HC VIN CHNH TR QUC GIA H CH MINH

BI TH CN

TRáCH NHIệM GIảI TRìNH CủA CHíNH PHủ
TRONG HOạCH ĐịNH Và THựC THI CHíNH SáCH CÔNG
ở VIệT NAM HIệN NAY

LUN N TIN S
CHUYấN NGNH: CHNH TR HC

H NI - 2018


HC VIN CHNH TR QUC GIA H CH MINH

BI TH CN

TRáCH NHIệM GIảI TRìNH CủA CHíNH PHủ
TRONG HOạCH ĐịNH Và THựC THI CHíNH SáCH CÔNG
ở VIệT NAM HIệN NAY

LUN N TIN S
CHUYấN NGNH: CHNH TR HC
M S: 62 31 02 01

NGI HNG DN KHOA HC

1. PGS.TS V Hong Cụng
2. TS. Phm Th Lc


hoạch định, thực thi chính sách công................................................................ 59
CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ
TRONG HOẠCH ĐỊNH, THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG Ở
VIỆT NAM ...................................................................................................... 68

3.1. Thực trạng cơ sở chính trị - pháp lý của trách nhiệm giải trình của chính
phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công ................................................ 68
3.2. Thực trạng thực hiện trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch
định, thực thi chính sách công .......................................................................... 81
3.3. Đánh giá khái quát thực trạng và nguyên nhân .................................................. 96
CHƯƠNG 4: QUAN ĐIỂM ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO
TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ TRONG
HOẠCH ĐỊNH, THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM ....... 111

4.1. Quan điểm định hướng.................................................................................... 111
4.2. Giải pháp......................................................................................................... 120
KẾT LUẬN ............................................................................................................ 149
DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ
CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CSC

:

Chính sách công


VBQPPL

:

Văn bản quy phạm pháp luật

XHCN

:

Xã hội chủ nghĩa


1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Trách nhiệm giải trình (accountability) đã trở thành một thuật ngữ thông dụng
trong phát triển các lĩnh vực của đời sống xã hội nói chung, lĩnh vực chính trị nói riêng
và được áp dụng như một công cụ để đánh giá năng lực của các thể chế điều hành, mà
chủ yếu là vai trò của chính phủ. Chính phủ là chủ thể giữ một vai trò quan trọng trong
quá trình hoạch định và thực thi chính sách công (CSC) gắn liền với việc thực hiện trách
nhiệm giải trình (TNGT) để đảm bảo tính hiệu lực, tính khả thi và dân chủ của quá trình
đó. Từ góc độ lý luận cũng như thực tiễn cho thấy, việc thực hiện TNGT của chính phủ
trong quá trình CSC mang tính khách quan và có ý nghĩa vô cùng quan trọng.
Trước hết, trách nhiệm giải trình được hình thành xuất phát từ những yêu cầu
đặt ra trong cơ chế ủy quyền, quyền lực đại diện và trong sự phân công, phối hợp,
kiểm soát quyền lực nhà nước, chống lại sự lạm quyền.
Trong các mô hình nhà nước hiện đại, quyền lực nhà nước có thể được phân

thế nào, tức là chính phủ phải có TNGT trước nhân dân. Vì vậy, TNGT của chính phủ
trở thành một vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong nền dân chủ đại diện. Thực hiện
TNGT của chính phủ trong quá trình CSC, đặc biệt trong hai giai đoạn quan trọng
hoạch định chính sách (HĐCS) và thực thi chính sách (TTCS) góp phần quan trọng
trong tiến trình đẩy mạnh dân chủ và pháp quyền, xây dựng một chính phủ mạnh, năng
động, có trách nhiệm, giải quyết hiệu quả và kịp thời những vấn đề do thực tiễn đời
sống đặt ra, đảm bảo một chính phủ thực sự vì lợi ích của người dân.
Ở Việt Nam, việc thực hiện TNGT của Chính phủ trong thời gian qua đã có
những kết quả đáng ghi nhận. Tuy vậy, việc thực hiện TNGT của Chính phủ trong
hoạch định và thực thi CSC còn tồn tại những hạn chế đặt ra nhiều vấn đề nan giải.
Nhân dân Việt Nam - người chủ của quyền lực thông qua cơ quan đại diện là
Quốc hội - ủy quyền cho Chính phủ và mong muốn quyền lực đó được sử dụng đúng,
hiệu quả. Tuy nhiên, thực trạng hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam còn có những
hạn chế và chưa thiết lập được một hệ thống TNGT thuyết phục. Chính phủ Việt Nam
có vai trò hết sức quan trọng trong quá trình chính sách, từ khâu HĐCS, TTCS cho đến
đánh giá chính sách. Do vậy, một chính sách tốt hay không, hiệu quả hay không phụ
thuộc rất lớn vào vai trò của Chính phủ, năng lực hoạch định và thực thi chính sách của
Chính phủ. Thực tiễn cho thấy, những thành tựu trong quá trình đổi mới và phát triển
mà Việt Nam đạt được trong hơn 30 năm qua là nhờ có những chính sách đúng đắn và


