DIỄN ĐÀN

Quy hoạch đô thò
có sự tham gia của cộng đồng

CáC vấn đề lý thuyết và thựC tiễn áp dụng tại việt nam
TS. KTS. T QuNh hoA
Giảng viên Khoa Kiến trúc Quy hoạch, trường Đại học Xây dựng

Giới thiệu chung

Quy hoạch đô thò (QHĐT) có một vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia, đặc biệt
là tại Việt Nam, nơi đang diễn ra quá trình chuyển từ nền kinh tế nông nghiệp sang nền kinh tế công nghiệp với
đặc trưng là quá trình đô thò hóa. QHĐT là cơ sở quan trọng hàng đầu cho việc thực hiện quy hoạch phát triển
kinh tế - xã hội của mỗi đòa phương và cho cả quốc gia.Việc nghiên cứu phương pháp QH phù hợp để giải quyết
các vấn đề đô thò một cách hiệu quả và đảm bảo lợi ích của các bên liên quan luôn là một câu hỏi được đặt ra
cho các nhà quy hoạch.
Từ trước đến nay có nhiều phương pháp QHĐT khác nhau được áp dụng trong những cấp độ và hoàn cảnh khác
nhau để giải quyết các vấn đề đô thò. Nhìn chung, phương pháp QHĐT tối ưu phải là phương pháp có tính mềm
dẻo, linh hoạt, đáp ứng được các điều kiện thực tế và bối cảnh luôn biến động của thể giới với các thay đổi liên
tục trên nhiều cấp độ, đồng thời chú trọng quan tâm đến đối tượng hưởng lợi là cộng đồng dân cư [9].
Trong xu thế phát triển bền vững và đảm bảo công bằng - dân chủ trong xã hội, vai trò của cộng đồng và sự
tham gia cộng đồng (TGCĐ) ngày càng được đề cao trong công tác QHĐT: “... bản quy hoạch tốt nhất phải thể
hiện được sự mong muốn của người dân” (Aprodicio Laquian,1995) - đảm bảo cho những người chòu ảnh hưởng
của đồ án QH được tham gia vào việc quyết đònh, dung hòa quyền lợi giữa các bên liên quan và làm tăng mức
độ cam kết của cộng đồng với việc thực hiện QH và nhờ đó tăng tính bền vững của đồ án QHĐT.
Tại Việt Nam, việc khẳng đònh vai trò của người dân trong công tác quy hoạch đô thò đã được đònh hướng chỉ
đạo ngay từ chỉ thò 19CT ngày 22/1/1991 của chủ tòch Hội đồng bộ trưởng. Tại Hội nghò Đô thò lần thứ I năm
1990 đã nêu rõ: “Đô thò là của dân, do dân và vì dân”. Trong Pháp lệnh số 34/2007/PL- UBTVQH11 về việc
“Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thò trấn” do Quốc Hội Việt Nam ban hành ngày 20/4/2007 [2] cũng quy đònh
người dân có quyền được biết, được tham gia và giám sát việc hoạch đònh các kế hoạch, chiến lược liên quan

Sự tham gia của cộng đồng trong QH và phát triển
đô thò trên thế giới và tại Việt Nam
Các quan điểm và khái niệm liên quan đến cộng đồng và sự TGCĐ
trên thế giới
Cộng đồng: Khái niệm về CĐ trên thế giới thường liên quan đến hai
chiều cạnh xã hội (lợi ích, mối quan tâm) và không gian (yếu tố đòa
lý, khu vực). Theo Waters, “Cộng đồng là một nhóm người chia sẻ
những mối quan tâm chung và sống trong cùng một khu vực đòa lý”
[13], hay “Cộng đồng là một thuật ngữ bao gồm cả hai chiều cạnh
xã hội và không gian, nói chung những người trong một cộng đồng
thường cùng nhau đạt được một mục tiêu chung, kể cả khi họ có
nhiều điểm khác biệt” [10].

