VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT
NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ
HỘI

TRƯƠNG HỮU
BẢN

BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN HUYỆN THANH TRÌ,
THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH
TẾ

HÀ NỘI, 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT
NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ
HỘI

TRƯƠNG HỮU
BẢN

BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN HUYỆN THANH TRÌ,
THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Ngành: Luật Kinh

1.2 Lý luận pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
...................................................................................................................... 14
1.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp............................................................................................ 25
Chương 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ BỒI
THƯƠNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NỒNG NGHIỆP VÀ
THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI HUYỆN THANH TRÌ, THÀNH PHỐ HÀ
NỘI ................................................................................................................. 30
2.1 Thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp........................................................................................................... 30
2.2 Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp tại huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội .................................. 50
2.3. Thực tiễn bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thực tiễn tại
huyện Thanh Trì........................................................................................... 58
Chương 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ ĐẢM BẢO
THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU
HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TỪ THỰC TIỄN HUYỆN THANH TRÌ,
THÀNH PHỐ HÀ NỘI................................................................................. 63
KẾT LUẬN .................................................................................................... 80
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..................................................... 82


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Nông nghiệp được đánh giá là một trong những ngành nghề mũi nhọn
truyền thống của Việt Nam với gần 70% dân số làm nghề nông. Theo thống
kê của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, trong 9 tháng đầu năm 2018
mặc dù phải đối mặt với 14 loại hình thiên tai gây thiệt hại về kinh tế hơn
2.356 tỷ đồng nhưng khu vực nông - lâm - thuỷ sản vẫn đạt mức tăng trưởng
cao nhất trong giai đoạn 2012 – 2018. Tổng kim ngạch xuất khẩu 9 tháng của

khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp theo pháp luật đất đai từ thực tiễn
huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội” để làm luận văn tốt nghiệp trình độ
thạc sĩ luật học.
Tuy nhiên, do vấn đề về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp là một vấn đề pháp lý phức tạp với nhiều quy định pháp luật liên quan
và là một hoạt động có tính nhạy cảm cao. Điều này đã khiến cho quá trình
nghiên cứu, tìm hiểu và bình luận, đánh giá về nội dung đề tài của người viết
gặp nhiều khó khăn. Vì vậy, người viết rất mong nhận được sự đóng góp ý
kiến của Quý thầy cô, Quý đồng nghiệp và những người quan tâm đến đề tài
này để luận văn được hoàn thiện hơn.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là một vấn đề mang
tính lý luận và tính thời sự nóng bỏng nên đã thu hút nhiều sự quan tâm của
các nhà nghiên cứu, nhà lập pháp cũng như các tổ chức, cá nhân hoạt động
liên quan đến lĩnh vực này. Do đó, tính đến thời điểm hiện nay, có rất nhiều
công trình nghiên cứu về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp trên nhiều khía cạnh khác nhau. Có thể liệt kê một số công trình
nghiên cứu đáng chú ý như sau:


- Nhóm công trình nghiên cứu các vấn đề lý luận chung về bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và kinh nghiệm của một số quốc gia
trên thế giới: Trong nhóm này, có thể đề cập đến bài viết “Vấn đề lý luận
xung quanh khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” của TS Nguyễn
Quang Tuyến trong Tạp chí Luật học, số 1/2009; Bài viết “Pháp luật về bồi
thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Singapore và Trung Quốc –
Những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp luật về bồi thường, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất” của TS Nguyễn Quang Tuyến và THS.
Nguyễn Ngọc Minh trong Tạp chí Luật học, số 10/2010; ……
- Nhóm công trình nghiên cứu về hệ thống quy phạm pháp luật Việt

Để đảm bảo mục đích nghiên cứu và hoàn thành nhiệm vụ nghiên cứu
của đề tài, luận văn sử dụng xuyên suốt phương pháp luận chủ nghĩa duy vật
biện chứng và duy vật lịch sử của học thuyết Mác – Lê nin, tư tưởng Hồ Chí
Minh, về Nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về
chính sách đất đai.
Bên cạnh đó, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu như phân
tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, khảo sát thực tế, lịch sử … để nâng cao hiệu
quả của hoạt động nghiên cứu, đánh giá và bình luận các khía cạnh của vấn đề
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.