3
hiệu quả. Tuy nhiên, bên cạnh những thành công ban đầu, quá trình chính sách nói
chung, vai trò của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC nói riêng cũng còn
nhiều bất cập, hạn chế. Đồng thời, trong các loại hình tham nhũng ở Việt Nam hiện
nay, tham nhũng chính sách được coi là loại hình tham nhũng rất nguy hiểm bởi nó liên
quan đến các hoạt động tiêu cực làm “thay đổi mục tiêu chính sách”, méo mó, biến
tướng các CSC thành chính sách của riêng các nhóm lợi ích, các chính trị gia và các
nhà hoạch định, thực thi CSC, từ đó ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả của quá
trình chính sách. Và hậu quả là gây ra sự bảo hộ, độc quyền bất hợp lý, sự phân biệt đối

như từ các đòi hỏi dân chủ, sự tham gia rộng rãi hơn của người dân. Chất lượng của
chính quyền, tính minh bạch và TNGT trong hoạt động công vụ ngày càng trở nên
quan trọng để xây dựng niềm tin công chúng thúc đẩy một chính quyền hiệu quả. Đối
với Việt Nam, tìm cách xây dựng các thể chế chính trị cởi mở hơn và có TNGT hơn sẽ
ngày càng trở thành yêu cầu quan trọng trước bối cảnh hội nhập và phát triển trong khi
các tổ chức quốc tế đánh giá “quản trị công xếp hạng Việt Nam ở mức độ khá thấp
trong góc nhìn về trách nhiệm giai trình của nền hành chính”. Sự phát triển kinh tế - xã
hội cần tới một chính phủ kiến tạo, liêm chính, hành động gắn liền với sự minh bạch và
chịu trách nhiệm. Do đó, thiết lập và tăng cường TNGT của Chính phủ vừa là điều kiện,
vừa là sự bảo đảm cho các chính sách phát triển kinh tế - xã hội, thiếu điều kiện đó khó
có thể nói tới huy động và thu hút các dòng vốn đầu tư trong và ngoài nước.
Mặt khác, có thể nhận thấy các nghiên cứu về TNGT của Nhà nước nói chung
và TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC nói riêng ở Việt Nam vẫn
còn là khoảng trống lớn. Cho đến nay, chưa có một công trình khoa học chính trị nào
nghiên cứu một cách có hệ thống về TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực
thi CSC ở Việt Nam.
Nhận thức được tầm quan trọng của đề tài dưới cả góc độ lý luận và thực tiễn,
nghiên cứu sinh đã lựa chọn nghiên cứu “Trách nhiệm giải trình của Chính phủ
trong hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận
án tiến sĩ, chuyên ngành chính trị học.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về trách nhiệm giải trình của
chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC và khảo sát thực trạng TNGT của Chính
phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam, luận án đề xuất các giải pháp cơ bản


5
nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi

4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Cơ sở lý luận
- Luận án được thực hiện trên cơ sở quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư
tưởng Hồ Chí Minh về quyền lực nhà nước, thực thi và kiểm soát quyền lực nhà nước.


6
- Luận án tiếp cận từ góc độ chính trị học. Cụ thể là lý luận về dân chủ, về tổ chức
và thực thi quyền lực nhà nước, về cơ chế ủy quyền và kiểm soát quyền lực ủy nhiệm.

