CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
I. LÝ LUẬN CHUNG VỀ THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1. Khái niệm ngân sách, chức năng, vai trò của ngân sách
1.1. Khái niệm NSNN và phân loại thu NSNN
Từ “ngân sách” xuất phát từ một thuật ngữ tiếng Anh thời Trung cổ
“budjet” chỉ một chiếc túi của nhà vua, trong đó có chứa những khoản tiền
cần thiết cho những khoản chi tiêu công cộng như: đắp đê phòng chống lũ
lụt, xây dựng đường xá và chi tiêu cho bản thân hoàng gia không có sự tách
biệt nhau. Khi giai cấp tư sản lớn mạnh từng bước khống chế nghị viện và
đòi hỏi tách bạch hai khoản chi tiêu này, từ đó nảy sinh khái niệm ngân sách
nhà nước.
Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của
một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí để
thực hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của
một chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì được gọi là ngân sách Nhà
nước.
Từ điển tiếng Việt thông dụng định nghĩa: “Ngân sách: Tổng số thu và
chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định”.
Điều 1 của Luật Ngân sách Nhà nước được Quốc hội khóa XI nước Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002 khẳng
định: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được
cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm
để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Như vậy, khái niệm ngân sách được hiểu khá nhất quán, chuyên đề sử
dụng khái niệm ngân sách, tìm hiểu về ngân sách theo những căn cứ của Luật
ngân sách nhà nước 2002.
Trong khái niệm, ngân sách được hiểu là toàn bộ các khoản thu, chi. Về bản
chất, đằng sau những con số thu, chi đó là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa nhà
nước với các chủ thể khác như: doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài
nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách.
Ngân sách Nhà nước được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định,

Ngoài ra, để đáp ứng yêu cầu chi, chính phủ có thể vay nợ trong nước,
ngoài nước thông qua phát hành trái phiếu, cổ phiếu, vay ODA,...
Việc phân loại theo các khoản thu ngân sách trên cho phép đánh giá được
mức độ huy động các nguồn thu ở các khu vực kinh tế khác nhau trong nền kinh
tế; cũng như tổng quan thu trong nước, ngoài nước. Từ đó có chính sách, biện
pháp khai thác các nguồn thu hợp lý ở các khu vực, cân đối trong và ngoài
nước.
- Căn cứ vào nội dung kinh tế, các khoản thu NSNN ở nước ta gồm:
+ Thuế, phí, lệ phí do tổ chức, cá nhân nộp theo quy định của pháp luật.
+ Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước theo quy định của
pháp luật (tiền thu hồi vốn của Nhà nước tại các cơ sở kinh tế; thu hồi tiền cho
vay; thu nhập từ vốn góp của Nhà nước vào các cơ sở kinh tế…).
+ Thu từ hoạt động sự nghiệp; tiền sử dụng đất; thu từ hoa lợi công sản và
đất công ích; Tiền cho thuê đất, thuê mặt nước; thu từ bán hoặc cho thuê tài sản
thuộc sở hữu nhà nước.
+ Các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức, các cá nhân trong và
ngoài nước.
+ Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ
chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam, các cấp chính quyền và
các cơ quan, đơn vị nhà nước.
+ Thu từ Quỹ đất dự trữ tài chính; thu kết dư ngân sách.
+ Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật
Cách phân loại này giúp cho việc xem xét từng nội dung thu theo tính
chất và hình thức động viên vào ngân sách, đánh giá tính cân đối, bền vững, hợp
lý về cơ cấu các nguồn thu. Trên cơ sở đó giúp cho việc hoạch định chính sách
cũng như tổ chức điều hành ngân sách phù hợp với các mục tiêu nhà nước theo
đuổi trong từng thời kỳ.
Ngoài ra trong quản lý NSNN, trong các biểu mẫu về thu NSNN người ta
thường phân loại thu ngân sách theo nguồn hình thành nguồn thu thành các
nhóm lớn là: Thu cân đối ngân sách; thu vay để cân đối ngân sách trung ương;

