BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ VÀNH KHUYÊN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐÀO TẠO NGHỀ
CHO LAO ĐỘNG NÔNG THÔN
Ở VÙNG ĐỒNG BẰNG SÔNG CỬU LONG

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI, 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ VÀNH KHUYÊN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐÀO TẠO NGHỀ
CHO LAO ĐỘNG NÔNG THÔN
Ở VÙNG ĐỒNG BẰNG SÔNG CỬU LONG

Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 9 34 04 03

Hà Nội, ngày tháng năm 2019
Tác giả luận án


MỤC LỤC
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
DANH MỤC BẢNG
DANH MỤC BIỂU ĐỒ
DANH MỤC SƠ ĐỒ
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................... 1
1. Lý do chọn đề tài..................................................................................... 1
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu .......................................................... 3
2.1. Mục đích nghiên cứu ............................................................................ 3
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu ........................................................................... 3
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................... 4
3.1. Đối tượng nghiên cứu........................................................................... 4
3.2. Phạm vi nghiên cứu.............................................................................. 4
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu ....................................... 5
4.1. Phương pháp luận ................................................................................ 5
4.2. Phương pháp nghiên cứu ...................................................................... 5
5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu .......................................... 7
5.1. Câu hỏi nghiên cứu .............................................................................. 7
5.2. Giả thuyết nghiên cứu .......................................................................... 7
6. Những đóng góp mới của luận án............................................................ 7
7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài ................................................. 9
7.1. Ý nghĩa khoa học ................................................................................. 9
7.2. Ý nghĩa thực tiễn ................................................................................ 10
8. Cấu trúc của luận án .............................................................................. 10
PHẦN NỘI DUNG ..................................................................................... 12
Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU.......................... 12

nông thôn .................................................................................................. 55
2.3. Yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách đào tạo nghề cho lao động
nông thôn .................................................................................................. 57
2.3.1. Chính sách hiện hành ...................................................................... 58
2.3.2. Năng lực của đội ngũ thực hiện chính sách ..................................... 59
2.3.3. Công tác phối hợp thực hiện chính sách .......................................... 60
2.3.4. Sự tham gia của người dân .............................................................. 61
2.3.5. Nguồn lực vật chất thực hiện chính sách ......................................... 63
2.4. Kinh nghiệm trong nước và quốc tế về thực hiện chính sách đào tạo
nghề cho lao động nông thôn .................................................................... 64
2.4.1. Kinh nghiệm quốc tế ....................................................................... 64
2.4.2. Kinh nghiệm các địa phương khác .................................................. 67
2.4.3. Giá trị tham khảo............................................................................. 69
Tiểu kết chương 2 ..................................................................................... 71
Chương 3: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐÀO TẠO
NGHỀ CHO LAO ĐỘNG NÔNG THÔN Ở VÙNG ĐỒNG BẰNG SÔNG
CỬU LONG ................................................................................................ 72
3.1. Khái quát về vùng đồng bằng sông Cửu Long .................................... 72
3.1.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế và xã hội ................................ 72
3.1.2. Tổng quan về lực lượng lao động nông thôn ở vùng đồng bằng sông
Cửu Long .................................................................................................. 74
3.2. Tổ chức thực hiện chính sách đào tạo nghề cho lao động nông thôn .. 76
3.2.1. Xây dựng văn bản và kế hoạch thực hiện chính sách ....................... 77
3.2.2. Tổ chức bộ máy và phân công, phối hợp thực hiện chính sách ........ 79
3.2.3. Phổ biến, tuyên truyền chính sách ................................................... 83


3.2.4. Huy động và sử dụng nguồn lực thực hiện chính sách ..................... 87
3.2.5. Kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách ................................... 91
3.3. Kết quả thực hiện các chính sách hợp phần ........................................ 95

Tiểu kết chương 4 ................................................................................... 152
KẾT LUẬN ............................................................................................... 153
DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ
TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
ĐTN