4.2. Các phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp luận: Đề tài sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật
biện chứng và duy vật lịch sử.
- Các phương pháp cụ thể:
Thứ nhất, sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp trong quá trình
thực hiện luận án, đặc biệt để làm rõ lý luận căn bản về trách nhiệm giải trình
(TNGT) của chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở chương 1 và chương 2
như: Khái niệm, mục đích, chủ thể, đối tượng, cơ sở chính trị - pháp lý, nội dung,
hình thức, những nhân tố ảnh hưởng... Các tài liệu thứ cấp được sử dụng bao gồm các
tài liệu trong nước và nước ngoài đã nghiên cứu về TNGT nói chung và TNGT của
Chính phủ nói riêng; về quá trình chính sách công (CSC) ở Việt Nam, cụ thể là giai
đoạn HĐCS, TTCS. Sử dụng phương pháp nghiên cứu này, tác giả đã tiến hành lập
kế hoạch xác định nhóm vấn đề tương ứng với các nhóm tài liệu cần tìm, cần nghiên
cứu. Sau đó, tiến hành thu thập các nhóm tài liệu; đọc, phân tích và chọn lọc, ghi
chép lại các nội dung quan trọng; so sánh và đối chiếu với mục đích, định hướng
nghiên cứu của luận án kết hợp với kiến thức đã có để bước đầu đánh giá, khái quát
và đưa ra những nhận định riêng của tác giả luận án.
Thứ hai, sử dụng phương pháp phỏng vấn chuyên gia, đặc biệt để làm rõ thực
trạng thực hiện TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở chương 3 và
đề xuất giải pháp ở chương 4. Các chuyên gia được phỏng vấn là những người nghiên

sánh và đối chiếu với mục đích, định hướng nghiên cứu của luận án kết hợp với tìm
hiểu các đánh giá của các cơ quan giám sát, truyền thông... về Nghị định 116. Từ đó,
tác giả bước đầu đánh giá, khái quát và đưa ra những nhận định riêng.
Thứ tư, phương pháp phân tích hệ thống, phân tích cấu trúc - chức năng được
sử dụng để xem xét và đánh giá vị trí, vai trò của chính phủ trong việc tổ chức và
thực thi quyền lực nhà nước nói chung cũng như trách nhiệm, thẩm quyền của Chính
phủ trong quá trình hoạch định và thực thi CSC nói riêng.
Sử dụng kết hợp các phương pháp lịch sử và logic, phân tích và tổng hợp, so
sánh, khái quát hóa, hệ thống hóa; các phương pháp thực nghiệm, dựa trên bằng
chứng... trong quá trình thực hiện luận án để làm rõ luận cứ, luận chứng; các trường
hợp chính sách được lựa chọn nghiên cứu; các nhận định, đánh giá; các giải pháp
được đề xuất.


8

5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Đóng góp khoa học của luận án được thể hiện ở những điểm mới:
Thứ nhất, đây là công trình nghiên cứu một cách hệ thống dưới góc độ chính
trị học về TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam.
Thứ hai, trong phần nghiên cứu lý luận, luận án đã chỉ rõ được nội hàm cơ bản
của khái niệm TNGT của chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC; chỉ rõ được mối
quan hệ giữa vai trò, vị trí của chính phủ - chủ thể quan trọng trong việc đề xuất, khởi
xướng và điều hành CSC - với tính tất yếu của việc thực hiện TNGT của chính phủ trong
quá trình hoạch định, thực thi CSC. Đây chính là điểm mới bước đầu được luận án khai
thác khi luận giải một cách khoa học về TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi
CSC ở Việt Nam. Đồng thời, luận án đã trình bày khái quát và hệ thống được các cơ sở
khác để lý giải cho việc chính phủ phải thực hiện TNGT trong quá trình hoạch định, thực
thi CSC là: Nguồn gốc quyền lực của chính phủ, yêu cầu về nguyên tắc phân quyền
trong kiểm soát quyền lực của chính phủ, bản chất của CSC. Đặc biệt, trong chương 2,

trong từng giải pháp, luận án đã chỉ rõ được các biện pháp mẫu chốt, chìa khóa quan
trọng để có thể tập trung góp phần nâng cao TNGT của Chính phủ trong hoạch định
và thực thi CSC ở Việt Nam.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
- Ý nghĩa lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần bổ sung những
hiểu biết, những luận cứ, luận chứng, những quan điểm khoa học về TNGT của
Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam.
- Ý nghĩa thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận án bước đầu cung cấp những
cơ sở khoa học để nâng cao TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở
Việt Nam và góp phần xây dựng Nhà nước liêm chính, kiến tạo, phục vụ... Đồng thời,
với kết quả nghiên cứu, luận án có thể được dùng làm tài liệu tham khảo cho công tác
nghiên cứu, giảng dạy và đào tạo chuyên ngành chính trị học, hành chính học, khoa
học CSC ở khía cạnh TNGT, TNGT của chính phủ trong quá trình chính sách.

7. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận án được kết
cấu 4 chương 12 tiết.


10

Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

1.1.1. Các công trình nghiên cứu lý luận về trách nhiệm giải trình của
chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công
- Quan niệm về trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực

Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP) xây dựng hệ thống TNGT được
cấu thành từ khung TNGT và chính sách giám sát. UNDP sử dụng khái niệm TNGT của
Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế (OECD). Theo đó, TNGT là nghĩa vụ (i) chứng minh
rằng công việc đã được thực hiện phù hợp với những nguyên tắc và tiêu chuẩn đã đồng
thuận và (ii) báo cáo đầy đủ, chính xác kết quả thực hiện nhiệm vụ và kế hoạch theo nhiệm
kỳ. Theo www.vocabulary.com, TNGT là một danh từ mô tả việc nhận trách nhiệm, có thể
được thực hiện hoặc công khai thực hiện như: Chính phủ phải chịu trách nhiệm về các
quyết định, các hoạt động tác động đến công dân của mình; cá nhân công chức phải có
trách nhiệm về hành động và hành vi thực thi pháp luật của mình. Việc nhận trách nhiệm
còn có nghĩa là thừa nhận việc làm sai và có thể dẫn đến hình phạt [168].
Theo tài liệu của Ngân hàng phát triển châu Á, Phục vụ và duy trì: Cải thiện
hành chính công trong một thế giới cạnh tranh, TNGT có nghĩa là khả năng yêu cầu
quan chức nhà nước phải chịu trách nhiệm về hành động của mình, bao gồm hai yếu
tố: khả năng giải đáp và chịu trách nhiệm về hậu quả xảy ra [61, tr.12-13]. Theo đó,
quan chức phải có khả năng giải đáp theo định kỳ những vấn đề liên quan đến việc họ
đã sử dụng thẩm quyền của mình như thế nào, những nguồn lực nào được sử dụng
vào đâu, với các nguồn lực đó đã đạt kết quả gì. Cần phải dự đoán (dự báo khoa học,
căn cứ vào các dữ liệu, thông tin giải trình để dự báo, để quy kết trách nhiệm) được
những hậu quả có thể xảy ra từ hành động của quan chức công quyền.
Như vậy, các công trình trong và ngoài nước đã đưa ra những quan điểm về
TNGT tương đối đa dạng nhưng về cơ bản có sự tương đồng ở một số khía cạnh liên
quan đến nội dung khái niệm TNGT của chính phủ. Có thể khái quát: Trách nhiệm
giải trình của chính phủ là một phương thức giám sát, kiểm soát quyền lực nhằm đáp
ứng yêu cầu của người ủy quyền đối với người được ủy quyền. Đó là sự giải trình và
sự chịu trách nhiệm của chính phủ, trước tiên là sự chịu trách nhiệm về việc công
khai, minh bạch thông tin gắn liền với nghĩa vụ báo cáo, giải thích một cách chính


12
xác, đầy đủ về các công việc liên quan trong thực hiện quyền lực đã được ủy nhiệm



