VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

ĐINH XUÂN TRỊNH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC CHỨNG
THỰC TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

ĐINH XUÂN TRỊNH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC CHỨNG
THỰC TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số

: 8 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. LÊ THỊ HƯƠNG

HÀ NỘI, năm 2019


3.1. Sự cần thiết phải tăng cường quản lý nhà nước về chứng thực ............... 49
3.2. Các giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về chứng thực .................... 50
KẾT LUẬN .................................................................................................... 64
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

GD

: Giao dịch

HĐ

: Hợp đồng

HĐND

: Hội đồng nhân dân

PCC

: Phòng công chứng

QLNN

: Quản lý nhà nước

QPPL


Tên sơ đồ, hình vẽ

Bản đồ 2.1 Bản đồ hành chính tỉnh Quảng Nam

Trang
26

Bảng thống kê số việc chứng thực, số lệ phí chứng
Bảng 2.1

thực được thực hiện tại UBND các huyện trên địa bàn

30

tỉnh giai đoạn 2015 – 2018
Bảng thống kê số lượng cán bộ, công chức làm công

Bảng 2.2 tác chuyên trách đã được Sở Tư pháp tập huấn nghiệp

35

vụ chứng thực giai đoạn 2015 – 2018
Bảng thống kê số cuộc tuyên truyền pháp luật của Hội
Bảng 2.3

đồng phối hợp phổ biến, giáo dục pháp luật tỉnh
Quảng Nam có lồng ghép nội dung chứng thực giai

36


cứu chuyên môn.
Thứ ba, về mặt thực tiễn thì tỉnh Quảng Nam là một địa phương có điều
kiện kinh tế, thổ nhưởng không thuận lợi, các dân tộc tiểu số sinh sống ở vùng
xa xôi hẻo lánh nên gặp nhiều khó khăn trong công tác tiếp nhận và giải quyết
chứng thực, điều này đã tạo nên không ít hạn chế, vướng mắc trong thực tiễn

1


thực hiện công tác QLNN về chứng thực tại tỉnh Quảng Nam. Những bất cập
trên nếu không nhanh chóng đề ra các giải pháp khắc phục sẽ ảnh hưởng đến
chất lượng và hiệu quả QLNN về chứng thực của tỉnh Quảng Nam. Do vậy,
việc nghiên cứu vấn đề quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng thực tại Quảng
Nam là nội dung có ý nghĩa hết sức quan trọng cả về mặt thực tiễn và khoa học.
Nhằm làm rõ cơ sở lý luận và thực tế tại địa phương nên tác giả chọn đề
tài “Quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng thực từ thực tiễn tỉnh Quảng
Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Quá trình khảo sát, tìm hiểu và nghiên cức các công trình luận văn đã
được công nhận có các đề tài liên quan như sau:
- Hà Thị Kim Dung (2010), QLNN về chứng thực ở cấp xã trên địa bàn
huyện Lập Thạch, tỉnh Vĩnh Phúc, luận văn Thạc sỹ Quản lý công, Học viện
Hành chính.
- Nguyễn Duy Giang (2014), QLNN đối với hoạt động chứng thực ở
huyện Hoài Đức, Thành phố Hà Nội, luận văn Thạc sỹ Quản lý công, Học
viện Hành chính.
- Phan Thanh Hưng (2014), QLNN về chứng thực trên địa bàn Thị xã
Sơn Tây, Thành phố Hà Nội, luận văn Thạc sỹ Quản lý công, Học viện Hành
chính.
- Ngô Sỹ Trung (2010), Nghị định 79/2007/NĐ-CP - Một bước tiến

- Hệ thống hóa cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về chứng thực và quản lý
nhà nước về chứng thực thông qua phân tích các khái niệm có liên quan như
chứng thực, quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng thực; phân tích chủ thể,
nội dung, vai trò và các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước trong lĩnh
vực chứng thực.
- Phân tích thực trạng quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng thực tại
tỉnh Quảng Nam trên các phương diện: Ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân.,
- Luận giải sự cần thiết và đề xuất các giải pháp cơ bản để tăng cường sự
quản lý của nhà nước trong lĩnh vực chứng thực từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam.

3


4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề lý luận và thực tiễn
trong quản lý nhà nước trong lĩnh vựcchứng thực.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung: Nghiên cứu các quy định pháp luật liên quan đến quản lý
nhà nước trong lĩnh vựcchứng thực.
- Về không gian: Trên địa bàn tỉnh Quảng Nam
- Về thời gian: Từ năm 2015 – 2018.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật
lịch sử của chủ nghĩa Mac - Lê Nin, Tư tưởng Hồ Chí Minh, Quan điểm của
Đảng cộng sản Việt Nam và pháp luật của Nhà nước, chương trình cải cách
nền hành chính đặc biệt là cải cách thể chế hành chính nhà nước giai đoạn
2011 –2020, làm nền tảng nghiên cứu, trong đó chú trọng các phương pháp
kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, phương pháp phân tích và tổng hợp.

1.1.1. Khái niệm chứng thực
Ngay từ khi mới thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, các văn
bản về hoạt động chứng thực đã được ban hành để đáp ứng yêu cầu về quan
hệ dân sự, đất đai,… những quan hệ, giao dịch không thể thiếu trong đời sống
xã hội. Về khái niệm chứng thực, có thể tiếp cận theo một số góc độ sau:
“Chứng thực” trong tiếng Anh có nghĩa là “certify”, có nghĩa là chính
thức chứng nhận.
Chứng thực có thể được hiểu: “Chứng thực lời khai. Xác nhận là đúng.
Thực tiễn đã chứng minh điều đó” [36, tr.186] .
Theo Từ điển Tiếng Việt định nghĩa “chứng thực” là: Sao hoặc Chép
lại hoặc tạo ra bản khác theo đúng như bản gốc. Sao đúng nguyên văn một
tài liệu. Sao y bản chính. Bản sao” hay “Nhận cho để làm bằng chứng chứng
nhận là đúng sự thật. Chứng thực lời khai. Xác nhận là đúng. Thực tiễn đã
chứng thực điều đó”. [21].
Xét về khía cạnh pháp lý, khái niệm “chứng thực” không dễ định nghĩa,
cần hiểu về các định nghĩa khác nhau về chứng thực trong lý luận khoa học
pháp lý ở một số quốc gia và tại Việt Nam qua các thời kỳ.
Tại Thụy Sỹ chỉ có quy định điều chỉnh về hoạt động chứng thực mà
chưa có sự tách biệt riêng thành Luật Công chứng, Luật Chứng thực như:
“Việc chứng thực áp dụng đối với chữ ký, bản sao chụp, trích lục, sao chép
hoặc bản dịch” [37].
Tại Cộng hoà Liên bang Đức, tại Điều 39 Chương III Luật Công chứng
ngày 28/9/1969 quy định về chứng thực đơn giản:“Khi chứng thực chữ ký,

6


dấu vân tay, tên hãng cũng như khi chứng thực thời điểm xuất trình giấy tờ cá
nhân, chứng thực việc đã vào sổ đăng ký hoặc chứng thực các bản sao lục và
các văn bản đơn giản khác thì chỉ cần một văn bản công chứng thay vì biên

cấp lần đầu, cấp lại, cấp khi đăng ký lại; những giấy tờ, văn bản do cá nhân
tự lập có xác nhận và đóng dấu của cơ quan tổ chức có thẩm quyền” [15].
Tóm lại, trải qua các thời kỳ cho đến nay, Việt Nam hiện chưa có văn
bản pháp luật nào có khái niệm rõ ràng và đúng bản chất của hoạt động chứng
thực, mà chỉ là khái niệm gắn chứng thực với một việc cụ thể. Tuy nhiên, có
thể khái quát khái niệm chứng thực như sau: Chứng thực là việc các cơ quan,
tổ chức có thẩm quyền chứng thực xác nhận tính chính xác, hợp pháp của các
giấy tờ, văn bản, chữ ký của cá nhân, các sự kiện pháp lý, thông tin cá nhân,
để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của các cá nhân, tổ chức có liên quan
trong các quan hệ dân sự, kinh tế, hành chính…
1.1.2. Đặc điểm của chứng thực
- Chứng thực là hoạt động mang tính chất hành chính do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền thực hiện
Hoạt động chứng thực được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền thực hiện là UBND cấp huyện, UBND cấp xã và các cơ quan đại diện
của Việt Nam ở nước ngoài thực hiện; đồng thời nhà nước có thể ủy quyền
cho một cơ quan khác thực hiện công chứng đó là các Văn phòng công chứng.
- Chứng nhận giá trị pháp lý của văn bản, giấy tờ theo quy định của
pháp luật
Trong các giao dịch,bản sao được cấp từ sổ gốc, bản sao được chứng
thực từ bản chính vẫn có giá trị pháp lý sử dụng như bản chính. Cũng như
chứng thực chữ ký là việc xác nhận người yêu cầu chứng thực đã ký chữ ký
đó trước mặt cơ quan có thẩm quyền và là căn cứ để xác định quyền và nghĩa
vụ của người ký giấy tờ, văn bản đó.
- Cơ quan nhà nước trong QLNN về chứng thực chịu trách nhiệm về tính
xác thực của giấy tờ, văn bản
Các cơ quan và người trực tiếp tiếp nhận các văn bản, giấy tờ đã được

8


9


1.2. Khái niệm, chủ thể, nội dung và vai trò của quản lý nhà nước về
chứng thực
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của quản lý nhà nước về chứng thực
Trước hết, cần làm rõ thuật ngữ quản lý nhà nước để làm cơ sở cho
việc nghiên cứu chuyên sâu khái niệm quản lý nhà nước về chứng thực.
Theo nghĩa rộng, quản lý nhà nước là hoạt động mang tính chất quyền
lực công trên cả 3 lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và tư pháp; nghĩa là sự tác
động, tổ chức, điều chỉnh mang tính quyền lực nhà nước, thông qua hoạt động
của bộ máy nhà nước, bằng phương tiện, công cụ, cách thức tác động của nhà
nước đối với các lĩnh vực đời sống chính trị, kinh tế văn hoá - xã hội và các
lĩnh vực khác của đời sống xã hội theo đường lối quan điểm của Đảng cầm
quyền.
Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là quá trình tổ chức, điều hành của hệ
thống cơ quan hành chính nhà nước đối với các quá trình xã hội và hoạt động
của con người theo pháp luật, nhằm đạt được mục tiêu, yêu cầu, nhiệm vụ nhà
nước đặt ra.
Như vậy, có thể thấy, với nghĩa này thì quản lý nhà nước đồng nghĩa
với quản lý hành chính nhà nước và nhà nước sử dụng “quyền lực công” để
tác động lên các đối tượng quản lý với 2 chức năng: Chức năng quản lý (cai
trị) và chức năng cung ứng dịch vụ. Trong hoạt động cung ứng dịch vụ hành
chính công, chứng thực có tác động rất lớn đến các quan hệ xã hội. Hành vi
chứng thực có thể dẫn đến hệ quả pháp lý làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm
dứt các quan hệ xã hội đã được xác lập giữa các cá nhân, tổ chức. Do đó, quản
lý nhà nước về chứng thực chính là việc chủ thể quản lý sử dụng các cách
thức, biện pháp quản lý khác nhau nhằm đạt được mục tiêu Nhà nước đặt ra,
đó là tính ổn định của các giao dịch kinh tế, dân sự cho mục đích phát triển
kinh tế, xã hội của một đất nước (chức năng cung ứng dịch vụ nằm trong chức

và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo vi phạm các quy định
pháp luật trong hoạt động chứng thực.
- Về các quy định luật nội dung: Bao gồm các văn bản quy phạm pháp

11


luật quy định về hướng dẫn, tổ chức thực hiện, các quy định về chế độ, chính
sách; tuyển dụng; khen thưởng, kỷ luật; phí, lệ phí trong hoạt động chứng
thực;..
Ba là, đối tượng quản lý nhà nước về chứng thực, gồm cơ quan nhà nước
có thẩm quyền, cá nhân, tổ chức liên quan và được quản lý theo chuyên ngành
dọc. UBND cấp Tỉnh chịu trách nhiệm trước Chính phủ về hoạt động quản lý
nhà nước nói chung và hoạt động chứng thực nói riêng tại địa phương mình.
Các cơ quan khác của Nhà nước là đối tượng quản lý nhà nước về chứng
thực gồm: Bộ Tài chính, Cục kiểm soát thủ tục hành chính, Bộ ngoại giao,…
khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ phối hợp hoạt động, đồng thời chịu sự
kiểm tra, giám sát và quản lý của các chủ thể quản lý có thẩm quyền.
Bốn là, mục đích chung của quản lý nhà nước về chứng thực là để thể
chế hoá đường lối xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ
nghĩa, thực hiện chủ động hội nhập; tham gia vào quá trình toàn cầu hoá; xây
dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và đẩy mạnh công nghiệp hoá,
hiện đại hoá đất nước.
Mục đích riêng của quản lý nhà nước về chứng thực là đảm bảo hoạt
động chứng thực được thực hiện theo đúng các quy định của pháp luật, đảm
bảo quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và cá nhân có liên quan đến hoạt
động chứng thực, bảo đảm giá trị pháp lý của hoạt động chứng thực.
1.2.2. Chủ thể quản lý nhà nước về chứng thực
Theo quy định của Luật tổ chức Chính phủ số 76/2015/QH13 ngày
19/6/2015; Nghị định 23/2015/NĐ-CP ngày 16/2/2015, Chủ thể quản lý nhà

hạn sau đây:
Thứ nhất: Hướng dẫn, chỉ đạo, kiểm tra, thanh tra về công tác chứng
thực tại các cơ quan đại diện;
Thứ hai: Tổ chức bồi dưỡng nghiệp vụ chứng thực cho viên chức ngoại
giao, viên chức lãnh sự làm công tác chứng thực tại các cơ quan đại diện;
Thứ ba: Hằng năm, tổng hợp tình hình và thống kê số liệu về chứng thực
của các Cơ quan đại diện gửi Bộ Tư pháp để tổng hợp;

13


Thứ tư: Giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý các vi phạm hành chính liên
quan đến chứng thực theo thẩm quyền.
+ Trách nhiệm của Ủy ban nhân dân các cấp (Điều 43 Nghị định
23/2015/NĐ-CP)
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: Tổ chức triển khai thực hiện văn bản quy
phạm pháp luật về chứng thực tại địa phương; Hướng dẫn, bồi dưỡng nghiệp
vụ chứng thực cho cán bộ, công chức làm công tác chứng thực tại Phòng Tư
pháp, Ủy ban nhân dân cấp xã và công chứng viên của các tổ chức hành nghề
công chứng; Tổ chức tuyên truyền, phổ biến các quy định pháp luật về chứng
thực; Ứng dụng công nghệ thông tin trong thực hiện chứng thực và quản lý nhà
nước về chứng thực trong phạm vi địa phương, đáp ứng yêu cầu cung cấp và
trao đổi thông tin; Kiểm tra, thanh tra hoạt động chứng thực của Phòng Tư
pháp, Ủy ban nhân dân cấp xã, các tổ chức hành nghề công chứng; có biện
pháp chấn chỉnh tình hình lạm dụng yêu cầu bản sao có chứng thực đối với
giấy tờ, văn bản khi thực hiện thủ tục hành chính trên địa bàn; Giải quyết khiếu
nại, tố cáo và xử lý các vi phạm hành chính liên quan đến chứng thực theo
thẩm quyền; Định kỳ 6 tháng và hằng năm, tổng hợp tình hình và thống kê số
liệu về chứng thực trong địa phương, báo cáo Bộ Tư pháp theo quy định.
Ủy ban nhân dân cấp huyện: Hướng dẫn, bồi dưỡng nghiệp vụ chứng

1.2.3. Nội dung quản lý nhà nước về chứng thực
1.2.3.1. Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật về chứng thực
Theo quy định tại Khoản 1, Điều 41, Nghị định số 23/2015/NĐ-CP, Bộ
Tư pháp sẽ phối hợp với các Bộ có liên quan tham mưu Chính phủ trình Quốc
hội xây dựng văn bản QPPL về chứng thực, tạo cơ sở pháp lý để các cơ quan,
tổ chức, cá nhân có thẩm quyền QLNN chứng thực triển khai thực hiện các
nhiệm vụ được giao. Bên cạnh đó, công tác rà soát, hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật về chứng thực đặc biệt quan trọng nhằm khắc phục kịp thời
những bất cập, hạn chế, nâng cao chất lượng của pháp luật chứng thực và đặc
biệt là tạo điều kiện cho công tác quản lý và áp dụng văn bản qui phạm pháp
luật về chứng thực đạt hiệu quả cao.
Quá trình xây dựng hệ thống pháp luật về hoạt động chứng thực đã được
triển khai thực hiện ngay sau khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời và
hiện nay đang trong giai đoạn hoàn thiện, nhằm đảm bảo tính đồng bộ, thống

15


nhất của hệ thống pháp luật về chứng thực và QLNN về chứng thực, trên cơ
sở chia tách thành hai nội dung riêng là công tác chứng thực và công tác công
chứng nhằm đáp ứng chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 mà Bộ Chính
trị đã đề ra tại Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 02/6/2005.
1.2.3.2. Tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật vềchứng thực
Việc xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đáp ứng được yêu cầu
của xã hội là không dễ nhưng việc bảo đảm để pháp luật được đi vào cuộc
sống và được thực thi nghiêm chỉnh còn phức tạp và khó khăn hơn nhiều. Về
tổ chức triển khai thực hiện các quy định pháp luật về chứng thực được đảm
bảo thực hiện một cách thông suốt bởi hệ thống các cơ quan HCNN từ Trung
ương đến địa phương. Ở cấp Trung ương, trách nhiệm tổ chức triển khai văn
bản QPPL do Bộ Tư pháp thực hiện bằng việc tuyên truyền, phổ biến giáo

thực, các cơ quan có thẩm quyền về chứng thực sẽ đề ra những biện pháp điều
chỉnh, khắc phục phù hợp trong phạm vi quản lý, nhằm nâng cao hiệu quả
trong QLNN về chứng thực.
- Giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý VPPL
Công tác giải quyết vấn đề khiếu nại, tố cáo và xử lý VPPL có liên quan
hoạt động chứng thực, nhằm bảo đảm quyền và lợi ích của các tổ chức, cá
nhân có liên quan; đồng thời góp phần bảo đảm tính nghiêm minh của pháp
luật trong đời sống xã hội, khẳng định bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước
của dân, do dân và vì dân.
Trách nhiệm và quy trình giải quyết khiếu nại, tố cáo được thực hiện
theo quy định của Luật Khiếu nại và Luật Tố cáo năm 2012. Đối với quy trình
xử lý VPHC được quy định cụ thể tại Luật Xử lý VPHC năm 2012 và những
văn bản QPPL có liên quan. Những văn bản pháp luật trên là hành lang pháp
lý để các tổ chức, cá nhân thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình theo quy
định của pháp luật xử lý VPHC.Riêng việc áp dụng trách nhiệm đối với hành
vi làm giả giấy tờ,con dấu, tài liệu của các tổ chức, cơ quan có thẩm quyền
được quy định theo Bộ luật Hình sự năm 2015.

17


1.2.4. Vai trò của quản lý nhà nước về chứng thực
Thứ nhất, đảm bảo các hoạt động chứng thực được triển khai thực hiện
đúng quy định của pháp luật.
Với sự quản lý và việc qui định chặt chẽ về trình tự, thủ tục chứng thực
của cơ quan nhà nước có thẩm quyền giúp tạo hành lang pháp lý cho các cá
nhân, tổ chức tham gia hoạt động chứng thực phải thực hiện theo đúng các
quy định của pháp luật.
Thứ hai, là bảo đảm pháp lý cho các giao dịch dân sự, kinh tế, giúp bảo
vệ quyền lợi ích hợp pháp của công dân.

Pháp luật về chứng thực là hành lang pháp lý cho công tác chứng thực,
quản lý nhà nước về hoạt động chứng thực bảo vệ quyền và lợi ích của cá
nhân, tổ chức.Do vậy,vấn đề hoàn thiện những quy định của pháp luật về
chứng thực là điềuhết sức quan trọng trong quản lý nhà nước về chứng thực.
1.3.2. Việc tổ chức thực hiện pháp luật về chứng thực
Pháp luật là cơ sở, là công cụ quan trọng để nhà nước tổ chức quản lý xã
hội. Do vậy, nhà nước phải đảm bảo các hoạt động xây dựng, ban hành và
hoàn thiện hệ thống pháp luật, tổ chức triển khai thực hiện pháp luật và xử lý
các hành vi vi phạm pháp luật. Đây là các hoạt động rất quan trọng, hoạt động
quản lý nhà nước trên các lĩnh vực nói chung và hoạt động quản lý nhà nước
về chứng thực nói riêng sẽ không thể thực hiện được nếu thiếu một trong các
hoạt động trên. Do đó,việc tổ chức thực hiện pháp luật về chứng thực là một
trong những nhân tố có vai trò quan trọng ảnh hưởng không nhỏ đến quá trình
quản lý nhà nước về chứng thực.
Trên cơ sở hệ thống pháp luật về chứng thực phù hợp với tình hình thực
tiễn xã hội thì việc bảo đảm để những quy định của pháp luật được chấp hành
và thực thi nghiêm chỉnh trên thực tế còn phức tạp và khó khăn hơn nhiều.
Việc triển khai thực hiện các quy định của pháp luật về hoạt động chứng thực
nhằm điều chỉnh các quan hệ về chứng thực, góp phần tăng cường và nâng cao
hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng thực.

19