HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

NGUYỄN VIỆT CƯỜNG

QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG TRIỂN
KHAI XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN THƯỜNG TÍN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Chuyên ngành:

Quản lý kinh tế

Mã số:

60.34.04.10

Người hướng dẫn khoa học:

PGS.TS Ngô Thị Thuận

NHÀ XUẤT BẢN ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP - 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên
cứu được trình bày trong luận văn là trung thực, khách quan và chưa ng dùng để báo vệ
lấy bất kỳ học vị nào.
Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn đã được cám
ơn, các thông tin trích dẫn trong luận văn này đều được chỉ rõ nguồn gốc.
Hà Nội, ngày tháng năm 2016
Tác giả luận văn

ii


MỤC LỤC
Lời cam đoan ..................................................................................................................... i
Lời cảm ơn ........................................................................................................................
ii Mục lục ...........................................................................................................................
iii

Danh

mục

chữ

viết

tắt

...................................................................................................... vi Danh mục bảng
............................................................................................................... vii Danh mục hình
................................................................................................................. ix Trích yếu luận
văn ............................................................................................................ x Phần 1. Mở
đầu ............................................................................................................... 1
1.1.

Tính cấp thiết của đề tài...................................................................................... 1

1.2.


Đóng góp mới của luận văn ................................................................................

Phần 2. Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý ngân sách nhà nước trong xây
dựng cơ sở hạ tầng ............................................................................................ 5
2.1.

Tổng quan về quản lý nsnn trong triển khai xây dựng CSHT cấp huyện........... 5

2.1.1.

Các khái niệm cơ bản ......................................................................................... 5

2.1.2.

Vai trò của NSNN và quản lý NSNN trong triển khai xây dựng CSHT ............ 8

2.1.3.
9

Đặc điểm quản lý NSNN trong triển khai xây dựng CSHT ...............................

2.1.4.

Mục tiêu và nội dung quản lý NSNN trong triển khai xây dựng CSHT .......... 15

2.1.5.

Nguyên tắc, tiêu chí và công cụ quản lý NSNN trong triển khai xây dựng
CSHT ................................................................................................................ 20


Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong quản lý NSNN trong triển khai
xây dựng CSHT ................................................................................................ 36

Phần 3. Phương pháp nghiên cứu ............................................................................... 39
3.1.

Đặc điểm địa bàn nghiên cứu ........................................................................... 39

3.1.1

Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội cơ bản ở huyện Thường Tín, thành
phố Hà Nội........................................................................................................ 39

3.1.2.

Điều kiện kinh tế - xã hội ................................................................................. 40

3.1.3.

Khái quát về phòng Tài chính – kế hoạch huyện Thường Tín ......................... 43

3.2.

Phương pháp nghiên cứu .................................................................................. 48

3.2.1.

Phương pháp thu thập dữ liệu ........................................................................... 48

3.2.2.

huyện Thường Tín ............................................................................................ 60

4.2.1.

Công tác lập dự toán và phân bổ NSNN trong triển khai xây dựng CSHT
tại huyện Thường Tín ....................................................................................... 60

4.2.2. Công tác giải ngân trong triển khai xây dựng CSHT tại huyện Thường Tín
.......... 66
4.2.3.

Công tác thanh quyết toán dự án triển khai xây dựng CSHT ........................... 69

4.2.4.

Công tác kiểm tra, kiểm soát việc sử dụng NSNN trong triển khai xây
dựng CSHT ....................................................................................................... 71

4


4.3.

Đánh giá kết quả và hạn chế quản lý NSNN trong triển khai xây dựng
CSHT ở huyện Thường Tín .............................................................................. 76

4.3.1.

Những kết quả đạt được.................................................................................... 76


đến năm 2020.................................................................................................... 93

4.5.2.

Định hướng quản lý NSNN trong triển khai xây dựng cơ sở hạ tầng phát
triển kinh tế-xã hội huyện Thường Tín............................................................. 94

4.5.3.

Giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý NSNN trong triển khai xây dựng
CSHT ở huyện Thường Tín .............................................................................. 95

Phần 5. Kết luận và kiến nghị .................................................................................... 108
5.1.