Sự tham gia của cộng đồng trong QHĐT: Theo Ngân hàng Thế giới
(WB): “Sự tham gia cộng đồng là quá trình, qua đó các bên liên quan
ảnh hưởng và chia sẻ sự kiểm soát từ bước khởi thảo và quyết đònh tới
nguồn lực hiệu quả” hay “Sự tham gia của cộng đồng cung cấp một
quá trình hợp tác giữa những người dân trong cùng một cộng đồng
để đạt được những mục tiêu chung, tham gia trong việc ra quyết đònh
và đạt được những kết quả lần lượt đáp ứng những nỗ lực tập thể”.
Vấn đề TGCĐ thực chất là quá trình đóng góp chung của CĐ có liên
quan đến việc hình thành và thực hiện một quyết đònh. Tuy nhiên
mức độ tham gia của CĐ vào quá trình hình thành và thực hiện một
quyết đònh này có thể rất khác nhau với nhiều mức độ và phạm vi
tham gia.
Sự TGCĐ trong QHĐT tại các nước phát triển
Tại các quốc gia phát triển như Thụy Điển, Anh, Pháp, Nhật Bản…
hệ thống thể chế chính trò chi phối cơ chế thực hiện QHĐT cũng như
cơ chế đảm bảo TGCĐ. Ở các nước này có sự vận hành kết hợp
giữa cơ quan hành chính với cơ quan lập pháp (cơ quan hội đồng

SË 93 . 2018

57


dân cùng cấp (tương đương HĐND ở Việt
Nam) và ĐHĐB nhân dân nông thôn, thò trấn.
Trên thực tế, việc tổ chức và giám sát TVCĐ
dựa vào cơ quan chính quyền và CĐ tham
gia được tách bạch rõ ràng thành người dân
và các chuyên gia. Chủ yếu là chính quyền
tổ chức và giám sát việc lấy ý kiến và có báo
cáo với cơ quan quyền lực giám sát đại diện,
nhưng lại là ủy ban thường vụ của đại hội đại
biểu nhân dân [11] . Các mức độ TGCĐ trong
đồ án QHĐT tại Trung Quốc được thể hiện
tại Hình 2. Tuy nhiên, về cơ bản, hệ thống
này vẫn mang nặng tính chuyên gia, áp đặt
từ trên xuống. Sự TGCĐ là chưa đủ và chưa
thực chất trong chế độ hành chính toàn trò.
Chủ yếu các thương lượng diễn ra trong nội
bộ của các cơ quan nhà nước.
Thái Lan: là một trong những nước vào loại
lớn của khu vực Đông Nam Á với diện tích 514
ngàn km2 và dân số hiện nay vào khoảng 65
triệu người (tỉ lệ đô thò hóa là khoảng 35%). Là
một quốc gia quân chủ lập hiến, Thái Lan đã
phát triển ấn tượng trong thập kỷ gần đây, đặc
biệt trong sự so sánh với các nước láng giềng
trong khu vực tiểu vùng sông Mekong mở

58

SË 93 . 2018

hiện, các trường Đại học trong khu vực (như
ĐH Sripathum, ĐH Chulalomkong…) và có sự
tham gia, hỗ trợ của các tổ chức NGO, mạng
lưới các kiến trúc sư CĐ, các nhà hoạt động
vì CĐ (CAN).
n Những việc mà cộng đồng đã đạt được: Xây
dựng “ Mạng lưới phát triển xã hội và bảo vệ
môi trường của các con kênh”, cải thiện môi
trường, nâng cấp chất lượng sống của cộng
đồng, cải thiện cơ sở hạ tầng và quyền sử
dụng đất (Hình 3); Phát triển Quỹ tiết kiệm
cộng đồng; Thiết lập “cơ chế của khu vực”: đó
là sự tham gia của các bên liên quan;

