VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ HỒNG THÚY

THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG HOẠT ĐỘNG
THANH TRA NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số : 62 38 01 02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS VŨ THƯ

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi,
các số liệu nêu trong luận án là trung thực, những kết luận khoa
học của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình
nào khác.

Tác giả luận án

NGUYỄN THỊ HỒNG THÚY



13
21

Những vấn đề lý luận về thủ tục hành chính trong
hoạt động thanh tra nhà nước
Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thủ tục hành chính
trong hoạt động thanh tra nhà nước
Vị trí, cấu trúc, nguyên tắc của thủ tục hành chính và chủ
thể tiến hành thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra
nhà nước
Các yếu tố bảo đảm thực hiện thủ tục hành chính trong
hoạt động thanh tra nhà nước
Thực trạng thủ tục hành chính trong hoạt động thanh
tra nhà nước ở Việt Nam hiện nay
Thực trạng pháp luật về thủ tục hành chính trong hoạt
động thanh tra nhà nước
Thực tiễn áp dụng thủ tục hành chính trong hoạt động
thanh tra nhà nước
Đánh giá việc áp dụng thủ tục hành chính trong hoạt động
thanh tra nhà nước

27

Quan điểm và giải pháp hoàn thiện thủ tục hành
chính trong hoạt động thanh tra nhà nước ở Việt Nam
hiện nay
Nhu cầu hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động
thanh tra nhà nước
Các quan điểm hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt
động thanh tra nhà nước

cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật; bảo đảm pháp chế và kỷ luật nhà nước, bảo
vệ quyền và lợi ích của nhân dân. Trong quản lý nhà nước, hoạt động thanh tra
cũng như nhiều hoạt động quản lý nhà nước khác, đặc biệt là các hoạt động quản
lý có liên quan đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức, để bảo đảm các trình
tự, thủ tục thực hiện một cách chặt chẽ, có trật tự, đòi hỏi việc xây dựng và thực
hiện các quy định pháp luật về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra phải
được coi trọng.
Nhận thức rõ tầm quan trọng của thủ tục hành chính, ngay từ Pháp lệnh
Thanh tra năm 1990, tuy quy định đơn giản, Pháp lệnh đã bắt đầu đề cập đến
các quy định về thủ tục thanh tra và không ngừng được cải cách, hoàn thiện qua
phát triển của pháp luật thanh tra sau này. Trong bối cảnh cải cách toàn diện
nền hành chính, vấn đề cải cách thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra
được xem xét, xác định, cụ thể trên cơ sở thực hiện Chương trình tổng thể cải
cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010 và hiện nay là Chương trình tổng thể cải
cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020. Trong quá trình cải cách hành
chính, từ Luật Thanh tra năm 2004 đến Luật Thanh tra năm 2010, thủ tục hành
chính trong hoạt động thanh tra đã có những điều chỉnh, theo hướng vừa bảo
đảm tính chủ động của cơ quan, người tiến hành hoạt động thanh tra, vừa bảo
đảm tính pháp chế chặt chẽ. Đối với việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước
pháp quyền Việt Nam, việc cải cách thủ tục thanh tra có ý nghĩa rất quan trọng
trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền lực nhà nước
được sử dụng đúng đắn, hợp pháp, tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra, cũng như giúp cơ quan, tổ chức cá nhân
là đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan thực hiện

1


đúng các quy định của pháp luật.
Trong 5 năm qua, từ năm 2011 - 2016, toàn ngành Thanh tra đã triển khai