6


6. Ý nghĩa lý luận thực tiễn
Luận văn có giá trị như một tài liệu tham khảo có sự kết hợp giữa tính
pháp lý và tính thực tiễn, giúp cho các cá nhân, cơ quan, tổ chức quan tâm có
cách nhìn sâu sắc hơn về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp. Đặc biệt, thông qua hoạt động phân tích, đánh giá, bình luận các quy
định pháp luật cùng thực tiễn thi hành tại huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội,
luận văn đã đề xuất các giải pháp, kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật và
nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp. Người viết cho rằng đây sẽ là một trong những đóng góp mang
ý nghĩa quan trọng của luận văn trong việc hỗ trợ các cơ quan có thẩm quyền
xây dựng, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật cũng như áp dụng các giải
pháp hữu ích để nâng cao hiệu quả thi hành quy định về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn gồm phần mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo
và 3 chương sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

Áp dụng cách giải thích của Từ điển luật học, Luật đất đai năm 1987 –
Luật đất đai đầu tiên của Việt Nam – đã ghi nhận: “Đất nông nghiệp là đất
được xác định chủ yếu dùng vào sản xuất nông nghiệp như trồng trọt, chăn
nuôi, kể cả nuôi trồng thủy sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về trồng trọt,
chăn nuôi” (Điều 23). Bên cạnh đất nông nghiệp, dựa trên mục đích sử dụng,
luật đất đai còn phân biệt thêm năm loại đất khác gồm: đất lâm nghiệp, đất
khu dân cư, đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng. Kế thừa tinh thần của Luật
đất đai 1987, Luật đất đai 1993 tiếp tục công nhận cách định nghĩa về đất
nông nghiệp nêu trên. Có thể thấy, thời điểm này, đất nông nghiệp chỉ là một
8


trong sáu loại đất thuộc hệ thống đất đai quốc gia và có sự tách biệt rõ ràng
với đất lâm nghiệp. Điều này đã đem đến nhiều khó khăn cho người sử dụng
đất khi phải chuyển đổi mục đích sử dụng đất để có thể xây dựng mô hình
trang trại kết hợp trồng trọt, chăn nuôi và nuôi trồng rừng. Bởi trong quá trình
khai thác đất và nâng cao hiệu quả sản xuất, căn cứ chủ trương của Đảng, các
hộ gia đình, cá nhân thường có xu hướng kết hợp nhiều loại đất theo mô hình
trang trại.
Để giải quyết những vấn đề còn vướng mắc nêu trên, Luật đất đai năm
2003 ra đời đã loại bỏ khái niệm “đất nông nghiệp” và thay thế bằng “nhóm
đất nông nghiệp”. Theo đó, đất nông nghiệp được mở rộng hơn với nhiều loại
đất khác nhau gồm: đất trồng cây hàng năm như đất trồng lúa, đất đồng cỏ
dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hàng năm khác; đất trồng cây lâu năm; đất
rừng sản xuất; đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thủy sản;
đất làm muối và đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ. Cách
thức quy định về nhóm đất nông nghiệp vẫn tiếp tục được ghi nhận tại Luật
đất đai 2013 – Luật đang có hiệu lực thi hành. Thực tế cho thấy, việc quy định
đất nông nghiệp theo phạm vi rộng như trên là hoàn toàn phù hợp và đã thực
sự mang lại hiệu quả cho hoạt động khai thác, sử dụng đất nông nghiệp, góp

khoảng không gian xác định, không thể tăng lên về số lượng. Tuy nhiên, sức
sản xuất của đất nông nghiệp lại vô hạn, tùy thuộc vào cách thức khai thác, sử
dụng và chăm sóc đất của người sử dụng đất. Trường hợp đất nông nghiệp
được bảo vệ, cải tạo tốt sẽ góp phần nâng cao năng suất của hoạt động nông
nghiệp và ngược lại, nếu đất nông nghiệp không được chăm sóc tốt, năng suất
cũng như chất lượng nông sản cũng sẽ giảm sút.
Có thể thấy, nếu như giá trị của đất sử dụng vào những mục đích khác
như đất xây dựng cơ sở hạ tầng, đất sản xuất kinh doanh công nghiệp…. phụ
thuộc vào vị trí của đất thì đối với đất nông nghiệp, giá trị của đất lại phụ
10


