tế - xã hội, nguồn lực tài chính, nhân
lực bảo đảm thi hành văn bản, thời điểm ban hành, cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ
quan phối hợp soạn thảo.
1.3.2.3 Tổ chức bộ máy thực hiện hoạt động thẩm định
Trong quá trình thực hiện chức năng và quyền hạn của mình UBND cấp tỉnh
sẽ ban hành các văn bản QLNN trong đó có các văn bản QPPL để truyền đạt các ý
chí của mình đến các nhóm đối tượng để điều chỉnh các quan hệ xã hội vận động
phù hợp với quy luật khách quan, nhằm thực hiện hiệu quả mục tiêu phát triển kinh
tế - xã hội, ổn định đời sống nhân dân trên địa bàn tỉnh.

tiếp phụ trách với số lượng chuyên viên hợp lý, đảm bảo hoạt động nghiên cứu
thẩm định các dự thảo có sự trao đổi, thảo luận tập thể.
1.3.2.4 Tổ chức thực hiện thẩm định
Công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh được
tổ chức chặt chẽ theo quy trình chặt chẽ hợp lý, có trật tự qua các bước, thể hiện
qua sơ đồ sau:
Phân công
nghiên cứu
thẩm định

Tiếp nhận hồ
sơ thẩm định

Xác định vấn
đề

Tổ
Tổ chức
chức nghiên
nghiên
cứu
dự
cứu dự thảo
thảo phục
phục
vụ
vụ cho
cho hoạt
hoạt động
động

Bước 2, tiếp nhận hồ sơ thẩm định
Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản có trách nhiệm tiếp nhận và kiểm tra hồ
sơ thẩm định theo quy định.
Trong trường hợp hồ sơ thẩm định thiếu một trong các tài liệu quy định, phòng
có quyền yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo bổ sung hồ sơ trong thời hạn 02 (hai)
ngày làm việc, kể từ ngày tiếp nhận hồ sơ.
Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm bổ sung hồ sơ thẩm định trong thời
hạn 03 (ba) ngày làm việc, kể từ khi nhận được yêu cầu bổ sung hồ sơ của Phòng
Xây dựng và Kiểm tra văn bản .
Thời điểm thẩm định được tính từ ngày cơ quan thẩm định nhận được đủ hồ
sơ thẩm định.
Ngay sau khi nhận đủ hồ sơ thẩm định, bộ phận tiếp nhận hồ sơ phải chuyển
hồ sơ thẩm định đến đơn vị đã được phân công thẩm định.
Bước 3, xác định vấn đề
Trong quá trình thẩm định một dự thảo văn bản, cán bộ chuyên trách của
Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản của Sở Tư pháp đặt các câu hỏi hướng vào
nội dung và hình thức của văn bản pháp luật và việc thẩm định bắt đầu từ khi cán
bộ chuyên trách xác định các vấn đề trọng tâm và đặt ra các câu hỏi về khả năng
đạt được mục đích đề ra văn bản pháp luật dự kiến, tính phù hợp của văn bản pháp
luật dự kiến với các văn bản pháp luật có thứ bậc hình thức cao hơn.
Bước 4, tổ chức nghiên cứu dự thảo phục vụ cho hoạt động thẩm định
Các bộ phận thuộc Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản được phân công
thẩm định dự thảo tổ chức nghiên cứu lĩnh vực pháp luật, các văn bản liên quan đến
lĩnh vực dự thảo văn bản cần thẩm định.
Lãnh đạo Sở Tư pháp được phân công tham gia công tác thẩm định dự thảo
văn bản QPPL có trách nhiệm chủ động tổ chức nghiên cứu, thường xuyên giữ mối
liên hệ với cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan hữu quan nhằm đảm bảo chủ động
trong hoạt động thẩm định dự thảo.
Việc thẩm định tại Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản do một lãnh đạo trực
tiếp phụ trách với số lượng chuyên viên hợp lý, đảm bảo hoạt động nghiên cứu

Sở Tư pháp dựa trên báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp và báo cáo về hoạt động tư
pháp theo định kỳ hàng tháng, quý, năm của Sở Tư pháp.
Công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật đối với
công tác thẩm định chủ yếu các nội dung: về quy trình tổ chức thẩm định, nội dung
báo cáo thẩm định và công tác đảm bảo các điều kiện thực hiện công tác thẩm định
dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp.
Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện vi phạm các quy định về tổ chức thực
hiện công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL, đoàn kiểm tra tiến hành lập biên
bản và xử lý theo quy định của pháp luật.
1.3.2.6 Đảm bảo các điều kiện thực hiện hoạt động thẩm định
Thứ nhất, về đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện công tác thẩm định
Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản QPPL có trách nhiệm thẩm định dự thảo
văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh. Đối với các dự thảo văn bản có nội dung
19