Kết luận........................................................................................................... 108

5.2.

Kiến nghị ........................................................................................................ 109

5.2.1.

Kiến nghị với Chính phủ ................................................................................ 109

5.2.2.

Kiến nghị với UBND Thành phố Hà Nội ...................................................... 110

5.2.3.


KBNN

NS

Ngân sách

NSNN

Ngân sách nhà nước

QSD

Quyền sử dụng

TW

Trung ương

UBND

Uỷ ban nhân dân

6


DANH MỤC BẢNG
Bảng 3.1. Số lượng mẫu điều tra .................................................................................. 50
Bảng 4.1. Thống kê công trình xây dựng được đầu tư từ nguồn NSNN trên địa
bàn huyện giai đoạn (2012 – 2014).............................................................. 55

Bảng 4.13. Tổng hợp ý kiến của đại diện chủ đầu tư và đơn vị xây dựng về
nguyên nhân gây khó khăn trong công tác quyết toán .................................
84
Bảng 4.14. Các công trình, dự án trong giai đoạn 2012-2014 chậm tiến độ .................. 86
Bảng 4.15. Tổng hợp ý kiến trả lời của đại diện người sử dụng các công trình về
chất lượng công trình giai đoạn 2012-2015 ................................................. 87
Bảng 4.16. Số lượng và tỷ lệ ý kiến trả lời về các yếu tố ảnh hưởng đến công tác
quản lý NSNN trong triển khai xây dựng CSHT ở huyện Thường Tín ...........
91

8


DANH MỤC HÌNH
Sơ đồ 2.1. Trình tự các giai đoạn đầu tư của dự án ........................................................ 12
Sơ đồ 2.2. Quy trình đầu tư dự án................................................................................... 14
Sơ đồ 2.3. Bộ máy quản lý Ngân sách nhà nước ............................................................ 17
Sơ đồ 3.1. Bộ máy tổ chức của Phòng Tài chính – Kế hoạch huyện Thường Tín ........ 44
Biểu đồ 4.1. Cơ cấu dự toán chi NSNN trong triển khai xây dựng CSHT của huyện
Thường Tín ................................................................................................... 66

9


TRÍCH YẾU LUẬN VĂN
1. Tên tác giả: Nguyễn Việt Cường
2. Tên luận văn: “Quản lý Ngân sách Nhà nước trong triển khai xây dựng cơ sở
hạ tầng trên địa bàn huyện Thường Tín, thành phố Hà Nội”
3. Ngành: Quản lý kinh tế


xây dựng cơ sở hạ tầng trên địa bàn huyện Thường Tín như: (1) Năng lực cán bộ quản

10


lý hạn chế; (2) Tiến độ thanh quyết toán công trình chậm, chất lượng quyết toán chưa
thật sự đảm bảo; (3) Thanh tra, kiểm tra, kiểm toán chưa toàn diện, đầy đủ và hiệu quả
không cao. Do các yếu tố ảnh hưởng sau: Phát triển kinh tế xã hội huyện Thường Tín;
Năng lực, trình độ chuyên môn của cán bộ quản lý; Tinh thần, trách nhiệm của chủ đầu
tư chưa cao; Năng lực của các đơn vị thi công còn chưa đáp ứng được với yêu cầu; Cơ
chế chính sách sách chưa ổn định.
Để hoàn thiện quản lý Ngân sách Nhà nước trong triển khai xây dựng cơ sở hạ
tầng trên địa bàn huyện Thường Tín, cần áp dụng tốt 5 giải pháp bao gồm: (1) Hoàn
thiện công tác lập dự toán chi Ngân sách trong triển khai xây dựng cơ sở hạ tầng; (2)
Hoàn thiện quản lý công tác sử dụng Ngân sách Nhà nước cho các dự án; (3) Hoàn thiện
quản lý công tác quyết toán dự án đầu tư; (4) Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát,
thanh tra, kiểm toán; (5) Cùng nhóm các giải pháp bổ trợ như: tăng cường công tác quản
lý dự án đầu tư; Nâng cao vai trò của các bên thụ hưởng kết quả đầu tư; Tăng cường
công tác đào tạo và đào tạo lại đội ngũ cán bộ; Nâng cao thu nhập cho các cán bộ trong
công tác quản lý Ngân sách Nhà nước trong triển khai xây dựng cơ sở hạ tầng cấp
huyện; Thực hiện các chế tài xử lý vi phạm trong công tác quản lý Ngân sách Nhà nước
trong triển khai xây dựng cơ sở hạ tầng.