Sự TGCĐ trong QHĐT tại Việt Nam
- Khái niệm cộng đồng : Theo từ điển Bách
khoa Việt Nam: “…cộng đồng xã hội (CĐXH)
là một tập đoàn người rộng lớn có những dấu
hiệu, những đặc điểm xã hội chung về thành
phần giai cấp, nghề nghiệp, đòa điểm sinh tụ
và cư trú. Cũng có những CĐXH bao gồm cả
một dòng giống, một sắc tộc, một dân tộc”.
Khái niệm cộng đồng trong lónh vực QHĐT
tại Việt Nam đã được đề cập đến nhưng
chưa được làm rõ. Luật QHĐT số 30/2009/
QH12 chỉ đề cập đến “cộng đồng” trong

Cộng đồng được góp ý kiến cho nhiệm vụ và đồ án QHCT (mục 2,
điều 20, 21 Luật QHĐT 2009); 2) Cộng đồng được cung cấp thông tin
về đồ án QHCT đã được phê duyệt (điều 53,54,55 Luật QHĐT 2009).
Trách nhiệm lấy ý kiến, hình thức thời gian lấy ý kiến đã được quy
đònh tại điều 20, khoản 1,2,3 của Luật QHĐT 2009: Trách nhiệm lấy
ý kiến thuộc về Cơ quan tổ chức lập QH và chủ đầu tư dự án đầu tư
xây dựng. UBND có liên quan, tổ chức tư vấn lập quy hoạch có trách
nhiệm phối hợp với cơ quan tổ chức lập QHĐT, chủ đầu tư dự án đầu
tư xây dựng việc lấy ý kiến.
Hình thức lấy ý kiến (công cụ tham vấn) là gửi hồ sơ, tài liệu hoặc tổ
chức hội nghò, hội thảo. Đối với nhiệm vụ và đồ án QHCT, việc lấy ý
kiến cộng đồng dân cư được thực hiện bằng phiếu góp ý thông qua
hình thức trưng bày công khai hoặc giới thiệu phương án quy hoạch
trên phương tiện thông tin đại chúng. Thời gian lấy ý kiến ít nhất 15
ngày với các cơ quan và 30 ngày đối với tổ chức, cá nhân, cộng đồng
dân cư.
Việc đưa thông tin QH đã được phê duyệt đến cộng đồng cũng
đã được quy đònh: công khai đồ án QH đã được phê duyệt trong
khoảng thời gian 30 ngày và cung cấp thông tin QH đã được phê
duyệt theo yêu cầu cho các tổ chức, cá nhân (không đề cập đến
cộng đồng dân cư) (Điều 53,55, Luật QHĐT2009). Nội dung thông
tin QH công khai và hình thức công khai cũng đã được nêu tại điều
53, 54 Luật QHĐT 2009.
Những điểm chưa đạt được:
Tính hình thức của sự TGCĐ: Hiện nay sự TGCĐ trong QHĐT chỉ
được coi là một thủ tục hành chính bắt buộc phải có để đồ án có
thể được phê duyệt chứ không phải là một phương pháp QH nâng

cao hiệu quả việc triển khai lập QHCT. Cộng đồng chỉ được hỏi khi
phương án đã hoàn chỉnh, khó có khả năng thay đổi hay CĐ chỉ biết

TGCĐ còn hạn chế:
n Nhà tư vấn: Coi việc huy động sự TGCĐ ở mức độ thông báo và
lấy ý kiến CĐ là một bước bắt buộc để hoàn thiện thủ tục bảo vệ đồ
án để trình phê duyệt. Đối với các đồ án thực tế, tư vấn tiến hành
lấy ý kiến CĐ một cách hình thức, chiếu lệ, không đem lại hiệu quả
chuyên môn. Theo kết quả điều tra các đơn vò tư vấn tại 06 thành
phố tại Việt Nam tiến hành năm 2013, 85% các nhà tư vấn QH
không có kiến thức, công cụ và kỹ năng để làm việc với cộng đồng,
trao đổi thông tin với cộng đồng, thu nhận, xử lý và phản hồi thông
tin đến cộng đồng.
Nhà quản lý: Nhìn nhận việc huy động sự TGCĐ trong QHĐT là thủ
tục hành chính cần phải có để phê duyệt đồ án QHĐT. Hiện nay chưa
có các báo cáo tổng hợp kết quả việc tham vấn cộng đồng cũng như
phương thức huy động sự TGCĐ trong các văn bản pháp lý.