thuộc vào độ màu mỡ, phì nhiêu và sự chăm bón, cải tạo của người sử dụng
đất. Vì vậy, người sử dụng đất cần có những biện pháp chăm sóc, cải tạo đất
phù hợp để đảm bảo hiệu quả sử dụng đất và nâng cao năng suất khai thác
đất.
Thứ ba, đất nông nghiệp có thể chuyển đổi để phục vụ nhiều mục đích
khác nhau
Trong quá trình khai thác đất, phụ thuộc vào quy hoạch của nhà nước,
đất nông nghiệp có thể chuyển đổi để phục vụ các mục đích khác như chuyển
đổi từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp, chuyển đổi giữa các loại đất
trong nhóm đất nông nghiệp …. Bởi đất nông nghiệp mang đầy đủ đặc trưng
của các loại đất khác (chỉ chứa đựng thêm một số điểm riêng biệt của đất
nông nghiệp như độ phì nhiêu, màu mỡ …) nên đất nông nghiệp hoàn toàn có
thể chuyển sang các loại đất khác. Trong khi những loại đất khác lại khó có
khả năng chuyển đổi sang mục đích nông nghiệp do không có đặc trưng riêng
của đất nông nghiệp.
Tuy nhiên, khi đã chuyển đổi sang sử dụng cho các mục đích khác, việc
chuyển đổi lại để phục vụ cho mục đích nông nghiệp cũng sẽ tương đối khó vì
sau một thời gian sử dụng cho các mục đích khác, đất đã mất đi độ màu mỡ,

định của Luật này”. Khái niệm đã phản ánh đúng về chủ thể có thẩm quyền
thu hồi đất là Nhà nước (thông qua quyết định hành chính của các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền). Tuy nhiên, khái niệm đang hạn chế phạm vi đối
tượng có thể bị Nhà nước thu hồi đất trong đó phải kể đến hộ gia đình, cá
nhân sử dụng đất – chủ thể sử dụng đất bị thu hồi đất phổ biến nhất hiện nay.
Khắc phục những hạn chế còn tồn tại trong cách định nghĩa của Luật đất đai
2003, Luật đất đai năm 2013 đã ghi nhận:“Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà
nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao

12


quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật
về đất đai” (Khoản 11 Điều 3).
Từ khái niệm “thu hồi đất” nói chung, có thể hiểu khái niệm “thu hồi
đất nông nghiệp là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại đất
nông nghiệp và quyền sử dụng đất nông nghiệp đã giao cho các chủ thể sử
dụng đất theo quy định pháp luật đất đai” [24, tr29]. Như đã phân tích, vấn
đề thu hồi đất nông nghiệp là một vấn đề nhạy cảm, ảnh hưởng trực tiếp đến
cuộc sống của người nông dân (mất tư liệu sản xuất, mất công việc). Do đó,
thu hồi đất nông nghiệp vì bất cứ lý do nào, Nhà nước cũng cần đặc biệt chú
trọng đến vấn đề bồi thường, hỗ trợ cho người nông dân sớm ổn định cuộc
sống và tìm kiếm được định hướng mới.
1.1.3 Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Việt Nam là một quốc gia áp dụng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do
Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Tùy thuộc vào chính
sách, kế hoạch phân bổ đất cho từng thời kỳ, Nhà nước có quyền trao quyền
sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này thông qua việc
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn
liền với đất cho người sử dụng đất.

đất và tài sản trên đất do hành vi thu hồi đất nông nghiệp gây ra cho người
sử dụng đất tuân theo những quy định của pháp luật đất đai” [28, tr37].
1.2 Lý luận pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp
1.2.1 Sự cần thiết của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp
Trong tiến trình phát triển của Việt Nam hiện nay, việc thu hồi một phần
đất nông nghiệp để phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội, vì mục đích
quốc phòng, an ninh quốc gia, lợi ích dân tộc và cộng đồng là một trong
14


những xu thế tất yếu, cần thiết. Với công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa
đất nước, nhu cầu về quỹ đất để thực hiện các hoạt động công nghiệp, xây
dựng cơ sở hạ tầng và phát triển đô thị ngày càng cao. Theo số liệu khảo sát
về diện tích của các loại đất ở Việt Nam hiện nay, đất nông nghiệp chiếm tỷ lệ
cao hơn hẳn so với các loại đất khác. Bởi đến thời điểm hiện tại, nông nghiệp
vẫn là một ngành nghề chủ lực của Việt Nam và đa số người dân của Việt
Nam đang sống dựa trên thu nhập từ nông nghiệp. Vì vậy, để đáp ứng nhu cầu
về đất cho các hoạt động công nghiệp hóa, vì lợi ích quốc gia, đất nông
nghiệp là đối tượng được hướng tới hàng đầu. Ngoài ra, cùng với sự tiến bộ
khoa học – công nghệ, thời gian qua, Việt Nam đã áp dụng nhiều biện pháp
kỹ thuật tiên tiến vào hoạt động sản xuất nông nghiệp, nâng cao sản lượng và
chất lượng nông phẩm trên một diện tích đất nông nghiệp. Trong tương lai,
hoạt động nông nghiệp của Việt Nam sẽ phát triển theo hướng tập trung, tăng
cường khai thác theo chiều sâu thay vì khai thác theo chiều rộng như trước
đây. Do đó, việc thu hẹp diện tích đất nông nghiệp để chuyển sang các mục
đích khác sẽ góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng đất theo chiều sâu trong khi
vẫn đảm bảo yếu tố an toàn lương thực cho người dân.
Mặc dù thu hồi đất nông nghiệp là một xu thế tất yếu, tuy nhiên, thu hồi