Đề tài: Công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh ………….

phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, Giám đốc Sở Tư pháp thành
lập Hội đồng thẩm định bao gồm các phòng ban chuyên môn, các cơ quan liên
quan, các chuyên gia,…
Công tác thẩm định văn bản là một công việc mới, hiện nay, ở các ngành, các
cấp, đội ngũ cán bộ làm công tác này còn rất ít, cần phải được tăng cường nhiều về
biên chế chuyên trách và kiện toàn lại tổ chức chuyên trách để thực hiện nhiệm vụ
này, đặc biệt là ở các bộ, ngành và cơ quan tư pháp ở các địa phương.
Việc kiện toàn tổ chức và đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm tra văn bản cần
chú ý những nội dung sau:
- Căn cứ vào phạm vi, tính chất văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra được pháp
luật quy định, tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ
phối hợp với các đơn vị hữu quan trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ,

của Tỉnh uỷ, HĐND, UBND tỉnh và Bộ Tư pháp, sự nỗ lực phấn đấu của đội ngũ
cán bộ, công chức, viên chức (CBCCVC) 35 năm qua kể từ ngày thành lập, Sở Tư
pháp .......đã không ngừng trưởng thành và phát triển. Trên cơ sở tiền thân là Phòng
Pháp chế trực thuộc UBND tỉnh, những ngày đầu thành lập năm 1982, Sở Tư
pháp .......chỉ có 04 phòng chuyên môn với 12 cán bộ. Đến nay, Sở Tư pháp đã trở
thành một cơ quan chuyên môn quan trọng của UBND tỉnh với 09 phòng chuyên
môn và 06 đơn vị sự nghiệp trực thuộc; số lượng CBCCVC của Sở cũng tăng lên
gần 100 người, được đào tạo căn bản về chuyên môn, nghiệp vụ. Song song đó, Tư
pháp cấp huyện, cấp xã cũng không ngừng được củng cố, kiện toàn về tổ chức bộ
máy, toàn tỉnh có 15 Phòng Tư pháp với 74 CBCC cùng 341 công chức tư pháp hộ
tịch/192 xã, phường, thị trấn8.

Sơ đồ 2.1: Sơ đồ tổ chức Bộ máy Sở Tư pháp tỉnh Long An9
2.2 THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QPPL TẠI TỈNH LONG AN
8

UBND tỉnh Long An (năm 2016), Báo cáo số 272/BC-UBND về kết quả công tác tư pháp năm 2016 và phương
hướng, nhiệm vụ công tác tư pháp năm 2017 trên địa bàn tỉnh Long An.
9
Nguồn: Trích từ Website: stp.longan.gov.vn/ sơ đồ Sở Tư pháp tỉnh Long An.

21


Đề tài: Công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh ………….

2.2.1 Về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL
Hợp nhất từ Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân năm 2004 và Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, ngày 22/6/2015,
Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông

Ngay từ khi Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND có hiệu lực thi
hành, HĐND tỉnh đều có Nghị quyết về chương trình xây dựng văn bản QPPL
22


Đề tài: Công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh ………….

trong năm (trong đó giao UBND tỉnh tham mưu, đề xuất chương trình) và việc thực
hiện tổ chức đạt hiệu quả, đúng dự kiến; UBND đều có quyết định ban hành
Chương trình xây dựng văn bản QPPL, làm cơ sở để các Sở, ngành chủ động trong
việc tham mưu UBND tỉnh ban hành văn bản QPPL (có điều chỉnh, bổ sung định
kỳ 6 tháng). Việc tổ chức thực hiện dự kiến chương trình xây dựng ban hành văn
bản QPPL hàng năm trung bình đều đạt từ 75%-80%. Tuy nhiên, việc tổ chức thực
hiện chương trình chưa thật nghiêm túc, đầy đủ như: Ban hành ngoài chương trình,
ban hành thời gian không đúng dự kiến hoặc không ban hành (tỉ lệ trung bình
khoảng 20 -25%), nguyên nhân do: Trung ương ban hành văn bản mới và giao địa
phương triển khai thực hiện mà các Sở, ngành chưa chủ động dự kiến được ngay từ
đầu năm hoặc một số dự kiến theo Chương trình của Bộ, ngành trung ương nhưng
trong năm trung ương chưa ban hành các quy định từ đó địa phương không có cơ
sở pháp lý để ban hành văn bản; một số Sở, ngành chưa thật sự quan tâm đến ý
nghĩa, tầm quan trọng của việc dự kiến Chương trình xây dựng văn bản QPPL hàng
năm, nên đã không tích cực tham gia công tác dự kiến đề xuất UBND tỉnh ban hành
văn bản QPPL.[10]
Bảng 2.1: Kết quả ban hành văn bản QPPL của tỉnh .......giai đoạn
nghiên cứu từ năm 2010 đến năm 2015

Năm

Nghị quyết do
HĐND tỉnh


58

54

4

2013

4

59

56

3

2014

34

61

61

0

2015
Tổng
cộng

23


Đề tài: Công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh ………….