13
Một số công trình đã phân tích mối quan hệ giữa nhóm lợi ích kinh tế (mà cụ thể
là các tập đoàn kinh tế, các tổng công ty, các doanh nghiệp nhà nước) với các chủ thể
hoạch định và thực thi CSC trong bộ máy nhà nước. Qua đó, đã chỉ ra sự cần thiết của
việc thực hiện TNGT: Nếu thiếu việc giải trình của các chủ thể HĐCS, TTCS thì vấn đề
tham nhũng chính sách ở Việt Nam sẽ càng có cơ hội lan rộng, tinh vi và phức tạp. Tham
nhũng chính sách ở Việt Nam có thể nhìn thấy về mặt hiện tượng nhưng rất khó để phát
hiện và xử lý. Nguyên nhân chủ yếu của tham nhũng chính sách được nhắc đến đó là:
Chính phủ chưa tách rời được chức năng quản lý kinh tế của nhà nước với chức năng sản
xuất kinh doanh, nhiều lĩnh vực vẫn còn cơ chế xin-cho, vẫn còn chiếm vị thế độc quyền
và được bảo hộ lớn từ phía nhà nước; luật phòng, chống tham nhũng thực thi nhưng kém
hiệu quả; các chính sách kinh tế hoạch định trong tình trạng thiếu dân chủ và minh bạch,
cơ chế kiểm soát quyền lực còn lỏng lẻo, v.v.. Các công trình nghiên cứu nhiều về vấn đề
này là: Văn Thường Nguyễn, Tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam. Những lực cản cần phải
vượt qua [70]; Phan Xuân Sơn, Phạm Thế Lực, Nhận diện tham nhũng và các giải pháp
phòng, chống tham nhũng ở việt nam hiện nay [90];...
- Về cơ sở chính trị - pháp lý của trách nhiệm giải trình của chính phủ trong
hoạch định, thực thi chính sách công
Các tác giả Dennis D. Riley, Bryan E. Brophy - Baermann, trong cuốn sách có
tiêu đề: Bureaucracy and the Policy Process: Keeping the Promises (Bộ máy quan
liêu và quá trình chính sách: Việc giữ lời hứa) [123] đã phân tích vai trò của bộ máy
quan liêu trong quá trình chính sách, đặc biệt là quá trình hoạch định và thực thi CSC.
Trong cuốn sách này, các tác giả đã phân tích các khái niệm như: bộ máy quan liêu,
quyền lực hành pháp và điều kiện cơ cấu của nó; mối quan hệ giữa trách nhiệm,
thông tin và truyền thông; vai trò của các thể chế để thúc đẩy trách nhiệm của bộ máy
quan liêu trong quá trình chính sách; cơ chế và công cụ để huy động công luận thúc
đẩy TNGT. Một số trường hợp nghiên cứu trên thế giới được sử dụng nhằm minh họa
cho lập luận chính của các tác giả như: bộ máy quan liêu vừa có ảnh hưởng tích cực,

và của mọi người dân. Tác giả Adam Przeworski, Susan C. Stokes, trong cuốn sách
Democracy, Accountability and Representation (Dân chủ, trách nhiệm giải trình và
đại diện) [115] cũng đã chỉ rõ cơ sở cho việc xác định TNGT là sự ủy quyền của
người dân và tính đại diện của bộ máy nhà nước. Với tư cách là người chủ, người dân
phải có quyền được biết chính quyền đã, đang và sẽ làm gì cho mình thông qua các
thủ tục về tiếp cận thông tin, công khai minh bạch hoạt động của bộ máy công quyền,


15
cơ chế giám sát quyền lực, v.v.. Và, với tư cách là người được ủy quyền, chính phủ
phải thực hiện TNGT nhằm thể hiện trách nhiệm của chính quyền trước người dân và
góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền trong công việc.
Các công trình nghiên cứu trong nước ít nhiều góp phần luận giải về cơ sở chính
trị - pháp lý TNGT của Chính phủ trong HĐCS, TTCS ở Việt Nam. Từ việc lý giải
Chính phủ có trách nhiệm rất lớn trong việc đề xuất, khởi xướng CSC và gắn liền với
việc thực hiện TNGT của Chính phủ trong quá trình đó, đặc biệt trước xu hướng dân
chủ, xây dựng nhà nước pháp quyền, kiến tạo sự phát triển. Các công trình có thể kể
đến như: Nguyễn Đăng Dung, Nhà nước và trách nhiệm của nhà nước [17]; Báo cáo
phát triển Việt Nam 2010, Các thể chế hiện đại [63]; Đào Trí Úc, “Vấn đề trách nhiệm
giải trình trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam” [104]; Nguyễn Hữu
Hải, Cải cách hành chính nhà nước - Lý luận và thực tiễn [38]...
Tác giả Nguyễn Đăng Dung, trong cuốn sách Ý tưởng về một nhà nước chịu
trách nhiệm nhấn mạnh những nghiên cứu về cách thức làm cho nhà nước luôn có xu
hướng phục vụ cuộc sống cho con người, để cho cuộc sống ngày càng công bằng hơn,
bình đẳng và bác ái hơn, luôn là một vấn đề cấp thiết. Sự hiện diện khách quan của
nhà nước đại diện đặt ra những yêu cầu bắt buộc nhà nước phải chịu trách nhiệm,
trong đó có TNGT. Tác giả đã luận giải về các tiêu chuẩn của một chính quyền có
trách nhiệm, cho đến các nội dung, hình thức chính quyền chịu trách nhiệm trong đó
phân tích sâu sắc cơ sở cho sự chịu trách nhiệm rõ ràng của hai loại chủ thể hành
pháp chính trị và hành chính công vụ trong hoạt động của các cơ quan nhà nước; sự