n

Chủ đầu tư: Chủ yếu là quan tâm đến lợi nhuận kinh tế (đặc biệt là
các CĐT tư nhân). Phần lớn CĐT không có được nhận thức đúng đắn
về vai trò CĐ và sự TGCĐ góp phần đem lại hiệu quả QH. Do vậy
CĐT coi việc huy động sự TGCĐ là một thủ tục hành chính rườm rà,

n

SË 93 . 2018

59


không muốn đầu tư nguồn lực (thời gian, nhân lực, vật lực) vào việc


Đề xuất các nguyên tắc và giải pháp khi thực hiện
QHĐT theo phương pháp TGCĐ tại Việt Nam

Các nguyên tắc cơ bản: có 07 nguyên tắc mà tác giả đề xuất để
đưa sự TGCĐ vào QHĐT tại Việt Nam:
1) Nguyên tắc QHCT “từ dưới lên”, xuất phát từ nhu cầu của “thò
trường” là các đối tượng thụ hưởng/ảnh hưởng từ công tác QHĐT: QH
dựa trên nhu cầu, mong muốn, lợi ích của cộng đồng.
2) Nguyên tắc công khai, minh bạch trong quá trình huy động sự
TGCĐ trong QHCT: Cần xác đònh rõ ràng các mục tiêu và động lực
huy động sự TGCĐ trong QHCT; Làm rõ các quyền lợi, lợi ích của
các bên liên quan, đặc biệt là của cộng đồng; Đảm bảo rõ ràng,
minh bạch trong việc chuyển tải thông tin QH đến CĐ, giúp CĐ có
thể tiếp cận thông tin QH một cách trực tiếp.

Hình 4: Đề xuất các nguyên tắc áp dụng phương pháp TGCĐ trong
QHĐT tại Việt Nam

3) Nguyên tắc tăng cường tương tác, tiếp cận đa chiều, có sự tham
gia của nhiều bên: Nhà quản lý – Chủ đầu tư – Tư vấn – Cộng đồng
(bao gồm các tổ chức nghề nghiệp, tổ chức hỗ trợ CĐ). Cần phát
triển những phương tiện, công cụ để hỗ trợ việc trao đổi thông tin tới
CĐ theo cả 2 chiều, dựa trên việc xây dựng cơ sở dữ liệu thông tin
chuyên ngành QHĐT.
4) Nguyên tắc xây dựng sự tự tin và tin tưởng giữa các bên liên quan
là nền tảng của sự tham gia hiệu quả. Cố gắng đạt đến sự thấu hiểu
lẫn nhau giữa các bên liên quan để giảm bớt mâu thuẫn, xung đột
về lợi ích.
5) Nguyên tắc đảm bảo lợi ích chung của CĐ: Quá trình TGCĐ là quá

tác QHĐT;
n Sự TGCĐ cũng giúp cho các nhóm cộng đồng yếu thế không bò
gạt ra ngoài lề của xã hội, đem lại quyền lợi cũng như đảm bảo lợi ích
cho các nhóm cộng đồng yếu thế.