Đào tạo nghề

ĐBSCL

Đồng bằng sông Cửu Long

LĐNT

Lao động nông thôn

LĐTBXH

Lao động – Thương binh và Xã hội

NNPTNT

Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

UBND


Biểu đồ 3.8. Sự tham gia học nghề của người dân .................................... 97
Biểu đồ 3.9. Hệ thống cơ sở ĐTN tại vùng ĐBSCL ................................. 98
Biểu đồ 3.10. Chủ thể trực tiếp triển khai thực hiện chính sách (Khảo sát
công chức).............................................................................................. 110
Biểu đồ 3.11. Chủ thể trực tiếp triển khai thực hiện chính sách (Khảo sát
người dân) .............................................................................................. 110
Biểu đồ 3.12: Chất lượng đội ngũ triển khai thực hiện chính sách (Khảo
sát công chức) ........................................................................................ 113
Biểu đồ 3.13: Chất lượng đội ngũ triển khai thực hiện chính sách (Khảo
sát người dân)......................................................................................... 113
Biểu đồ 3.14: Nguồn kinh phí dành cho thực hiện chính sách ................ 116


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Việt Nam vẫn còn là một nước đang phát triển với nền kinh tế chủ yếu
dựa vào nông nghiệp. Bằng chứng là trong số trên 47 triệu lao động thì có đến
gần 70% lao động làm việc ở nông thôn và tỷ lệ lao động trong lĩnh vực nông
nghiệp chiếm đến 51%. Tuy nhiên, chất lượng lao động nói chung, lao động
nông thôn nói riêng hiện rất thấp. Theo đánh giá của Ngân hàng thế giới
(WB), chất lượng nguồn nhân lực Việt Nam chỉ đạt 3.79 điểm (thang điểm
10) xếp thứ 11 trên 12 nước châu Á được xếp hạng. Việt Nam còn thiếu nhiều
chuyên gia trình độ cao, thiếu công nhân lành nghề, chỉ số kinh tế tri thức
(KEI) của nước ta còn thấp (đạt 3.02 điểm, xếp thứ 102/133 quốc gia xếp
hạng) [56]. Để đáp ứng nhu cầu nhân lực của một nước công nghiệp theo
hướng hiện đại cần phải nâng cao chất lượng lao động và dịch chuyển mạnh
mẽ cơ cấu lao động ở nông thôn. Do vậy, công tác đào tạo nghề mang sứ
mệnh vô cùng lớn.
Nhận thức được điều này, Đảng và Nhà nước ta từ lâu đã dành những sự
quan tâm sâu sắc không chỉ đối với công tác phát triển nguồn nhân lực mà

nhưng có năng suất chất lượng cao hơn đạt khoảng 80% [89], [90]. Kết quả
đó đã góp phần tạo nên sự chuyển biến trong chuyển đổi cơ cấu kinh tế, cơ
cấu lao động, giải quyết việc làm và xóa đói giảm nghèo của các địa phương
trong Vùng. Những thành công kể trên là nhờ chính sách đào tạo nghề cho lao
động nông thôn đã được triển khai một cách có kế hoạch; bộ máy tổ chức
thực hiện chính sách được thành lập và đang dần hoàn thiện; chức năng,
nhiệm vụ của các cơ quan được phân công rõ ràng; các đơn vị có sự phối hợp
chặt chẽ; công tác vận động, tuyên truyền nhận được sự hưởng ứng của người
dân; hoạt động kiểm tra, giám sát duy trì thường xuyên nhằm đảm bảo đạt
được mục tiêu chính sách.
Bên cạnh đó, nhiều hạn chế, vướng mắc phát sinh trong quá trình thực
hiện chính sách ở các địa phương này bởi nhiều lí do khác nhau khiến cho
2


