VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

VŨ THÚY HIỀN

PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ CÔNG CHỨC
TRONG HỆ THỐNG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH
NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 9 38 01 02

TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội, năm 2018


Công trình được hoàn thành tại: Học viện Khoa học xã hội thuộc
Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam

Người hướng dẫn khoa học: TS. Hoàng Thị Ngân
PGS.TS. Bùi Thị Đào

Phản biện 1:

Phản biện 2:

Phản biện 3:

Luận án được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Học

Việt Nam đã đạt được nhiều kết quả tích cực, góp phần xây dựng đội
ngũ CC đủ về số lượng, có cơ cấu hợp lý, có năng lực, trình độ, có
phẩm chất, đạo đức, có tinh thần phục vụ nhân dân. Tuy nhiên, bên
cạnh những chuyển biến, kết quả tích cực, phân cấp quản lý CC trong
hệ thống CQHCNN Việt Nam còn nhiều bất cập, vướng mắc bởi sự
thiếu đồng bộ của hệ thống pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật
1


cũng bộc lộ nhiều bất cấp, đó là tình trạng cơ quan nhà nước cấp trên
buông lỏng quản lý sau khi phân cấp; tình trạng nhiều bộ, ngành, địa
phương tuyển dụng, bổ nhiệm, luân chuyển, điều động CC không
đúng quy định pháp luật, có biểu hiện của “lợi ích nhóm”, “con ông,
cháu cha”; tình trạng chạy chức, chạy quyền, chạy tuổi, chạy quy
hoạch, chạy luân chuyển, chạy bằng cấp, chạy khen thưởng, chạy
danh hiệu, chạy tội...trong đó có cả cán bộ cao cấp, chậm được ngăn
chặn, đẩy lùi; công tác quy hoạch, ĐTBD CC thực hiện chưa tốt;
công tác thi nâng ngạch, chuyển ngạch chưa thực sự phù hợp; công
tác đánh giá CC thực hiện chưa nghiêm túc, các chủ thể có thẩm
quyền đánh giá CC còn biểu hiện nể nang, cào bằng; công tác xử lý,
kỷ luật CC chưa thực sự nghiêm minh, chưa đủ sức răn đe; công tác
quản lý hồ sơ chưa đáp ứng yêu cầu quản lý trong điều kiện mới…
Những hạn chế, bất cập nêu trên không những làm giảm hiệu quả
quản lý CC, mà còn làm giảm hiệu lực, hiệu quả QLNN nói chung,
ảnh hướng tới tính nghiêm minh của pháp luật, làm suy giảm lòng tin
của nhân dân vào bộ máy nhà nước, là rào cản cản trở sự phát triển
của nền hành chính Việt Nam.
Trước những yêu cầu về lý luận và thực tiễn, việc tiếp tục
nghiên cứu pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống
CQHCNN để làm rõ những vấn đề lý luận, đánh giá thực trạng pháp

tố tác động đến pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống
CQHCNN; tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về phân
cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN; pháp luật về phân cấp quản
lý công chức của một số nước trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho
Việt Nam.
- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện
pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam.

3


- Luận giải các quan điểm và đề xuất một số giải pháp hoàn
thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC
trong hệ thống CQHCNN Việt Nam.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án
3.1. Đối tượng nghiên cứu của luận án
Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận và
thực tiễn của pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống
CQHCNN. Ngoài ra, ở một mức độ nhất định, luận án cũng nghiên cứu
pháp luật về phân cấp quản lý CC của một số quốc gia trên thế giới.
3.2. Phạm vi nghiên cứu của luận án
- Phạm vi về nội dung: Do pháp luật về phân cấp quản lý CC
trong hệ thống CQHCNN là một vấn đề rất rộng, tác giả xác định phạm
vi nghiên cứu tập trung vào hệ thống các quy định pháp luật về tuyển
dụng, sử dụng, ĐTBD, đánh giá CC, khen thưởng, kỷ luật CC.
- Phạm vi về không gian: Luận án nghiên cứu phân tích, đánh giá
khái quát thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp
quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam.
- Phạm vi về thời gian: Tập trung nghiên cứu thực trạng pháp
luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ

2 và thực trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp
quản lý CC ở Chương 3 làm cơ sở xây dựng mô hình lý luận tổng thể,
toàn diện về pháp luật phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN.
- Phương pháp hệ thống: phương pháp này được dùng để đánh
giá tổng thể các tài liệu, số liệu đã được nghiên cứu ở Chương 1 và
do luận án nghiên cứu phục vụ cho việc giải quyết các nhiệm vụ của
luận án.
- Phương pháp chuyên gia: Trong quá trình thực hiện và hoàn thiện
luận án khi đánh giá thực trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật về
phân cấp quản lý CC ở Chương 3, đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật và
5