Các văn bản ban hành đều dựa trên các căn cứ pháp lý là văn bản của trung
ương hoặc được phân cấp theo thẩm quyền và căn cứ vào thực tiễn địa phương nên
về cơ bản đảm bảo được tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống
văn bản QPPL nói chung và kịp thời đáp ứng được nhu cầu quản lý nhà nước trên
các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh của địa phương nói
riêng, qua đó, tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước bằng pháp
luật tại địa phương. Đặc biệt trong những năm qua, các quy định về quy chế, chính
sách mang tính đặc thù của tỉnh đã ban hành mang lại hiệu quả cao, được nhân dân
đồng tình ủng hộ, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội.
Tuy nhiên, công tác xây dựng, ban hành văn bản còn có một số hạn chế (chủ
yếu là cấp huyện và cấp xã) như: còn có sự nhầm lẫn giữa thẩm quyền chung và
thẩm quyền riêng (văn bản thuộc thẩm quyền Chủ tịch UBND lại do UBND ban
hành hoặc ngược lại), nhầm lẫn giữa văn bản QPPL với văn bản hành chính cá biệt
(có những văn bản về hình thức là văn bản QPPL nhưng nội dung là văn bản hành
chính cá biệt và ngược lại nội dung văn bản có chứa QPPL nhưng lại ban hành
bằng quyết định cá biệt…). Còn nhiều văn bản QPPL được ban hành không đúng
quy định về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản QPPL. Một số văn bản có nội dung
không phù hợp với quy định của pháp luật. Số lượng văn bản sai về nội dung không
nhiều nhưng ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý, ảnh hưởng đến sự thiếu thống nhất,
đồng bộ của hệ thống pháp luật và việc thực hiện các chính sách của Đảng và Nhà
nước.
2.3 THỰC TRẠNG VỀ CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN
QPPL CỦA SỞ TƯ PHÁP TỈNH LONG AN
2.3.1 Thực trạng về ban hành các văn bản liên quan làm cơ sở pháp lý
cho công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL

- Thông tư số 20/2010/TT-BTP ngày 30/11/2010 của Bộ Tư pháp Quy định chi
tiết thi hành một số điều của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của
Chính phủ về kiểm tra xử lý văn bản QPPL;
- Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 15/11/2007 của Bộ Tài
chính và Bộ Tư pháp Hướng dẫn về quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách nhà
nước đảm bảo công tác xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà nước của
HĐND, UBND;
- Thông tư liên tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 28/12/2007 của Bộ Tài
chính và Bộ Tư pháp Hướng dẫn về quản lý và sử dụng kinh phí hỗ trợ công tác
kiểm tra văn bản QPPL;
- Thông Tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP thông tư liên tịch Bộ Nội
vụ và Văn phòng Chính phủ ngày 06/5/2005 về Hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật
trình bày văn bản.;
- Thông tư số 15/2001/TT-BTC ngày 21/3/2001 của Bộ Tài chính Hướng dẫn
quản lý cấp phát và quyết toán kinh phí hỗ trợ xây dựng các văn bản QPPL;
Nhìn chung, tất cả các văn bản QPPL nêu trên đã quy định nhiều vấn đề cơ
bản về công tác xây dựng, ban hành và thẩm định dự thảo văn bản QPPL như: quy
trình thẩm định, nội dung thẩm định, kinh phí thực hiện thẩm định, tổ chức bộ máy
thực hiện công tác thẩm định, giá trị pháp lý của công tác thẩm định cũng như giá
trị pháp lý của các văn bản (báo cáo) thẩm định, kết quả xử lý sau thẩm định,…
Những quy định này tạo ra hành lang pháp lý quan trọng, góp phần hoàn thiện,
nâng cao hiệu quả công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL cũng như nâng cao
hiệu quả QLNN đối với công tác này.
Tuy nhiên, hiện nay Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật ban hành
văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 nhiều quy định khác của Trung
25