mục tiêu trọng điểm, những gì mà thị trường còn chưa tính đến.
Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực là các
quỹ ngân sách được tạo lập, được phân phối và sử dụng. Việc tạo lập, phân phối
và sử dụng một cách đúng đắn, hợp lý các quỹ ngân sách đó chính là sự phân bổ
một cách tối ưu các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của các chủ thể
công, nó tác động mạnh mẽ tới việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài chính
của toàn xã hội: thúc đẩy hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế xã hội bằng
việc tính toán, sắp xếp các tỷ lệ cân đối quan trọng trong phân bổ các nguồn tài
chính. Một sự phân bổ như thế sẽ là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới sự phát
triển bền vững và ổn định của nền kinh tế.
Chức năng phân bổ của thu NSNN, thể hiện ở việc thu ngân sách phải
trên cơ sở thực lực nguồn lực tài chính của toàn xã hội, có cân nhắc cho phù hợp
với đặc điểm, tình hình của đất nước trong từng thời kỳ và theo sát các kế
hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước cũng là một tiêu
chuẩn quan trọng. Phân bổ nguồn lực tài chính phải nhằm đạt được những mục
tiêu kinh tế vĩ mô là hiệu quả, ổn định và phát triển kinh tế.
1.2.2. Chức năng phân phối lại thu nhập
Chức năng phân phối lại thu nhập của thu NSNN là khả năng khách quan
mà nhờ vào đó ngân sách được sử dụng vào việc phân phối và phân phối lại các
nguồn tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu công bằng xã hội trong
phân phối và hưởng thụ kết quả của sản xuất xã hội.
Trong chức năng này, chủ thể phân phối là Nhà nước trên tư cách người
có quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là các nguồn tài chính đã thuộc
sở hữu công cộng hoặc đang là thu nhập của các pháp nhân và thể nhân trong xã
hội mà Nhà nước tham gia điều tiết.
Công bằng về phân phối được biểu hiện trên hai khía cạnh: công bằng về
mặt kinh tế và công bằng về mặt xã hội. Như đã biết, công bằng về kinh tế là
yêu cầu nội tại của nền kinh tế thị trường. Do giá cả thị trường quyết định mà
việc đưa ra các yếu tố đầu vào (chi tiêu) và việc thu nhận thù lao các yếu tố (thu
nhập) là tương xứng với nhau, nó được thực hiện theo sự trao đổi ngang giá

Trong việc hỗ trợ thu nhập, chi tiêu công là biện pháp chủ yếu. NSNN sử
dụng các nguồn tài chính đã tập trung được, trong đó có một phần là nguồn tài
chính điều tiết từ các thu nhập cao, để chi cho các biện pháp văn hóa xã hội kể
trên nhằm hỗ trợ thu nhập cho những người có thu nhập thấp. Như vậy, với tư
cách là chủ thể của chức năng tái phân phối thu nhập, Nhà nước đóng vai trò
như người trung gian trong việc điều hòa thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, hạ
thấp bớt các thu nhập cao và nâng cao thêm các thu nhập thấp nhằm rút ngắn độ
chênh lệch về thu nhập giữa các cá nhân.
Khác với chức năng phân bổ nguồn lực, chức năng phân phối lại thu nhập
được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn đến khía cạnh xã hội của sự phân phối.
Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là cần nhận thức và xử lý hợp lý mối quan hệ giữa mục
tiêu công bằng và mục tiêu hiệu quả của kinh tế vĩ mô. Trong nhiều trường hợp,
để đạt mục tiêu công bằng, sự phân phối lại làm tổn hại tới mục tiêu hiệu quả.
Chẳng hạn, một sự đánh thuế quá cao vào thu nhập sẽ hạn chế tác dụng thúc đẩy
tăng tiết kiệm và tăng đầu tư của tư nhân, đồng thời, có thể dẫn đến hiện tượng
tìm cách trốn thuế do tình trạng quá tải của thuế mang lại. Hay một sự trợ cấp
xã hội tràn lan, thiếu tính toán cân nhắc dễ dẫn đến tâm lý chờ được cứu tế,
giảm tính tích cực lao động, đồng thời làm giảm tác dụng tăng tiết kiệm của khu
vực công...
Do đó, một sự tính toán cân nhắc trong chính sách phân phối và tái phân
phối thu nhập để có thể đạt tới mục tiêu công bằng trên cơ sở đảm bảo tính hiệu
quả kinh tế là rất quan trọng nhằm sử dụng có hiệu quả NSNN trong thực hiện
các mục tiêu kinh tế vĩ mô.
1.3. Vai trò của thu NSNN
Vai trò của thu NSNN được xem xét trên hai khía cạnh: là công cụ tập
trung nguồn tài lực đảm bảo duy trì sự tồn tại, hoạt động của bộ máy nhà nước
và là công cụ của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế thị trường.
Thu NSNN là để đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy
nhà nước: Để duy trì sự tồn tại và hoạt động, bộ máy nhà nước cần phải có
nguồn tài chính đảm bảo cho các nhu cầu chi tiêu. Các nhu cầu chi tiêu của bộ