đảm bảo thực hiện pháp luật ở Chương 4, NCS thường xuyên trao đổi,
phỏng vấn các chuyên gia là những nhà nghiên cứu, nhà quản lý trong lĩnh
vực quản lý CBCC.
- Phương pháp lịch sử: phương pháp này được dùng để tìm hiểu
lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về phân cấp quản lý CC
của Việt Nam và quốc tế.
Các phương pháp trên sẽ được NCS sử dụng kết hợp trong luận
án nhằm làm rõ những nội dung cơ bản của luận án, đảm bảo tính khoa
học, chặt chẽ, trung thực của các vấn đề cần nghiên cứu trong từng
chương của luận án. Mỗi chương, mỗi phần nghiên cứu trong luận án
sẽ có những phương pháp được lựa chọn làm chủ đạo, có những
phương pháp hỗ trợ.
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
- Với cách tiếp cận đa ngành, liên ngành tác giả đã làm rõ nội
hàm và đưa ra quan điểm cá nhân về phân cấp quản lý CC và pháp luật
về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN.
- Luận án đã phân tích và đánh giá khả năng tác động của các

khảo trong hoạch định chính sách, giảng dạy, nghiên cứu khoa học về
những vấn đề liên quan đến pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ
thống CQHCNN.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, tài liệu tham khảo, luận
án gồm 4 chương:
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề
tài luận án.
Chương 2. Những vấn đề lý luận pháp luật về phân cấp quản lý
công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.

7


Chương 3. Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp
luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành
chính nhà nước.
Chương 4. Hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp
luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành
chính nhà nước.
Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước
1.2. Tổng quan tình hình nghiên cứu nước ngoài
1.3. Đánh giá chung về tình hình nghiên cứu của đề tài
Từ tổng quan tình hình nghiên cứu về pháp luật phân cấp quản
lý CC trong hệ thống CQHCNN đã phân tích ở trên có thể đưa ra
những đánh giá khái quát sau đây:
1.3.1 Về lý luận của pháp luật về phân cấp quản lý công chức

CQHCNN nên khi nghiên cứu vấn đề này NCS sẽ phải tiếp cận dưới
góc độ luật học cả về phương diện thực trạng pháp luật và thực trạng
thực hiện pháp luật để làm sáng tỏ cơ sở thực tiễn của pháp luật về
phân cấp quản lý CC trong hệ thống các CQHCNN.
1.3.3. Về quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân
cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước
ở Việt Nam
Các công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý CBCC, pháp
luật về phân cấp quản lý CBCC, đã đưa ra một số quan điểm và giải
pháp đầy mạnh phân cấp quản lý CC trong hệ thống các CQHCNN.
Nhưng nhìn chung, các quan điểm và các giải pháp đưa ra chưa hệ
9


thống, tổng thể, toàn diện, chưa hình thành trên quan điểm tổng thể về
phân cấp quản lý CC ở nước ta hiện nay. Những kết quả nghiên cứu
này sẽ tiếp tục được NCS nghiên cứu tổng thể, toàn diện khi đưa ra
quan điểm và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản
lý CC trong hệ thống CQHCNN ở luận án của mình.
1.4. Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về đề tài luận án
1.4.1. Những vấn đề cần nghiên cứu
Thứ nhất, nghiên cứu làm sáng tỏ một cách sâu sắc, toàn diện,
chỉnh thể, hệ thống những vấn đề lý luận pháp luật về phân cấp quản lý
CC trong hệ thống CQHCNN, cụ thể là: nhận thức chung về phân cấp
quản lý CC và pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống
CQHCNN, bao gồm: khái niệm, nguyên tắc phân cấp quản lý CC, khái
niệm, vai trò của pháp luật về phân cấp quản lý CC; điều chỉnh pháp
luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN; các yếu tố tác
động và tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật về phân cấp
quản lý CC trong hệ thống CQHCNN.

nghiêm dẫn đến cơ quan nhà nước cấp dưới tùy tiện thực hiện; Các cơ
quan nhà nước cấp dưới được phân cấp thiếu năng lực, điều kiện thực
hiện các nội dung quản lý CC được phân cấp.
- Nếu xác định rõ ràng, chính xác, khách quan, khoa học hệ
thống quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực
hiện pháp luật về quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam thì
chất lượng và hiệu quả quản lý CC sẽ được nâng cao.