Đối tượng thuộc cộng đồng đô thò:
n Là người dân sinh sống trong khu vực nghiên cứu của đồ án QHCT;
n Những người có tài sản, quyền lợi gắn liền với đất đai, công trình…
trong phạm vi đồ án QHCT;
n Các công ty, doanh nghiệp kinh doanh hoạt động trên đòa bàn;
n Các cơ quan, tổ chức có cơ sở, văn phòng trong đòa bàn triển khai
QHCT;
n Các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các tổ chức phi chính phủ NGOs
hoạt động phục vụ lợi ích cộng đồng trên đòa bàn triển khai QH…

Trong điều kiện của Việt Nam, sự TGCĐ có thể thực hiện được và thực
hiện hiệu quả nhất ở các mức độ sau:
1) Tăng cường khả năng tiếp cận thông tin QHXD của cộng đồng;
2) Tăng cường khả năng tương tác thông tin 2 chiều thông qua TVCĐ.

Tuy nhiên, thành phần và đối tượng thuộc “cộng đồng” sẽ khác nhau
đối với các loại đồ án QHCT:
n Đối với các QHCT xây mới hoàn toàn một khu vực chức năng trong
đô thò: cộng đồng cần tham gia sẽ không chỉ là cộng đồng dân cư tại
khu vực dự kiến QH (vì các khu vực QH mới thường không có hoặc
có ít dân cư sinh sống) mà cộng đồng sẽ bao gồm các doanh nghiệp,
các khách hàng tiềm năng của đồ án, dự án, các hiệp hội chuyên
môn… có thể cung cấp thông tin cần thiết cho nhà đầu tư. Ngoài ra
còn có CĐ dân cư của các khu vực lân cận khu vực QH, những người
có thể sẽ được hưởng lợi hoặc chòu tác động từ đồ án QH.

Căn cứ vào các nguyên tắc nêu trên, chiếu vào quy trình QHCT
hiện nay, nghiên cứu đề xuất cách thức triển khai cụ thể khi áp dụng
phương pháp TGCĐ trong QHCT như Hình 6. Trong đó tại 04 bước
cơ bản có đề xuất việc bổ sung, lồng ghép quy trình trao đổi thông tin
và sự phối hợp giữa các phương pháp QH khác nhau trong từng nội
dung của quy trình QHCT tại Hình 7.
SË 93 . 2018

61


chung với nhau để đưa ra một giải pháp QH ngay tại đòa điểm sẽ triển
khai QH đó và cho phép CĐ tham gia và tương tác với thành viên
chuyên môn của dự án. (Hình 9)
Theo Peter Drucker, triết gia/nhà lý thuyết về quản lý thì “Các bản
kế hoạch đều vô giá trò nhưng quá trình lập kế hoạch thì vô giá”. Mọi
bản vẽ dù có xuất sắc đến mấy cũng sẽ đến lúc trở thành lỗi thời.
Chính quá trình thiết lập chúng quyết đònh “tuổi thọ” của những thiết
kế này trong lòng người dân. Quá trình thiết kế mở với sự TGCĐ cho
phép tất cả những ai quan tâm về không gian đó trở thành đồng tác
giả của bản thiết kế.
Thông qua workshop về thiết kế nhanh, giải pháp QH được đưa ra
với sự đồng thuận của mọi người và sự tập trung trí tuệ của chuyên
gia các ngành khác nhau cùng một lúc, đồng thời giáo dục công
chúng về vai trò và trách nhiệm của xã hội nói chung trong việc lập,
phê duyệt và thực hiện QH.