11


THESIS ABSTRACT
1. Master candidate: Viet Cuong Nguyen
2. Thesis title: "Management of the state budget in the deployment of
infrastructure construction in Thuong Tin district, Ha Noi city"

enterprises are implementing projects to build infrastructure; and representatives units
using the infrastructure construction projects in the district, Thuong Tin
Through assessing the situation in the state budget management deployment
infrastructure construction in Thuong Tin district shows the limitations of the state
xii


budget management in the implementation of infrastructure construction in Thuong Tin
district, such as: (1) management staff capacity limitations; (2) Progress slow settlement
construction, the quality of the settlement have not really guaranteed; (3) To inspect,
examine and audit is not comprehensive, complete and highly effective. Due to factors
affecting the following: economic and social development of Thuong Tin district;
Capacity and qualifications of management staff; The spirit, the investor's liability is not
high; The capacity of the construction unit has not met the requirements; The
mechanism of unstable policy
To complete the state budget management in the implementation of infrastructure
construction in Thuong Tin district, need to apply good 5 solutions include: (1) To
complete the estimation of expenditure in the development budget construction of
infrastructure; (2) Improving the management of the use of the State budget for the
project; (3) Completion of the settlement management projects; (4) Strengthen
inspection, monitoring, inspection, audit; (5) The same group of complementary
solutions such as strengthening the management of investment projects; Enhancing the
role of beneficiaries and investment results; Strengthen training and retraining staff;
Raise incomes for workers in the management of the State Budget in the deployment of
infrastructure building at district level; Implementation of sanctions violations in the
management of the state budget in the deployment of infrastructure construction.

xiii



tỷ lệ công nghiệp - xây dựng: 53,4%, Thương mại - dịch vụ: 32,5% và nông
nghiệp: 14,1%. Hiện nay huyện có nhiều dự án đầu tư xây dựng như: Cụm công

1


nghiệp bắc Thường Tín; Cụm công nghiệp Hà Bình Phương nằm ở khu vực các
xã: Hà Hồi, Văn Bình và Liên Phương; Cụm công nghiệp Phụng Hiệp nằm ở vị
trí xã Thắng Lợi, xã Dũng Tiến, xã Tô Hiệu, xã Nghiêm Xuyên; Cụm công
nghiệp Quất Động nằm trên Địa bàn xã Quất Động. Trong thời gian qua,
huyện Thường Tín đã chủ động trong công tác đầu tư xây dựng các dự án hạ
tầng (điện, đường, trường, trạm, vệ sinh môi trường). NS nhà nước đầu tư cho
xây dựng CSHT thường chiếm tỷ trọng lớn trong tổng mức đầu tư của NS nhà
nước, tuy nhiên thực trạng hiệu quả đầu tư thấp, thất thoát chi đầu tư lớn (20%
đến 30% so với tổng mức đầu tư) làm cho mục tiêu tăng trưởng và phát triển kinh
tế của huyện Thường Tín thêm khó khăn. Vì vậy, để thực hành tiết kiệm, chống
lãng phí thất thoát trong đầu tư và nâng cao hiệu quả sử dụng NS nhà nước thì
việc tăng cường quản lý NS nhà nước trong triển khai xây dựng CSHT của huyện
Thường Tín là việc làm cấp thiết (UBND huyện Thường Tín, 2014).
Các nghiên cứu trước đây về NSNN trong triển khai xây dựng cơ sở hạ
tầng đã có như của Nguyễn Thị Bình (2012); nghiên cứu về NSNN như của
Nông Văn Thân (2008)… Tuy nhiên, các nghiên cứu này mới được thực hiện ở
các địa phương như Bắc Giang, Hà Giang hoặc trên quy mô toàn ngành Giao
thông vận tải. Các nghiên cứu của những tác giả trên mới chỉ nghiên cứu khái
quát về NSNN nói chung hoặc tập trung vào vốn NSNN mà chưa đề cập đến
quản lý NSNN trong triển khai xây dựng CSHT và cho đến nay nghiên cứu về
quản lý NSNN trong triển khai xây dựng CSHT trên địa bàn huyện Thường Tín
vẫn chưa có ai thực hiện.
Từ hiện trạng nêu trên, nhằm góp phần quản lý tốt nguồn NSNN trong
triển khai xây dựng CSHT, chúng tôi chọn nghiên cứu đề tài "Quản lý ngân