pháp luật sẽ có căn cứ pháp lý rõ ràng để triển khai hoạt động thu hồi, bồi
thường cho người dân. Đồng thời, người dân có đất thuộc diện bị thu hồi cũng
có cơ sở thực hiện quyền giám sát, đấu tranh với những hiện tượng tham
nhũng, tiêu cực để đảm bảo quyền lợi hợp pháp của mình, góp phần bảo đảm
kỷ cương, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
1.2.2 Các nguyên tắc của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp
Trong bất cứ lĩnh vực nào, pháp luật luôn được xem là một trong những
phương thức hiệu quả để thực hiện chức năng quản lý nhà nước và lĩnh vực
16


bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cũng không phải là một
trường hợp ngoại lệ. Theo cách hiểu cơ bản nhất, pháp luật về bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất được hiểu là tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà
nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của người dân nhằm giải quyết
hài hòa lợi ích ba bên (Nhà nước, chủ đầu tư và người có đất bị thu hồi). Với
mục đích nâng cao tính minh bạch của các quy định pháp luật, nâng cao hiệu
quả của hoạt động thu hồi, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
và đảm bảo tối đa quyền lợi của người dân, các quy phạm pháp luật điều
chỉnh vấn đề thu hồi, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp luôn
được xây dựng dựa trên hệ thống các nguyên tắc bắt buộc, mang tính định
hướng. Một số nguyên tắc cơ bản gồm:
Thứ nhất, người bị thu hồi đất có đủ điều kiện theo quy định của pháp
luật sẽ được bồi thường
Căn cứ quy định của Bộ luật dân sự, quyền sử dụng đất cũng là một
quyền tài sản nên khi Nhà nước thu hồi đất (đồng nghĩa thu hồi quyền tài sản)
của người dân, Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường cho người dân một
giá trị tương ứng. Quy định này đã thể hiện sự công bằng giữa các chủ thể

đổi nghề nghiệp và nơi sinh sống. Do đó, bồi thường bằng đất có cùng mục
đích luôn là phương án được ưu tiên áp dụng trong các trường hợp bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất.
Tuy nhiên, đặt vào tình hình thực tiễn, việc bồi thường bằng đất nông
nghiệp có tính khả thi tương đối thấp do quỹ đất nông nghiệp của nước ta hiện
nay còn rất hạn hẹp. Thực tế cho thấy, phần lớn quỹ đất nông nghiệp đã được
phân chia hết cho người dân sử dụng với thời hạn tương đối dài (thậm chí khi
hết thời hạn được giao, nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng đất, người sử dụng
đất có quyền đề nghị gia hạn).
18


Trong khi đó, theo yêu cầu của quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa
đất nước, quỹ đất nông nghiệp lại đang đặt trong xu hướng thu hẹp lại để
chuyển đổi sang phục vụ các hoạt động phát triển kinh tế cộng đồng, xây
dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật. Vì vậy, thực tế có rất ít trường hợp người sử
dụng đất được bồi thường lại bằng một diện tích đất nông nghiệp tương ứng
với diện tích đất nông nghiệp bị Nhà nước thu hồi đất.
Thay vào đó, phần lớn người dân có đất nông nghiệp bị thu hồi sẽ được
bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban
hành tại thời điểm thu hồi. Quy định này được đánh giá là một bước tiến đáng
ghi nhận của pháp luật vì phương án mang tính chất nhanh gọn, tăng cường
tính công bằng và giá bồi thường đất nông nghiệp cũng đã tiến gần hơn với
mức giá thị trường của đất nông nghiệp. Do đó, về cơ bản, quyền lợi của
người sử dụng đất có đất nông nghiệp bị Nhà nước thu hồi cũng được nâng
cao hơn so với thời điểm trước nhiều lần.
Thứ ba, việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân
chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của
pháp luật
Đây được đánh giá là một nguyên tắc mang tính tổng hợp bao hàm sáu