các cuộc thanh tra có trọng tâm, trọng điểm, theo đúng định hướng và kế hoạch

2


phê duyệt. Qua thanh tra, ngành thanh tra đã phát hiện, xử lý nhiều vi phạm pháp
luật, đồng thời kiến nghị chấn chỉnh, khắc phục những bất cập, sơ hở trong quản
lý, trong ban hành chính sách, pháp luật. Hoạt động thanh tra chuyên ngành được
tăng cường, tập trung vào những vấn đề bức xúc mà dư luận đang quan tâm, kết
quả hoạt động thanh tra tăng cao trên nhiều lĩnh vực. Thanh tra Chính phủ đã
tăng cường công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực thanh tra, trong đó, đã quan
tâm làm việc với các bộ, ngành, địa phương; ban hành nhiều kế hoạch, văn bản
chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn nghiệp vụ trong công tác thanh tra. Gắn
việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của mình trong xu thế chung của công cuộc
cải cách hành chính nhà nước, trong đó có cải cách thủ tục hành chính trong
thanh tra.
Tuy nhiên, việc triển khai kế hoạch thanh tra ở một số đơn vị còn chậm,
lúng túng; việc xây dựng kế hoạch và phương pháp, cách thức tiến hành thanh
tra ở một số cuộc thanh tra chưa khoa học; các thủ tục trong thanh tra còn hạn
chế cả về mặt lý luận và thực tiễn áp dụng; nhiều thủ tục còn rườm rà, thiếu tính
khả thi và khó khăn trong quá trình áp dụng, do tính chất của các cuộc thanh tra,
nhiều thủ tục còn vướng về thời hạn tiến hành, chế tài ràng buộc trách nhiệm của
các bên tham gia quan hệ pháp luật thanh tra chưa được quy định cụ thể; nhiều
cuộc thanh tra còn kéo dài thời gian, chưa đảm bảo yêu cầu công khai, minh
bạch... ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động thanh tra nói riêng và hiệu quả
hoạt động quản lý nhà nước nói chung. Bên cạnh đó, hoạt động quản lý nhà nước
về thanh tra vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập, hiệu quả thanh tra trách nhiệm còn
thấp. Có nhiều nguyên nhân của các hạn chế kể trên, như một số địa phương, bộ
ngành chỉ đạo, điều hành công tác thanh tra còn thiếu quyết liệt, chưa sâu sát;
trình độ, năng lực của một bộ phận cán bộ, công chức còn hạn chế, tinh thần

cải cách hành chính nhà nước hiện nay.
2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu
Theo mục đích trên đây, Luận án có các nhiệm vụ sau:
Một là, hệ thống hóa, phân tích, làm rõ thêm cơ sở lý luận của thủ tục hành
chính nói chung và thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước nói riêng.
Hai là, phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật về thủ tục hành chính
trong hoạt động thanh tra, thực tiễn của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh
tra nhà nước ở nước ta, chỉ ra những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế
trong quá trình thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước,
cũng như xác định nguyên nhân của những hạn chế.
Ba là, trên cơ sở nhận thức lý luận và phân tích và đánh giá thực trạng thủ
tục hành chính trong hoạt động thanh tra ở nước ta hiện nay, luận án đề xuất các
giải pháp hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, từ giải pháp
chung mang tính định hướng, đến những giải pháp hoàn thiện pháp luật cụ thể,
nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra ở nước ta trong xu thế chung về cải

4


cách thủ tục hành chính trong giai đoạn hiện nay.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là các vấn đề lý luận và thực tiễn về thủ
tục hành chính trong hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước,
bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương (sau đây gọi là cấp tỉnh), Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh và Thanh tra sở; khi các cơ quan này trực tiếp tiến hành thủ tục
thanh tra, cụ thể qua việc sử dụng nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong mối quan
hệ với đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, cũng
như việc đảm bảo thực hiện quyền và nghĩa vụ của các chủ thể này trong quá