11


Chương 2
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP
QUẢN LÝ CÔNG CHỨC TRONG HỆ THỐNG CƠ QUAN
HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
2.1. Nhận thức chung về phân cấp quản lý công chức và
pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan
hành chính nhà nước
2.1.1. Khái niệm, nguyên tắc phân cấp quản lý công chức
trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước
2.1.1.1. Khái niệm phân cấp quản lý công chức trong hệ thống
cơ quan hành chính nhà nước
Phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN là sự phân định
thẩm quyền quản lý CC trong hệ thống CQHCNN. Trong đó, CQTƯ,
cơ quan nhà nước cấp trên chuyển giao cho CQĐP, cơ quan nhà nước
cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục một hay một số
nhiệm vụ, quyền hạn đối với các nội dung quản lý CC thuộc thẩm
quyền của mình bằng các VBQPPL nhằm nâng cao hiệu quả quản lý
CC gắn với mục tiêu phát triển CQHCNN.
2.1.1.2. Nguyên tắc phân cấp quản lý công chức trong hệ thống

Thứ ba, pháp luật về phân cấp quản lý CC là công cụ phòng,
chống quan liêu, lãng phí, tùy tiện… trong quản lý CC.
Thứ tư, pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống
CQHCNN góp phần phát huy tính chủ động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của các CQĐP trong quản lý CC.
Thứ năm, pháp luật về phân cấp quản lý CC góp phần đẩy
mạnh cải cách chế độ công vụ, CC.

13


2.2. Điều chỉnh pháp luật về phân cấp quản lý công chức
trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước
2.2.1. Phạm vi điều chỉnh của pháp luật về phân cấp quản lý
công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước
Ở Việt Nam, CC được hiểu là những người được tuyển dụng,
bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cả hệ thống chính trị,
trong hệ thống lập pháp, hành pháp, tư pháp và làm các công việc có
tính chất chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ thuật hành chính. Tuy nhiên, pháp
luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN không điều
chỉnh các quan hệ phát sinh trong thực hiện thẩm quyền quản lý CC
nói chung mà chỉ điều chỉnh các nhóm quan hệ phát sinh trong phân
cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN gồm các cơ quan sau: Chính
phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ; UBND các cấp và cơ quan chuyên môn
thuộc UBND các cấp.
2.2.2. Nội dung điều chỉnh của pháp luật về phân cấp quản lý
công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước
2.2.2.1. Phân cấp tuyển dụng công chức
2.2.2.2. Phân cấp sử dụng CC
2.2.2.3. Phân cấp đào tạo, bồi dưỡng công chức

3.1.1. Thực trạng pháp luật về phân cấp tuyển dụng công chức
a) Phân cấp thẩm quyền xác định và quản lý biên chế CC
b) Phân cấp thẩm quyền xác định điều kiện tuyển dụng CC
c) Phân cấp thẩm quyền tổ chức tuyển dụng CC
3.1.2. Thực trạng pháp luật về phân cấp sử dụng công chức
a) Phân cấp thẩm quyền bố trí, phân công công tác và
chuyển ngạch CC.
b) Phân cấp thẩm quyền thực hiện nâng ngạch CC
15


c) Phân cấp thẩm quyền điều động, luân chuyển, biệt phái CC
d) Phân cấp thẩm quyền bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức,
miễn nhiệm CC
3.1.3. Thực trạng pháp luật về phân cấp đào tạo, bồi dưỡng công
chức
a) Phân cấp thẩm quyền quản lý trong đào tạo CC
b) Phân cấp thẩm quyền quản lý trong bồi dưỡng CC
3.1.4. Thực trạng pháp luật về phân cấp đánh giá công chức
a) Phân cấp thẩm quyền xác định nội dung đánh giá
b) Phân cấp thẩm quyền tổ chức và quyết định kết quả đánh giá
c) Phân cấp thẩm quyền xác định tiêu chí phân loại đánh giá CC
3.1.5. Thực trạng pháp luật về phân cấp khen thưởng, kỷ
luật công chức
a) Phân cấp thầm quyền khen thưởng CC
b) Phân cấp thẩm quyền kỷ luật CC
3.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý công
chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước
3.2.1. Thực hiện pháp luật trong phân cấp tuyển dụng công chức
3.2.2. Thực hiện pháp luật trong phân cấp sử dụng công chức