triển khai xây dựng CSHT trên địa bàn huyện Thường Tín thời gian qua?
4. Để hoàn thiện công tác quản lý NSNN trong triển khai xây dựng CSHT
trên địa bàn huyện Thường Tín cần có những giải pháp gì nhằm khắc phục những
hạn chế, bất cập trong công tác này?
1.5. ĐÓNG GÓP MỚI CỦA LUẬN VĂN
- Đã luận giải thực trạng, đề ra các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý
NSNN trong triển khai xây dựng CSHT trên địa bàn huyện Thường Tín, thành
phố Hà Nội. Đây là nguồn tham khảo hữu ích và quan trọng cho các cơ quan
hoạch định và thực thi chính sách quản lý NSNN nói chung và trong triển khai
xây dựng CSHT nói riêng,.
- Là nghiên cứu đầu tiên về quản lý NSNN trong triển khai xây dựng
CSHT trên địa bàn huyện Thường Tín, thành phố Hà Nội, có sự kết hợp các
phương pháp nghiên cứu truyền thống phù hợp với đặc điểm địa bàn và nội dung
đề tài nghiên cứu.

4


PHẦN 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG
2.1. TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ NSNN TRONG TRIỂN KHAI XÂY
DỰNG CSHT CẤP HUYỆN
2.1.1. Các khái niệm cơ bản
2.1.1.1. Cơ sở hạ tầng
Theo Luật xây dựng số: 50/2014/QH13 ngày 18 tháng 6 năm 2014, thì cơ
sở hạ tầng được hiểu như sau:
Theo nghĩa hẹp cơ sở hạ tầng được hiểu là tập hợp các ngành phi sản xuất
thuộc lĩnh vực lưu thông, tức là bao gồm các công trình vật chất kỹ thuật phi sản
xuất và các tổ chức dịch vụ có chức năng đảm bảo những điều kiện chung cho
sản xuất, phục vụ những nhu cầu phổ biến của sản xuất và đời sống xã hội. Theo

quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để
bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ
hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân;
các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Về mặt bản chất, thu NSNN là hệ thống những quan hệ kinh tế giữa Nhà
nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động các nguồn tài
chính để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thỏa mãn các
nhu cầu chi tiêu của mình. Thu NSNN chỉ bao gồm những khoản tiền Nhà nước
huy động vào NS mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho
đối tượng nộp. Theo Luật NSNN Việt Nam hiện hành, nội dung các khoản thu
NSNN bao gồm:
– Thuế, phí, lệ phí do các tổ chức, cá nhân nộp theo quy định của Nhà nước
– Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước;
– Các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân;
– Các khoản viện trợ;
– Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Các khoản thu mang tính chất hoàn trả như vay nợ và viện trợ có hoàn lại
không tính vào thu NSNN. Vì thế, các văn bản hướng dẫn Luật NSNN (Nghị
định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ và Thông tư 59/2003/TTBTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính) chỉ tính vào thu NSNN các khoản viện
trợ không hoàn lại; còn các khoản viện trợ có hoàn lại thực chất là các khoản vay
ưu đãi không được tính vào thu NSNN.
Vậy, thu NS nhà nước là sự phân chia nguồn tài chính quốc gia giữa nhà

6


nước với chủ thể trong xã hội dựa trên quyền lực nhà nước, nhằm giải quyết
hài hòa các lợi ích kinh tế, xuất phát từ yêu cầu tồn tại và phát triển của bộ
máy Nhà nước cũng như yêu cầu thực hiện các chức năng nhiệm vụ kinh tế xã