Luận án được thực hiện trên cơ sở các quan điểm của chủ nghĩa Mác –
Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các chủ trương, chính sách, quan điểm của
Đảng và Nhà nước ta về nhà nước và pháp luật, về vai trò của việc thanh tra,
kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước, về dân chủ, bảo đảm, bảo
vệ quyền con người, quyền công dân, về đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra,
về cải cách hành chính nhà nước.
4.2. Phương pháp nghiên cứu:
Các phương pháp nghiên cứu chủ yếu được Luận án sử dụng là: Phương
pháp phân tích và tổng hợp; phương pháp hệ thống, phương pháp luật học so
sánh, phương pháp lịch sử cụ thể... Cụ thể như sau:
- Phương pháp phân tích và tổng hợp: Phương pháp này được sử dụng trong
tất cả các Chương của luận án. Cụ thể là các phương pháp này được sử dụng trong
việc phân tích, tổng hợp các kết quả nghiên cứu trong các công trình nghiên cứu để
từ đó đánh giá các thành tựu, cũng như các vấn đề pháp lý tồn tại xung quanh thủ
tục hành chính trong hoạt động thanh tra (Chương 1); phương pháp này còn được
sử dụng để đi sâu vào tìm tòi, nghiên cứu và phân tích các hiện tượng, các quan
điểm về thủ tục hành chính, về cải cách thủ tục hành chính, thủ tục hành chính trong
hoạt động thanh tra, các quy định và thực tiễn cải cách thủ tục hành chính trong
hoạt động thanh tra; khái quát lại để phân tích, đánh giá vị trí, vai trò, những yếu tố
bảo đảm thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, làm cơ sở để đánh
giá thực trạng áp dụng các thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước
(Chương 2, Chương 3); được sử dụng để phân tích cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn,
nhằm rút ra các kết luận và kiến nghị phù hợp, nhằm tiếp tục cải cách và hoàn thiện
các quy định của pháp luật về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà
nước (Chương 4).
- Phương pháp hệ thống được sử dụng trong tổng thể các Chương, các
mục của luận án nhằm làm cho cấu trúc cũng như nội dung, từng vấn đề trong
luận án hợp thành một chỉnh thể, có bố cục hợp lý, chặt chẽ, có sự gắn kết, kế
thừa, phát triển các vấn đề, các nội dung để đạt được mục đích, yêu cầu đã được


5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Trong lĩnh vực thanh tra, hầu hết các công trình nghiên cứu chú trọng
nghiên cứu về thanh tra nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý, gắn
với công tác quản lý của các cấp, các ngành, đến vấn đề tổ chức bộ máy quản lý,
nhân sự và việc vận dụng các quy định của pháp luật trong việc nghiên cứu ban
hành kết luận, thực hiện các kết luận thanh tra…Thủ tục thanh tra dù là một phần

7


quan trọng trong pháp luật thanh tra, nhưng hầu như ít được nghiên cứu hoặc chỉ
được đề cập ở một góc độ nào đó. Cho đến nay, chưa có một công trình nghiên
cứu nào, nghiên cứu một cách hệ thống và sâu sắc về thủ tục hành chính trong
hoạt động thanh tra nhà nước, với tư cách là một bảo đảm pháp lý cho việc thực
hiện quyền công dân và thực hiện chức năng quản lý của các cơ quan Nhà nước.
Vì vậy, đây là điểm mới của luận án. Cụ thể hơn, những điểm mới trong luận án
thể hiện trên những điểm sau:
Về phương diện lý luận, luận án trên cơ sở nhận thức chung về thủ tục
hành chính, luận án nghiên cứu, chỉ ra khái niệm, đặc điểm, vai trò và cấu trúc
của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, trên cơ sở lý luận và
thực tiễn của thủ tục hành chính nói chung và nguyên tắc của hoạt động thanh tra
nói riêng Luận án cũng xác định các nguyên tắc của thủ tục hành chính trong
hoạt động thanh tra nhà nước và các yếu tố bảo đảm thực hiện thủ tục trong hoạt
động thanh tra nhà nước…
Về thực trạng thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, từ nhận thức lý
luận về thủ tục thanh tra, luận án mô tả và phân tích quá trình hình thành và phát
triển của thủ tục thanh tra được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật,
trong các giai đoạn, với những đặc điểm và nét mới trong quá trình đó. Qua đó,
làm rõ xu hướng thay đổi và phát triển của pháp luật về thủ tục hành chính trong
hoạt động thanh tra. Luận án đặt trọng tâm vào việc nghiên cứu thực trạng thủ tục