chính sách vẫn chưa thành công như mong đợi. Theo nghiên cứu của tổ chức
Oxfam và Cục Kinh tế Hợp tác và Phát triển Nông thôn (Bộ Nông nghiệp và
Phát triển nông thôn) đã chỉ ra các bất cập như: 1/3 số lớp đào tạo nghề được
đánh giá là hiệu quả thấp, khoảng gần 1/3 số người học nghề có việc làm mới,
số còn lại vẫn làm nghề cũ sau khi học nghề, tỷ lệ lao động nông thôn sau học
nghề thuộc hộ thoát nghèo chỉ chiếm 4-5%, có địa phương như Trà Vinh chỉ
0,5%… Những hạn chế này không chỉ diễn ra trên phạm vi cả nước mà tại
vùng đồng bằng sông Cửu Long cũng thể hiện rất rõ nét.
Vì vậy, luận án “Thực hiện chính sách đào tạo nghề cho lao động nông
thôn ở vùng đồng bằng sông Cửu Long” với mong muốn làm sáng tỏ những
vấn đề lý luận và thực tiễn về việc thực hiện chính sách này ở các tỉnh đồng
bằng sông Cửu Long từ đó đề xuất các khuyến nghị nhằm nâng cao kết quả và
hiệu quả thực hiện chính sách trong thời gian tới.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu

Phạm vi về không gian:
Theo từ điển Tiếng Việt (1994), vùng là phần đất đai, hoặc là khoảng
không gian tương đối rộng có những đặc điểm nhất định về tự nhiên và xã
hội, phân biệt với các phần khác ở xung quanh. Do vậy, vùng được hiểu là tập
hợp các địa phương có đặc điểm tương đồng nhau. Theo đó, vùng ĐBSCL
bao gồm 13 tỉnh (Cần Thơ, Long An, Tiền Giang, Bến Tre, Trà Vinh, Vĩnh
Long, Đồng Tháp, An Giang, Kiên Giang, Hậu Giang, Sóc Trăng, Bạc Liêu,
Cà Mau) mang những nét tương đồng về điều kiện tự nhiên và trình độ phát
triển kinh tế - xã hội. Trong luận án, tác giả tập trung nghiên cứu một vài tỉnh
đại diện của Vùng để phân tích và đánh giá chi tiết về thực tiễn thực hiện
chính sách ĐTN cho LĐNT. Kết quả nghiên cứu của luận án phản ánh tính
đại diện của vùng ĐBSCL và có giá trị tham khảo cho các tỉnh thành trên cả
nước.

4


Phạm vi về thời gian: Luận án đi sâu nghiên cứu công tác thực hiện
chính sách ĐTN cho LĐNT từ năm 2009 đến nay tức là từ khi Thủ tướng
Chính phủ ban hành Quyết định số 1956/QĐ-TTg phê duyệt Đề án “ĐTN cho
LĐNT đến năm 2020”.
Phạm vi về nội dung: Với tính chất của luận án tiến sĩ chuyên ngành
Quản lý công, luận án không nghiên cứu chi tiết hoạt động ĐTN cho LĐNT
mà tập trung nghiên cứu quy trình thực hiện chính sách với các bước cơ bản
sau đây: Xây dựng văn bản và kế hoạch triển khai thực hiện chính sách; Phổ
biến, tuyên truyền chính sách; Tổ chức bộ máy và phân công, phối hợp thực
hiện chính sách; Huy động và sử dụng nguồn lực thực hiện chính sách; Kiểm
tra, giám sát và sơ kết, tổng kết việc thực hiện chính sách.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp luận

chiếm đa số. Cà Mau là địa phương có kinh tế biển khá phát triển. Như vậy,
với việc chọn địa bàn nghiên cứu là 4 tỉnh trên mang đầy đủ những nét riêng
của Vùng, hơn nữa từ việc nghiên cứu các tỉnh đại diện này cho phép giá trị
nghiên cứu của luận án có thể áp dụng phổ quát cho tất cả các địa phương trên
phạm vi cả nước.
Trong mỗi tỉnh, đề tài khảo sát 100 phiếu cán bộ, công chức cấp huyện
và cấp xã – nơi trực tiếp thực hiện chính sách (tổng cộng 400 phiếu công
chức) và 190 phiếu LĐNT (tổng cổng 760 phiếu người LĐNT).
Tổng số phiếu thu về và sau khi xử lý: phiếu cán bộ, công chức là 374
phiếu; phiếu người LĐNT là 714 phiếu.
Phương pháp chọn mẫu: chọn mẫu ngẫu nhiên.
Kết quả khảo sát được xử lý bằng phần mềm xử lý dữ liệu SPSS.
Các phương pháp khác
Bên cạnh việc sử dụng phương pháp phân tích tài liệu thứ cấp và điều tra
xã hội học bằng bảng hỏi, luận án cũng sử dụng một số phương pháp khác
như phương pháp so sánh và phương pháp mô hình hóa. Trong đó, phương
6