4.1.2. Pháp luật về phân cấp quản lý công chức phải đáp ứng
yêu cầu cải cách hành chính, cải cách chế độ công vụ, công chức
4.1.3. Pháp luật về phân cấp quản lý CC phải đáp ứng yêu
cầu về tính hợp hiến, hợp pháp và đồng bộ
4.1.4. Pháp luật về phân cấp quản lý công chức phải gắn với
trách nhiệm và đảm bảo tính minh bạch
4.1.5. Pháp luật về phân cấp quản lý công chức phải phù hợp
với điều kiện kinh tế - xã hội của chính quyền địa phương
17


4.1.6. Pháp luật về phân cấp quản lý công chức phải đảm bảo
kiểm soát được
4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện
pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan
hành chính nhà nước
4.2.1. Nâng cao nhận thức pháp luật về phân cấp quản lý
công chức
Mục tiêu giải pháp: Nâng cao nhận thức pháp luật về phân cấp
quản lý CC giúp các nhà làm luật có ý thức, trách nhiệm hơn trong
việc phát hiện những vấn đề tồn tại, hạn chế của pháp luật về phân cấp
quản lý CC trong hệ thống CQHCNN, từ đó xác định nội dung điều
chỉnh, bổ sung một cách hợp lý, khoa học. Ngoài ra, nâng cao nhận
thức pháp luật giúp các chủ thể có thẩm quyền quản lý CC sẽ có ý
thức, trách nhiệm hơn trong thực hiện các nội dung phân cấp để đảm
bảo tính công bằng, khách quan của pháp luật về phân cấp quản lý CC
trong hệ thống CQHCNN.
Nội dung, cách thực hiện:
Nâng cao nhận thực pháp luật trong quá trình hoàn thiện
pháp luật.

Tăng cường biện pháp và phối hợp với các lực lượng đẩy mạnh
chống tham nhũng, lãng phí, cửa quyền trong bộ máy QLNN. Xây dựng
hệ thống cảnh báo và kiểm soát những sai phạm của CC từ những hành
vi nhỏ nhằm ngăn chặn sự lợi dụng quyền hạn được giao để vụ lợi. Tăng
cường hoạt động thanh tra công vụ và huy động dư luận xã hội ủng hộ
việc kiểm tra, giám sát các hoạt động công vụ của CBCC...
Điều kiện đảm bảo: Để công tác rà soát, đánh giá, tiếp tục
hoàn thiện pháp luật về công vụ, công chức có hiệu quả, cơ quan nhà
19


nước có thẩm quyền và cá nhân trực tiếp sửa văn bản có trình độ
chuyên môn, am hiểu về công tác quản lý CC nói riêng, chế độ công
vụ, CC nói chung. Cần có kinh phí cho công tác rà soát, đánh giá,
tiếp tục hoàn thiện pháp luật về công vụ, CC.
4.2.3. Sửa đổi, bổ sung đồng bộ các quy định phát luật về
phân cấp tuyển dụng, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá, khen
thưởng, kỷ luật công chức
Mục tiêu giải pháp: Sửa đổi, bổ sung, đồng bộ các quy định
pháp luật về phân cấp tuyển dụng, sử dụng, ĐTBD, đánh giá, khen
thưởng, kỷ luật CC giúp pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ
thống CQHCNN đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, khả thi.
Nội dung, cách thực hiện
Sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về phân cấp tuyển dụng CC
Sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về phân cấp sử dụng CC
Sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về phân cấp ĐTBD CC
Sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về phân cấp đánh giá CC
Sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về phân cấp xử lý, kỷ luật CC
Điều kiện đảm bảo: Hệ thống hóa một cách toàn diện các
VBQPPL về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN. Việc sửa

mắc, khó khăn trong quá trình thực hiện pháp luật để kịp thời có
những kiến nghị, đề xuất nhằm điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung quy
định pháp luật một cách hợp lý.
Nội dung, cách thực hiện
Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước
cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới sau phân cấp.
Tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra Đảng

21


4.2.6. Đảm bảo các điều kiện thực hiện pháp luật về phân cấp
quản lý công chức
Mục tiêu giải pháp: Đảm bảo các điều kiện thực hiện thẩm
quyền quản lý CC giúp đảm bảo tính khả thi của pháp luật về phân
cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN từ đó nâng cao hiệu quả
phân cấp quản lý CC.
Nội dung, cách thực hiện:
Đảm bảo các điều kiện đối với cơ quan nhà nước được phân
cấp quản lý CC.
Đảm bảo các điều kiện đối với cơ quan hành nước thực hiện
phân cấp

22


KẾT LUẬN
Phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN là một nội dung
tất yếu khách quan nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp CQĐP trong quản lý CC trên cơ