điều không tránh khỏi, do đó, tăng cường sự can thiệp và điều chỉnh của Nhà
nước trở nên cần thiết và tất yếu nhằm giữ vững sự ổn định của quá trình phát
triển.
2. Các nhân tố tác động đến Thu ngân sách
2.1. Mức độ tăng trưởng của nền kinh tế
Toàn bộ nền kinh tế quốc dân chính là nguồn thu của NSNN. Thu của
NSNN được lấy từ nhiều nguồn khác nhau, cả trong và ngoài nước, từ mọi lĩnh
vực hoạt động khác nhau, cả sản xuất, lưu thông và phân phối. Bởi vậy, thu
NSNN luôn gắn chặt với kết quả của hoạt động kinh tế trong nước và sự vận
động của các phạm trù giá trị khác như: giá cả, thu nhập, lãi suất,... Kết quả của
các hoạt động kinh tế trong nước được đánh giá bằng các chỉ tiêu chủ yếu như:
mức tăng trưởng GDP, tỷ suất doanh lợi của nền kinh tế... Đó là các nhân tố
khách quan quyết định mức động viên của NSNN. Sự vận động của các phạm
trù giá trị khác vừa có tác động đến sự tăng giảm mức động viên của NSNN,
vừa đặt ra yêu cầu sử dụng hợp lý các công cụ thu của NSNN để điều tiết các
hoạt động kinh tế - xã hội cho phù hợp với sự biến động của các phạm trù giá
trị.
Như vậy, trong tổng thu của NSNN phải coi trọng nguồn thu trong nước
là chủ yếu, mà quan trọng hơn cả là nguồn của cải mới được sáng tạo ra trong
các ngành sản xuất. Khái niệm sản xuất ngày nay được hiểu bao gồm không chỉ
các hoạt động sản xuất vật chất, mà còn do các hoạt động dịch vụ tạo ra. Ở các
nước phát triển và các xã hội văn minh, các hoạt động dịch vụ phát triển rất
mạnh và nguồn của cải xã hội được tạo ra ở đây cũng có xu hướng ngày càng
tăng và chiếm tỷ trọng cao. Đối với Việt Nam, xu hướng đó cũng là tất yếu. Như
vậy, cùng với các hoạt động sản xuất vật chất, các hoạt động dịch vụ là nơi tạo
ra nguồn thu chủ yếu của NSNN.
Thu nhập của NSNN có thể được huy động từ nền kinh tế bằng nhiều
hình thức khác nhau, có bắt buộc, có tự nguyện, có hoàn trả và không hoàn trả,
ngang giá và không ngang giá,... nhưng nét đặc trưng là luôn gắn liền với quyền
lực chính trị của Nhà nước, thể hiện tính cưỡng chế bằng hệ thống luật lệ do

sách, thì cơ chế, chính sách về nguồn thu và tổ chức thu chính là căn cứ, là quy
định để chúng ta biết thu như thế nào, thu những gì ở nguồn thu ấy.
Như trên đã nói, thu ngân sách có thể lấy về từ nhiều nguồn, dưới nhiều
hình thức, nhưng nét đặc trưng là luôn gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà
nước, thể hiện tính cưỡng chế và mang tính không hoàn trả là chủ yếu. Đối
tượng thu là mọi lĩnh vực, mọi thành phần trong nền kinh tế. Các luật lệ do Nhà
nước quy định về nguồn thu và tổ chức quản lý thu là căn cứ cho quá trình động
viên vào NS. Các quy định về nguồn thu bao gồm các luật thuế, các quy định về
phí, lệ phí, về bán tài nguyên, tài sản quốc gia, về các doanh nghiệp nhà nước...
Yêu cầu đối với các chính sách huy động nguồn thu ngân sách là phải
đảm bảo tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước
để trang trải các khoản chi phí cần thiết cho việc vận hành bộ máy cũng như
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Đồng thời đảm bảo khuyến
khích, thúc đẩy sản xuất phát triển, tạo nguồn thu ngày càng lớn. Đặc biệt, coi
trọng yêu cầu công bằng xã hội, điều tiết thu nhập giữa các thành phần trong
nền kinh tế. Trước những yêu cầu đó, hệ thống pháp luật trong lĩnh vực thu
ngân sách được xây dựng dựa trên những tiêu chí nhất định.
Thứ nhất, đó là nhu cầu chi tiêu của chính phủ. Tùy thuộc chức năng,
nhiệm vụ mà Nhà nước đảm nhận, quy mô của hệ thống bộ máy nhà nước,
chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển, quan điểm phát triển,... mà hình
thành nên nhu cầu chi tiêu thường xuyên, chi cho đầu tư phát triển và chi cho
các vấn đề xã hội của mỗi quốc gia.
Thứ hai, đó là khả năng tạo ra nguồn thu ngân sách của nền kinh tế. Khả
năng này này thể hiện qua nhiều tiêu chí, ví dụ như: Mức thu nhập GDP bình quân
đầu người; tỷ suất doanh lợi của nền kinh tế; khả năng khai thác và xuất khẩu tài
nguyên thiên nhiên; tỷ lệ tiết kiệm của khu vực tư nhân để đầu tư...
Việc căn cứ trên nhu cầu chi tiêu và khả năng tạo nguồn thu của nền kinh
tế chính là khắc phục tư tưởng thu đơn thuần, thu thoát ly thực trạng kinh tế.
Căn cứ trên hai tiêu chí này, đòi hỏi việc xây dựng hệ thống pháp lý để huy
động các nguồn tài chính vào NSNN phải luôn luôn phân tích, đánh giá thực