pháp so sánh được sử dụng khi phân tích thực trạng lực lượng LĐNT của
vùng ĐBSCL so với các vùng khác từ đó cho thấy yêu cầu của công tác ĐTN
cho LĐNT. Ngoài ra, để có cơ sở đánh giá việc thực hiện chính sách, luận án
còn so sánh về mạng lưới các cơ sở ĐTN, đội ngũ giáo viên ĐTN, chương
trình ĐTN của Vùng so với các vùng khác trên cả nước. Đối với phương pháp
mô hình hóa, luận án sử dụng nhằm khái quát hóa và mô phỏng hóa thực
trạng thực hiện chính sách ĐTN cho LĐNT tại chương 3 bao gồm công tác
lập kế hoạch thực hiện chính sách, công tác tuyên truyền chính sách, đội ngũ
nhân sự thực hiện chính sách, nguồn kinh phí dành cho việc thực hiện chính
sách, công tác kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện chính sách.
5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu

Mặc dù những tiêu chí đó có thể chưa được lượng hóa đầy đủ nhưng trong chừng
mực nhất định đã hình thành cơ sở cho việc đánh giá thực trạng thực hiện chính
sách ĐTN cho LĐNT ở vùng ĐBSCL.
Ba là, quá trình thực hiện chính sách ĐTN cho LĐNT chịu ảnh hưởng
bởi nhiều yếu tố khác nhau có thể chủ quan hoặc khách quan, có thể bên trong
hoặc bên ngoài nhưng cơ bản gồm năm nhóm yếu tố sau: (1) Yếu tố thuộc về
bản thân chính sách ĐTN cho LĐNT do nhà nước ban hành và các chính sách
liên quan khác; (2) Yếu tố thuộc về cơ quan thực hiện chính sách; (3) Yếu tố
thuộc về cơ quan phối hợp thực hiện chính sách; (4) Yếu tố thuộc về đối
tượng thụ hưởng chính sách; (5) Yếu tố thuộc về nguồn lực thực hiện chính
sách.
Bốn là, trên cơ sở tìm hiểu kinh nghiệm quốc tế và các địa phương thực
hiện thành công chính sách ĐTN cho LĐNT, luận án rút ra các bài học về vai
trò của nhà lãnh đạo chính quyền, tầm quan trọng của công tác tuyên truyền,
đẩy mạnh phân cấp quản lý, tăng cường sự tham gia của người dân đặc biệt là
các doanh nghiệp trong ĐTN để áp dụng cho các tỉnh vùng ĐBSCL.
Năm là, luận án dựa trên các tiêu chí đánh giá việc thực hiện chính sách
để đo lường kết quả của các chính sách hợp phần chính sách ĐTN cho LĐNT
8


đồng thời phân tích các kết quả đạt được và mặt hạn chế của công tác thực
hiện chính sách này ở các địa phương vùng ĐBSCL. Những hạn chế được
phân tích trong luận án gồm: hạn chế trong lập kế hoạch triển khai chính sách;
hạn chế trong công tác tuyên truyền, vận động chính sách; hạn chế trong tổ
chức bộ máy quản lý và phân công, phối hợp thực hiện chính sách; hạn chế
trong huy động và sử dụng nguồn lực, nhất là nguồn lực tài chính; hạn chế
trong công tác kiểm tra, giám sát thực hiện chính sách. Luận án cũng đã xác
định nguyên nhân của các hạn chế này xuất phát chủ yếu từ các yếu tố ảnh
hưởng đến quá trình thực hiện chính sách.