Với những kết quả đạt được, luận án có thể sử dụng làm tài liệu tham
khảo cho các hoạt động nghiên cứu, giảng dạy về thủ tục hành chính trong hoạt
động thanh tra. Đặc biệt, nó có thể làm tài liệu tham khảo phục vụ trực tiếp việc
hoàn thiện pháp luật về thủ tục thanh tra và nâng cao chất lượng của các đoàn
thanh tra, trong bối cảnh cải cách hành chính hiện nay. Đối với các cán bộ, công
chức thực hiện công tác thanh tra, kết quả nghiên cứu có thể là tài liệu tham khảo
giúp cho họ hoàn thiện nhận thức về thủ tục hành chính, từ đó thực hiện đúng
đắn, hợp pháp hoạt động nghiệp vụ, khi thanh tra các vụ việc được giao, theo thủ
tục luật định.
7. Cơ cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, luận án có kết cấu như sau:
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
Chương 2. Những vấn đề lý luận về thủ tục hành chính trong hoạt động
thanh tra nhà nước
Chương 3. Thực trạng thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà
nước ở Việt Nam hiện nay.
Chương 4. Quan điểm và giải pháp hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt
động thanh tra nhà nước ở Việt Nam hiện nay.

9


Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài
Cho đến nay, có một số công trình nghiên cứu về hoạt động, vai trò của
thanh tra, thẩm quyền, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra, bàn về một số nội dung
về cải cách thanh tra, các quy phạm pháp luật về hoạt động thanh tra với tư cách là
một chế định của Luật hành chính. Cùng với đó, một số bài viết trên các tạp chí,
trang web của nước ngoài về trình tự, thủ tục thực hiện thẩm quyền của cơ quan

kinh nghiệm thú vị và thành công trong thực tế ở một số quốc gia tiên phong
trong cải cách thanh tra được coi là thành công.
+ Javed Sadiq Malik, (2007), The Ombudsmans Role in Good Governance:
Issues & Challenges – Vai trò của thanh tra trong nền quản trị tốt: Thực trạng
và thách thức, bài nghiên cứu của Javed Sadiq Malik Thanh tra viên Liên bang
Pakistan [13]. Trong bài nghiên cứu, Javed Sadiq Malik đã giới thiệu về một số
cơ quan thanh tra trong khu vực Châu Á như Bộ giám sát của Cộng hoà nhân
dân Trung Hoa, cơ quan thanh tra của Cộng hòa Kyrgyz, Pakistan, Malaixia,
Nhật Bản, Thái Lan và Philippines; những vấn đề liên quan đến vị trí pháp lý, cơ
chế bổ nhiệm công chức thanh tra; chức năng, nhiệm vụ cơ bản của các cơ quan
thanh tra, mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan nhà nước khác.
Trong đó, tác giả đề cập sâu đến cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra của
Pakistan, thực trạng hoạt động và những khó khăn, thách thức mà cơ quan thanh
tra phải đối mặt trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình.
+ Clare Lewis, (2001), Coping with changes on all fronts: Reaffirming the
Ombudsmans powers and adapting its actions – Đối phó với những thay đổi trên
các lĩnh vực: Tái khẳng định thẩm quyền của cơ quan thanh tra và thích nghi với
những thay đổi, Bài nghiên cứu của tác giả Clare Lewis, Cơ quan thanh tra Bang
Ontario, Canada, Tham luận tại Hội nghị hiệp hội thanh tra Canada về đối phó
với thay đổi trên các lĩnh vực, tại Quecsbec, tháng 9 năm 2001. Theo tác giả, sự
thay đổi chính trị, kinh tế và xã hội hiện nay đang đặt ra nhiều vấn đề thách thức
đối với các cơ quan thanh tra. Với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra
được tổ chức theo mô hình truyền thống (mô hình thanh tra Thụy Điển được
thành lập năm 1809) cần điều chỉnh cho phù hợp với tình hình mới, Tác giả cho
rằng, cơ quan thanh tra là một cơ quan có thể dễ dàng điều chỉnh để thay đổi, nó
là cơ chế đảm bảo cho công lý “mềm”. Tuy nhiên, thay đổi như thế nào? Tác giả
đề xuất cơ quan thanh tra phải tập trung giải quyết những vụ việc quan trọng,
nâng cao hiệu quả hoạt động của mình và loại bỏ những gánh nặng công việc vô
ích. Giải quyết nhanh những vụ việc liên quan đến những vấn đề mang tính hệ