Hình 7: Đề xuất quy trình tương tác thông tin QH lồng ghép trong
quy trình QHCT hiện hành


n Công cụ đàm phán, thương thuyết để đạt được sự thỏa thuận:
Đàm phán là công cụ cơ bản để đạt được mục đích mong muốn từ
người khác. Đó là quá trình tương tác của các ảnh hưởng được thiết
kế nhằm thỏa thuận giữa các bên có quyền lợi ràng buộc lẫn nhau.
Đàm phán được thực hiện khi: Cả hai bên có những quyền lợi được
chia sẻ hoặc cả hai bên có quyền lợi đối kháng. Đàm phán giúp cho
việc tiến tới một quyết đònh với sự đồng thuận cao, giảm bớt các xung
đột và mâu thuẫn.
n Hệ thống kết nối các tổ chức hỗ trợ CĐ trong QHCT: Để liên kết các

tổ chức hỗ trợ cộng đồng, tăng sức mạnh cũng như tầm ảnh hưởng
đến quá trình lập chính sách, tác động đến cơ quan quản lý và chủ
đầu tư trong việc cân nhắc, xem xét các ý kiến, nhu cầu CĐ để ra
các quyết đònh phù hợp trong công tác QH, phát triển đô thò cần phải


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

thuyết QHĐT đương đại trên thế giới. Phương pháp QH có sự TGCĐ
cũng đã được chứng minh là một phương pháp QH có thể áp dụng
hiệu quả trong bối cảnh Việt Nam, thông qua các bài học kinh nghiệm
từ các quốc gia có đặc điểm tương đồng như Trung Quốc, Thái Lan…
và những dự án cụ thể tại Việt Nam.
Tuy nhiên, để phương pháp TGCĐ có để áp dụng được thực chất và
hiệu quả trong quy trình QHCT thì cần một số điều kiện:
n Cần đảm duy trì, đảm bảo dân chủ thực chất, đảm bảo quyền lợi,
lợi ích của cộng đồng. Tiếng nói của cộng đồng cần được coi trọng
và lắng nghe.
n Cần đảm bảo cơ chế minh bạch thông tin QH thông qua việc xây
dựng một hệ thống tương tác thông tin giữa các bên liên quan, mà

nhiều điểm ưu việt và có khả năng kết hợp với các phương pháp QH
khác như phương pháp QH chiến lược, QH cấu trúc, QH sinh thái và
môi trường… trong việc giải quyết các vấn đề về chất lượng không
gian sống của người dân.
Thông qua những nghiên cứu cụ thể, có thể thấy rằng quan điểm
nhìn nhận sự TGCĐ là một phương pháp QH hiệu quả đã được chứng
minh rất rõ ràng qua các lý thuyết QHĐT hiện đại của Habermas,
Shery Ainstein… và đã được giảng dạy, phổ biến trong hệ thống lý

Hiện nay, các công cụ thúc đẩy tương tác thông tin ở khu vực đô thò
là các phương tiện truyền thông như báo, đài, các trang thông tin
điện tử… Do vậy, cần xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu thông tin
quy hoạch có thể lưu trữ một cách hệ thống các thông tin về QHXD
đô thò. Cơ sở dữ liệu thông tin này sẽ góp phần quan trọng trong việc
đảm bảo sự TGCĐ dưới nhiều hình thức (trực tiếp, gián tiếp… ) vào
quá trình lập, thực hiện và quản lý QHĐT.

Tài liệu Tham khảo
1. Caroline Shear (2000), City planning and citizen involvement – Case study
from Singapore on Land use planning – Park & Water bodies plan and Identity plan,
Asian – Pacific City Summit 5 :Working level conference.
2. Chính phủ (2007), Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã , phường, thò trấn, số
34/2007/PL-UBTVQH11 ban hành ngày 01 tháng 7 năm 2007.
3. Chính phủ (2009), Luật Quy hoạch đô thò, số 30/2009/QH12 ban hành ngày 17
tháng 6 năm 2009.
4. Chính phủ (2013), Luật đất đai, số 45/2013/QH13 ban hành ngày 29 tháng 11
năm 2013.
5. Đỗ Hậu (2014), “Chương VIII: Sự tham gia của cộng đồng trong quá trình quy
hoạch đô thò”, Quy hoạch và quản lý đô thò trong quá trình đô thò hóa – Dự án
“Xây dựng năng lực quản lý hành chính đô thò tại 10 quận nội thành thành phố Hà