cơ sở luận cứ khoa học từ đó đề xuất các giải pháp tăng cường thực hiện
chính sách phù hợp với đặc thù của vùng ĐBSCL.
Kết quả nghiên cứu của luận án có thể sẽ trở thành một trong các nguồn
tài liệu tham khảo cho những người làm công tác giảng dạy về chính sách,
cho người học nhất là sinh viên chuyên ngành chính sách công ở bậc đại học
và sau đại học tra cứu, khảo nghiệm trong quá trình học tập và nghiên cứu về
chính sách công.
Luận án cũng có thể là nguồn tư liệu có giá trị để các nhà hoạch định,
các cơ quan quản lý, đội ngũ cán bộ, công chức xây dựng và thực thi các
chính sách, chiến lược ngày càng hiệu quả hơn.
Luận án còn có thể được ứng dụng vào trong thực tiễn triển khai thực
hiện chính sách ĐTN cho LĐNT không chỉ ở vùng ĐBSCL mà các địa
phương khác trên cả nước.
8. Cấu trúc của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, luận
án kết cấu thành 4 chương, bao gồm:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu
Chương 2: Cơ sở khoa học về thực hiện chính sách đào tạo nghề cho lao
động nông thôn

10


Chương 3: Thực trạng thực hiện chính sách đào tạo nghề cho lao động
nông thôn ở vùng đồng bằng sông Cửu Long
Chương 4: Giải pháp tăng cường thực hiện chính sách đào tạo nghề cho
lao động nông thôn ở vùng đồng bằng sông Cửu Long

11



chính sách thực nghiệm. Những đặc điểm của thực thi chính sách, các nhân tố
hỗ trợ và vai trò của trung tâm cũng là những nội dung được tác giả trình bày.
Bài viết Public Policy: Implementation Approaches (Chính sách công:
các phương pháp tiếp cận thực thi) của Basir Chand (2009), the Statesman
Institute of public Policy (Viện chính sách công Statesman), Islamabad [58].
Trên cơ sở so sánh hai phương pháp tiếp cận thực thi chính sách công là
phương pháp trên xuống và phương pháp dưới lên, tác giả đề xuất vận dụng
thêm các phương pháp khác như phương pháp cơ cấu, phương pháp thủ tục,
phương pháp hành vi và phương pháp chính trị để thấu hiểu bản chất của quá
trình thực thi chính sách công.
Bài viết Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation
Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis (Cách tiếp cận thực
thi chính sách từ trên xuống và từ dưới lên: Phân tích phản biện và tổng hợp
đề nghị) của Sabatier (1986) [64]. Tác giả đã phân tích khá sâu sắc hai mô
hình triển khai chính sách đó là mô hình từ trên xuống và mô hình từ dưới lên.
Theo Sabatier, mô hình từ trên xuống có ưu điểm là có thể xác định một cách
rõ ràng những yếu tố tác động đến đầu ra của chính sách, giúp nhà nước xác
định rõ mục tiêu đạt được cũng như nguồn lực cần huy động trong quá trình
thực thi chính sách từ đó điều chỉnh hành vi của chủ thể tham gia thực thi. Mô
hình này có nhược điểm là dễ tạo ra “sự căng thẳng” của các chủ thể thực thi
và không tính toán hết các yếu tố tác động đến chính sách. Đối với mô hình từ
dưới lên, Sabatier cũng chỉ ra một số ưu điểm như: cho phép huy động mạng
lưới tham gia thực thi lớn và huy động được nhiều nguồn lực khác để đạt mục
tiêu không chỉ chính thống mà tất cả các mục tiêu có thể từ chính sách mang
lại, vì có sự tham gia đông đảo nên sự tương tác diễn ra dễ dàng hơn. Bên
cạnh đó mô hình này có những hạn chế như dễ mất đi vai trò của cấp trung
ương do tập trung vào cái gọi là “từ dưới”, mô hình này cũng bỏ qua những

13

14