7


2.1.1.4. Quản lý NSNN trong triển khai xây dựng CSHT
Tại giáo trình Khoa học quản lý - Trường Đại học kinh tế quốc dân (2001)
trang 25 định nghĩa: Quản lý là sự tác động có tổ chức, có hướng đích của chủ
thể quản lý lên đối tượng quản lý và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả
nhất các tiềm năng, cơ hội của tổ chức để đạt được mục tiêu đặt ra trong điều
kiện biến động của môi trường.
Quản lý NSNN trong triển khai xây dựng CSHT
Với khái niệm trên, người nghiên cứu hiểu rằng Quản lý NSNN trong triển
khai xây dựng CSHT là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng và bằng
pháp quyền của bộ máy Nhà nước đối với xây dựng CSHT mà cụ thể là các dự
án triển khai xây dựng CSHT từ nguồn vốn được tích lũy từ nền kinh tế được bố
trí trong kế hoạch NS hàng năm.
2.1.2. Vai trò của NSNN và quản lý NSNN trong triển khai xây dựng CSHT
Trong nền kinh tế quốc dân, NSNN trong triển khai xây dựng CSHT có vai
trò rất quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội. Vai trò đó thể hiện trên các
mặt sau:
Một là, NSNN trong triển khai xây dựng CSHT góp phần quan trọng vào
việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật, hình thành kết cấu hạ tầng
chung cho đất nước như giao thông, thuỷ lợi, điện, trường học, trạm y tế…
Thông qua việc duy trì và phát triển hoạt động triển khai xây dựng CSHT, NSNN
trong triển khai xây dựng CSHT góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy sự phát
triển nền kinh tế quốc dân, tái tạo và tăng cường năng lực sản xuất, tăng năng
suất lao động, tăng thu nhập quốc dân và tổng sản phẩm xã hội (Đặng Văn Du và
Bùi Tiến Hanh, 2010).
Hai là, NSNN trong triển khai xây dựng CSHT góp phần quan trọng vào
việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế, hình thành những ngành mới, tăng cường
chuyên môn hoá và phân công lao động xã hội. Chẳng hạn, để chuyển dịch mạnh

2.1.3.1. Đặc điểm NSNN trong triển khai xây dựng CSHT
Thứ nhất, NSNN trong triển khai xây dựng CSHT gắn với hoạt động
NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng
vốn theo phân cấp về chi NSNN cho đầu tư phát triển. Do đó, việc hình thành,
phân phối, sử dụng và thanh quyết toán nguồn vốn này được thực hiện chặt chẽ,
theo luật định, được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền phê duyệt hàng
năm (Đặng Văn Du và Bùi Tiến Hanh, 2010).
Thứ hai, NSNN trong triển khai xây dựng CSHT được sử dụng chủ yếu để
đầu tư cho các công trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn và công trình
hạ tầng theo đối tượng sử dụng theo quy định của Luật NSNN và các luật khác.
Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng NS mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh

9


giá tác động cả về kinh tế, xã hội và môi trường (Đặng Văn Du và Bùi Tiến
Hanh, 2010).
Thứ ba, NSNN trong triển khai xây dựng CSHT được hình thành từ hai
nguồn cơ bản nguồn bên trong quốc gia và bên ngoài. Các nguồn bên trong quốc
gia chủ yếu là từ thuế và các nguồn thu khác của Nhà nước như bán tài nguyên,
cho thuê tài sản quốc gia, thu từ các hoạt động kinh doanh khác. Nguồn từ bên
ngoài chủ yếu từ nguồn vay nước ngoài, hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và
một số nguồn khác (Đặng Văn Du và Bùi Tiến Hanh, 2010).
Thứ tư, NSNN trong triển khai xây dựng CSHT gắn với các quy trình đầu
tư và dự án, chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực
hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tư nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng.
Việc sử dụng nguồn NS gắn với quá trình thực hiện và quản lý dự án đầu tư
với các khâu liên hoàn với nhau từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế chuẩn bị
đầu tư, thực hiện dự án, kết thúc dự án. Các dự án này có thể được hình thành
dưới nhiều hình thức như: