VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN QUANG VINH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ
THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN QUANG VINH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ
THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

Chuyên ngành

: Luật Hiến pháp và Luật hành chính

Mã số

: 8 38 01 02


cấp xã..................................................................................................................................................... 35
2.3. Thực tiễn quản lý nhà nước về môi trường của Ủy ban nhân dân cấp xã,
thành phố Đà Nẵng......................................................................................................................... 39
Chương 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ
TẠI THÀNH PHỐ ÐÀ NẴNG............................................................................................. 56
3.1. Quan điểm tăng cường quản lý nhà nước về môi trường của Ủy ban nhân
dân cấp xã............................................................................................................................................ 56
3.2. Các giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về môi trường của Ủy ban
nhân dân cấp xã, thành phố Đà Nẵng................................................................................... 59
KẾT LUẬN....................................................................................................................................... 76
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

KCN

Khu công nghiệp

QLNN

Quản lý nhà nước

UBND

Ủy ban nhân dân


MỞ ĐẦU

của Nhà nước; công tác quản lý môi trường tại thành phố Đà Nẵng trong thời
gian qua bước đầu đã có sự chuyển biến tích cực, pháp luật về quản lý môi
trường đã được quan tâm, triển khai thực hiện, nhận thức về pháp luật quản lý
môi trường trong các cấp, các ngành và nhân dân đã được nâng lên; vấn đề ô
nhiễm môi trường cơ bản đã được kiểm soát
Mặc dù các cấp chính quyền cũng như nhân dân trên địa bàn thành phố
Đà Nẵng đã có những cố gắng nhất định trong công tác bảo vệ môi trường,
tuy nhiên hiện tại, công tác này còn nhiều bất cập, vướng mắc. Vấn đề chủ
yếu ở chỗ Thành phố định hướng mà chưa có sự sâu sát đến cấp phường xã
trên địa bàn. Trong khi đó, hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường hiện nay
còn chưa được hoàn thiện, nhất là trong điều chỉnh pháp luật về quản lý môi
trường ở cấp xã. Do đó, quản lý môi trường ở xã, phường thành phố Đà Nẵng
gặp khó khăn, đang đối mặt với không ít thách thức.
Từ những trình bày trên đây, tôi đã chọn nghiên cứu đề tài “Quản lý nhà
nước về môi trường của UBND cấp xã từ thực tiễn Thành phố Đà Nẵng”
làm đề tài luận luận văn thạc sĩ của mình. Qua đó, mong muốn đề xuất các
giải pháp góp phần tăng cường QLNN về môi trường tại thành phố.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong thời gian qua, nhận thức được tầm quan trọng của môi trường, đã
có khá nhiều công trình nghiên cứu về lĩnh vực môi trường ở nhiều khía cạnh,
góc độ khác nhau. Các công trình nghiên cứu về lĩnh vực này rất phong phú
và đa dạng, trong đó có một số công trình nghiên cứu tiêu biểu liên quan đến
đề tài luận văn, như:
“Quản lý môi trường đô thị Nhật Bản và khả năng ứng dụng ở Việt
Nam” của Nguyễn Thị Ngọc. Tác giả đã phân tích hiện trạng môi trường và
việc quản lý môi trường đô thị ở Nhật Bản và ở Việt Nam; đánh giá những

2




nghiệm tham khảo cho Việt Nam; phân tích thực trạng ô nhiễm môi trường
làng nghề ở các tỉnh đồng bằng sông Hồng, kết quả đạt được và những hạn
chế, tồn tại trong việc thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường; đề xuất một
số giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường làng nghề ở
các tỉnh đồng bằng sông Hồng Việt Nam [14].
“Thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường ở các khu công nghiệp thành
phố Đà Nẵng” của Phạm Thị Thanh Xuân. Tác giả đã phân tích và đưa ra cơ
sở khái niệm thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường ở các khu công
nghiệp; đánh giá thực trạng, kết quả đã đạt được và hạn chế, tồn tại trong việc
thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường; đưa ra bài học kinh nghiệm và các
giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường ở các khu công
nghiệp thành phố Đà Nẵng [69].
“QLNN về môi trường - Từ thực tiễn huyện Thanh Trì, thành phố Hà
Nội” của Vũ Thị Ninh. Tác giả đã khái quát được một số vấn đề lý luận
QLNN về môi trường; đánh giá thực trạng môi trường và QLNN về môi
trường tại huyện Thanh Trì; đề xuất các giải pháp chung, giải pháp cụ thể và
giải pháp trước mắt đối với huyện Thanh Trì, trong đó có vấn đề hoàn thiện
thể chế, chính sách, pháp luật về môi trường [22].
“Rà soát lại các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường ở Việt Nam Một vấn đề cần thiết cấp bách” của Nguyễn Lan Nguyên. Tác giả đã khái
quát được một số hạn chế trong việc thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường
đồng thời đề xuất một số giải pháp để nâng cao hiệu quả công tác bảo vệ môi
trường, như: Rà soát, sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật hiện hành một
cách kịp thời, có tính khả thi; thiết lập quan hệ quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ
môi trường; nâng cao trình độ khoa học kỹ thuật, trình độ quản lý, trình độ
pháp lý trong lĩnh vực bảo vệ môi trường [21].
Nhìn chung, các công trình nghiên cứu đã giải quyết được phần lớn các

4


về QLNN về môi trường của UBND cấp xã
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian: Các xã phường thuộc thành phố Đà Nẵng.
- Về thời gian: từ năm 2015 đến 2018, giải pháp đến 2025
5.

Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

5.1 Cơ sở lý luận nghiên cứu
Luận văn vận dụng cách tiếp cận nghiên cứu dựa trên quan điểm của chủ

5


nghĩa Mác-Lênin, của Đảng và Nhà nước ta về nhà nước và pháp luật, về vấn
đề môi trường và các lý luận về QLNN, về bảo vệ môi trường.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Các phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng trong luận văn là:
phân tích, thống kê, tổng hợp, hệ thống, lịch sử…
6.

Ý nghĩa lý luận và thực tiễn

6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận văn đóng góp cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc nghiên cứu, hoàn
thiện các thể chế pháp luật phục vụ yêu cầu công tác quản lý môi trường trong
thời gian tới.
Kết quả nghiên cứu sẽ cung cấp thông tin tổng quan về thực trạng pháp
luật về quản lý môi trường của UBND cấp xã từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng;
nguyên nhân của những hạn chế và đề xuất những giải pháp hoàn thiện và

trường được hiểu là các yếu tố tự nhiên và các yếu tố vật chất nhân tạo có quan
hệ mật thiết với nhau, bao quanh con người, có ảnh hưởng tới đời sống sản xuất,
sự tồn tại và phát triển của con người và thiên nhiên” [67, tr.316] .

Hiệp hội Bảo tồn thiên nhiên Quốc tế (IUNC) (1980) đã đưa ra định
nghĩa về môi trường như sau: “Theo tự nghĩa, môi trường là những vật thể vật
lý và sinh học bao quanh loài người. Con người cần đến sự hỗ trợ của môi
trường xung quanh để sống… mối quan hệ giữa loài người và môi trường chặt
chẽ đến mức mà sự phân biệt giữa cá thể con người và môi trường bị xóa
nhòa đi” [16, tr.183].
Quan niệm về môi trường được làm rõ tại khoản 1 Điều 3 Luật bảo vệ
môi trường năm 2014 quy định: “Môi trường là hệ thống các yếu tố vật chất
tự nhiên và nhân tạo có tác động đối với sự tồn tại và phát triển của con người
và sinh vật” [37].
Từ các khái niệm về môi trường trên đây, có thể hiểu khái quát về môi

7


trường như sau: Môi trường bao gồm tổng hợp các yếu tố tự nhiên, yếu tố vật
chất nhân tạo bao quanh con người, ảnh hưởng tới đời sống, sản xuất, sự tồn
tại và phát triển của con người. Trong đó các yếu tố tự nhiên chủ yếu như đất,
nước, không khí, ánh sáng, các hệ sinh thái, sinh vật… có ảnh hưởng và chi
phối đặc biệt quan trọng đến sự tồn tại và phát triển của con người.
Về QLNN về môi trường.
QLNN theo nghĩa rộng là các hoạt động của toàn bộ bộ máy Nhà nước từ
Quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp, đến các cơ quan hành chính nhà nước
và các cơ quan tư pháp trong quản lý các vấn đề của đất nước [68, tr.23].
Theo nghĩa hẹp, QLNN là hoạt động của hệ thống các cơ quan hành
chính nhà nước gồm: Chính phủ và các cơ quan thuộc chính phủ, UBND các

với hộ gia đình, tổ chức tự quản về bảo vệ môi trường, bảo vệ môi trường
trong mai táng, hỏa táng; trách nhiệm của UBND cấp xã bao gồm việc: lập,
triển khai thực hiện phương án bảo vệ môi trường cho làng nghề trên địa bàn;
hướng dẫn hoạt động của các tổ chức tự quản về bảo vệ môi trường làng
nghề; hàng năm, báo cáo UBND cấp trên về công tác bảo vệ môi trường làng
nghề... [37]
Với quan niệm chung QLNN về môi trường nêu trên và với chức năng,
nhiệm vụ của UBND cấp xã, có thể nêu khái niệm QLNN về môi trường của
UBND cấp xã như sau: QLNN về môi trường của UBND cấp xã là việc cơ
quan này sử dụng các công cụ của mình tác động có mục đích và tổ chức đến
các quan hệ xã hội nhằm bảo vệ chất lượng môi trường sống và phát triển
bền vững kinh tế - xã hội trên địa bàn cấp xã.
Trong các công cụ quản lý về môi trường được Nhà nước sửa dụng thì
công cụ pháp luật được coi là công cụ hữu hiệu nhất.

9


1.1.1.2. Các đặc điểm của quản lý nhà nước về môi trường của Ủy ban
nhân dân cấp xã
QLNN về môi trường của UBND cấp xã có các đặc điểm chung của
QLNN về môi trường nói chung và có các đặc điểm riêng, cụ thể là:
Thứ nhất, QLNN về môi trường là hoạt động có tính quyền lực Nhà
nước và bằng các công cụ của mình mà trong đó công cụ pháp luật được
thường xuyên sử dụng và mang lại hiệu quả cho hoạt động quản lý của Nhà
nước về vấn đề này. Ở đây, nhà nước buộc đối tượng chịu sự tác động quản lý
phải thực hiện bắt buộc các quy định của pháp luật cũng như các hoạt động
quản lý, điều hành.Trong trường hợp cần thiết, nhà nước sử dụng cưỡng chế
để bảo vệ pháp luật [15].
Thứ hai, QLNN bằng pháp luật về bảo vệ môi trường là hoạt động có

thiên nhiên ngày càng cạn kiệt, môi trường ngày càng suy thoái, ô nhiễm. Hậu
quả là con người phải trả giá cho những hành động của mình gây ra đối với
môi trường, do làm trái quy luật tự nhiên, bệnh tật ngày càng gia tăng, thiên
tai, lũ lụt ngày càng nhiều, thời tiết, khí hậu ngày càng khắc nghiệt... Từ đó,
trách nhiệm đối với cơ quan quản lý là quản lý để để giữ gìn, bảo vệ quan hệ
hài hoà giữa con người với thiên nhiên thông qua việc sử dụng và thực hiện
đúng đắn quyền lực nhà nước cũng như quản lý bằng pháp luật.
Thứ tư, QLNN bằng pháp luật về bảo vệ môi trường đòi hỏi trình độ
chuyên môn nghiệp vụ kỹ thuật cao
Như chúng ta đều biết, môi trường là một lĩnh vực rất phức tạp, nó luôn
vận động, biến đổi, bị chi phối bởi quá trình vận động và biến đổi của tự
nhiên. Do đó, hoạt động quản lý nhà nước trên lĩnh vực này hết sức phức tạp
đòi hỏi phải sử dụng đồng bộ nhiều loại phương tiện, công cụ hỗ trợ và phải
có sự vào cuộc của nhiều cấp, nhiều ngành cùng phối hợp thì mới mang lại
hiệu quả. Một trong những công cụ hỗ trợ quan trọng nhất đó là công cụ kỹ
thuật và công nghệ, phải có công cụ kỹ thuật tiên tiến, đồng bộ mới có thể

11


giúp hỗ trợ cho cơ quan QLNN trong công tác kiểm tra, giám sát và kiểm soát
chất lượng môi trường được tốt đặc biệt trong Cách mạng công nghiệp 4.0;
đồng thời, giúp xác định chính xác mức độ gây ô nhiễm để có chế tài xử lý
thích hợp nhằm bảo vệ môi trường. Đối với cấp xã là cấp cơ sở nên đòi hỏi về
trình bày chuyên môn nghiệp vụ thấp nhất, nếu so với các cấp trên nó [15].
1.1.2. Vai trò của Ủy ban nhân dân cấp xã trong quản lý nhà nước về
môi trường
QLNN về môi trường bằng pháp luật của UBND cấp xã với tư cách là hệ
thống các quy phạm điều chỉnh quyền hạn và trách nhiệm của UBND cấp xã
có vai trò rất quan trọng trong việc quản lý môi trường, thể hiện qua những

của quản lý nhà nước về môi trường
1.2.1.1. Chủ thể và nội dung quản lý nhà nước về môi trường
Trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước thực hiện QLNN về môi
trường, UBND cấp xã là cấp thấp nhất. Trên cấp này là Uỷ ban nhân dân cấp
huyện, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Chính phủ. Mỗi cấp có chức năng, nhiệm
vụ theo phân quyền, phân cấp [15].
UBND cấp xã là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể kết hợp với trách
nhiệm của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân. Quản lý môi trường rất đa dạng và
phong phú, đó là toàn bộ các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình khai
thác, sử dụng, tác động đến các thành phần môi trường: đất, nước, không khí,
âm thanh, ánh sáng, sinh vật và các hình thái vật chất khác... Ở cấp xã hầu
như có tất cả các đối tượng này.
Nhiệm vụ và quyền hạn của UBND cấp xã trong lĩnh vực QLNN về môi
trường được pháp luật xác định đồng thời xác định nội dung QLNN của cơ
quan này như sau: xây dựng kế hoạch, thực hiện nhiệm vụ bảo vệ môi trường,
giữ gìn vệ sinh môi trường trên địa bàn; vận động nhân dân xây dựng nội
dung bảo vệ môi trường trong hương ước; hướng dẫn việc đưa tiêu chí về bảo
vệ môi trường vào đánh giá thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, khu dân cư

13


và gia đình văn hóa; quản lý hoạt động của thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum,
sóc, tổ dân phố và tổ chức tự quản về giữ gìn vệ sinh môi trường, bảo vệ môi
trường trên địa bàn; hàng năm, tổ chức đánh giá và lập báo cáo công tác bảo
vệ môi trường...
Nhiệm vụ và quyền hạn của cán bộ địa chính xây dựng và môi trường xã,
phường, thị trấn trong QLNN về môi trường: Cán bộ địa chính, xây dựng và
môi trường xã, phường, thị trấn (sau đây gọi là cán bộ môi trường cấp xã) là
công chức nhà nước cấp cơ sở thuộc UBND cấp xã, thực hiện chức năng tham

(1)

Nguyên tắc hướng công tác quản lý môi trường tới mục tiêu phát

triển bền vững kinh tế - xã hội đất nước, giữ cân bằng giữa phát triển và bảo
vệ môi trường
Thuật ngữ “phát triển bền vững” lần đầu tiên được đề cập đến vào năm
1980 trong Cuốn sách Chiến lược bảo tồn thế giới do Hiệp hội Bảo tồn thiên
nhiên Quốc tế (IUNC) đưa ra. Từ đó đến nay, thuật ngữ này được sử dụng
rộng rãi và trở thành một nguyên tắc phát triển [16].
Phát triển bền vững là sự phát triển dài hạn, cho hôm nay và cho mai sau;
phát triển hôm nay không làm ảnh hưởng tới mai sau. Phát triển bền vững
phải đảm bảo hài hòa giữa các yếu tố phát triển kinh tế với bảo vệ môi trường
và bảo đảm sự công bằng xã hội. Theo khoản 4, Điều 3, Luật Bảo vệ môi
trường năm 2014: “Phát triển bền vững là phát triển đáp ứng được nhu cầu
của thế hệ hiện tại mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu đó
của các thế hệ tương lai trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hòa giữa tăng
trưởng kinh tế, bảo đảm tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường”.
(2)

Nguyên tắc kết hợp các mục tiêu quốc tế - quốc gia - vùng lãnh thổ

và cộng đồng dân cư trong việc quản lý môi trường
Đây là nguyên tắc thể hiện rất rõ đặc điểm địa lý của công tác quản lý
môi trường là không phụ thuộc vào biên giới hành chính quốc gia mà phụ
thuộc vào không gian, thời gian của từng vùng địa lý. Các sự cố môi trường

15




16


(4)

Nguyên tắc phòng chống, ngăn ngừa tai biến và suy thoái môi

trường cần được ưu tiên hơn việc phải xử lý, hồi phục môi trường nếu để gây
ra ô nhiễm môi trường
Trên thực tế, ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường gây ra những
thiệt hại vô cùng to lớn đối với con người và hệ sinh thái tự nhiên. Việc khắc
phục thiệt hại về môi trường đòi hỏi chi phí cao. Tuy nhiên, việc khôi phục lại
hiện trạng môi trường tự nhiên phải tốn kém rất nhiều thời gian với sự quyết
tâm, nỗ lực của toàn xã hội, sự đầu tư về kinh phí, con người, trang thiết bị…
mới chỉ đạt được một phần nào đó của hiện trạng ban đầu. Trong nhiều trường
hợp sự ô nhiễm môi trường đã hủy hoại cả một hệ sinh thái tự nhiên mà thiên
nhiên và con người không thể tái tạo được. Điều này ảnh hưởng nghiêm trọng
đến sự đa dạng sinh học, sự phong phú, đa dạng của các giống, loại và nguồn
gien trong tự nhiên. Do đó, muốn bảo vệ môi trường có hiệu quả thì con
người phải coi trọng việc chủ động ngăn ngừa, phòng chống ô nhiễm môi
trường, suy thoái môi trường chứ không phải khi xảy ra sự cố môi trường, ô
nhiễm môi trường thì mới xử lý, phục hồi thì đã quá muộn. Hơn nữa, xét dưới
khía cạnh kinh tế, việc thực hiện nguyên tắc này giúp Nhà nước và xã hội tiết
kiệm được các nguồn lực về kinh phí, thời gian, con người và trang thiết bị,
kỹ thuật hiện đại… trong việc xử lý, khắc phục ô nhiễm môi trường, suy thoái
môi trường và sự cố môi trường xảy ra.
(5) Nguyên tắc bảo đảm pháp chế trong QLNN về môi trường
Pháp chế là một chế độ và trật tự pháp luật trong đó tất cả các cơ quan
nhà nước, các tổ chức xã hội và mọi công dân đều phải tôn trọng và thực hiện

tích nội dung này bằng cách kết hợp cả hai cách tiếp cận trên. Cụ thể là:

Thứ nhất, ban hành các văn bản về quản lý môi trường theo thẩm quyền
Để bảo vệ môi trường, Nhà nước sử dụng tổng hợp các biện pháp như
chính trị, kinh tế, giáo dục, công nghệ... Trong các biện pháp bảo vệ môi trường
thì mỗi biện pháp có điểm mạnh và điểm hạn chế riêng, trong đó pháp luật là
một trong những công cụ quản lý của Nhà nước mang lại hiệu quả nhất.

18


Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì
UBND cấp xã có thẩm quyền ban hành quyết định dưới hình thức văn bản
quy phạm pháp luật [40, tr.13]. Còn theo Luật Tổ chức chính quyền địa
phương thì UBND cấp xã, cụ thể ở đây là UBND xã, phường, thị trấn cơ quan
này có nhiệm vụ, quyền hạn tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và
pháp luật trên địa bàn, quyết định những vấn đề của cấp xã trong phạm vi
được phân quyền, phân cấp theo quy định của Luật này và quy định khác của
pháp luật có liên quan (khoản 1 và 2 Điều 59) [41, tr.14]. Luật bảo vệ môi
trường có nhiều quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã bảo vệ
môi trường như triển khai thực hiện phương án bảo vệ môi trường cho làng
nghề trên địa bàn (khoản 4 Điều 70) [37]…
Tuy nhiên, phạm vi ban hành văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi
trường ở cấp xã là hạn hẹp, có tính chất thi hành cụ thể văn bản pháp luật của
cấp trên. Không phải UBND cấp xã nào cũng thực hiện thẩm quyền ban hành
văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường.
Thứ hai, tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý môi trường
Tăng cường công tác lãnh đạo, chỉ đạo của cấp ủy, chính quyền địa
phương đối với công tác môi trường. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền pháp
luật môi trường, qua đó nâng cao nhận thức của cộng động về vấn đề môi

hiệu quả, tránh tình trạng chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ và đùn đẩy
trách nhiệm, thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý chuyên
ngành với nhau, Nhà nước cần phân công cụ thể trách nhiệm, quyền hạn của
từng cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong QLNN về bảo vệ môi trường. Tổ
chức, xây dựng cơ chế phối hợp đảm bảo thực hiện công tác bảo vệ môi
trường vì mục tiêu phát triển bền vững đất nước. Xây dựng đội ngũ cán bộ,
công chức thực hiện QLNN về bảo vệ môi trường có trình độ, năng lực
chuyên môn, nắm vững pháp luật môi trường, có phẩm chất đạo đức trong
sáng, bản lĩnh chính trị vững vàng. Hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật về

20