MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ CƠ SỞ PHÁP LÝ TRONG DU LỊCH
2.1. Vài nét về tình hình pháp luật về Du lịch trước năm 2005
Ngành Du lịch ở Việt Nam ra đời năm 1960 trên cơ sở Nghị định 26/CP của
Chính phủ. Những năm đầu tiên với mục đích phục vụ chủ yếu cho khách nội địa
đó là những công dân có thành tích trong chiến đấu, học tập, lao động được đi nghỉ
mát, điều dưỡng.
Đến ngày 12/9/1969, ngành Du lịch giao cho Bộ Công an và Văn phòng Thủ
tướng trực tiếp quản lý. Năm 1977 du lịch được giao cho ngành Công an quản lý.
Do tính chất, nhiệm vụ của đất nước mà du lịch chưa có điều kiện để phát
triển.
Năm 1978, BTN Quốc hội ban hành Nghị định 282/NQQ QHK6 thành lập
Tổng cục Du lịch trên cơ sở một Vụ của Bộ Nội vụ trực thuộc Hội đồng Bộ trưởng.
Sự kiện này đánh dấu một bước chuyển biến quan trọng trong quá trình phát triển
của ngành du lịch Việt Nam. Bởi vì sự kiện này đã phản ánh mức độ nhận thức về
tầm quan trọng và vai trò hiệu quả kinh tế - xã hội của nó đối với sự phát triển của
nước nhà.
Chính sự thay đổi về mặt tổ hức này đã mở rộng thẩm quyền và chức năng
của cơ quan quản lý du lịch. Giai đoạn này, bộ máy tổ chức và quản lý của Tổng
cục Du lịch dần được hoàn thiện, ngày 23/1/1979 Hội đồng Bộ trưởng ra Nghị định
32/CP quy định chức năng và nhiệm vụ của ngành Du lịch, năm 1981 ban hành
Nghị định 137/CP quy định phương hướng phát triển của ngành. Cũng năm 1981
Du lịch Việt Nam là thành viên chính thức của Tổ chức Du lịch thế giới (WTO).
Cơ sở vật chất kỹ thuật của ngành cũng được mở rộng bằng việc xây dựng khánh
sạn mới ở miền Bắc, tiếp quản các khách sạn của chế độ cũ sau ngày miền Nam giải
phóng.
Năm 1986 một sự kiện lịch sử quan trọng đã diễn ra, đánh dấu sự khởi đầu
cho một giai đoạn cho một giai đoạn mới của đất nước. Đó là đường lối đổi mới
nền kinh tế do Đại hội Đảng toàn quốc lần VI đề ra. Với chính sách mở cửa: Việt
Nam muốn là bạn của tất cả các nước, du lịch Việt Nam đã thực sự có điều kiện
khởi sắc. Tuy nhiên, phải 4 năm sau, tức là năm 1990 chúng ta mới thấy được
những bước chuyển mình của du lịch Việt Nam.

DN du lịch tu nhân
Ở nhiều tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương, nhiều Sở Du lịch hoặc Sở
Thương mại và Du lịch được thành lập thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về
du lịch ở địa phương. Hiện nay trong cả nước có 12 Sở Du lịch và 49 Sở Thương
mại - Du lịch. Tổng cục Du lịch gồm 8 Vụ chức năng, 6 đơn vị sự nghiệp, 17
doanh nghiệp trực thuộc. Toàn ngành có khoảng gần 1.000 doanh nghiệp thuộc các
thành phần kinh tế. Mô hình tổ chức quản lý Nhà nước về du lịch được thể hiện ở
sơ đồ sau:
Mô hình tổ chức quản lý Nhà nước về du lịch ở Việt Nam hiện nay
Được sự quan tâm của Đảng và Chính phủ, với chính sách mở cửa của Nhà
nước, sự phối hợp hỗ trợ của các cấp ngành, đoàn thể và sự cố gắng nỗ lực của cán
bộ công nhân viên toàn ngành, nên du lịch Việt Nam đã đạt được các kết quả tiến
bộ đáng kể.
Khi nói đến cơ sở pháp lý về du lịch - không thể không đề cập đến một sự
kiện quan trọng làm cơ sở thay đổi bộ mặt du lịch ở Việt Nam. Đó là: tháng 2 năm
1999, UBTV Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Du lịch - Lần đầu tiên ở Việt Nam
Du lịch được điều chỉnh bằng những nguyên tắc, quy phạm pháp luật trong một
văn bản thống nhất có hiệu lực cao.
Với 9 chương, 56 điều, Pháp lệnh Du lịch đã từng bước đi vào cuộc sống,
hướng và điều chế các quan hệ Việt Nam theo đường lối đổi mới của Đảng trên cơ
sở thực hiện Pháp lệnh du lịch - Du lịch Việt Nam đã thu được nhiều thành quả to
lớn. Do đó không thể không đề cập đến một số nét của Pháp lệnh này.
Cách đây gần 1 năm Tổng cục Du lịch và bước đầu tổng kết 4 năm triển khai
Pháp lệnh du lịch để đánh giá mặt "được" mặt "chưa được" của Pháp lệnh và các
văn bản pháp lý khác có liên quan thấy được những hạn chế, bất cập của chúng
nhằm tạo nên cơ sở pháp lý khoa học hơn, vững chắc hơn cho du lịch - Đó là Luật
Du lịch. Tham khảo kết quả đánh giá 4 năm thực hiện Pháp lệnh cho ta một cái
nhìn khái quát hơn về Du lịch Việt Nam.
2.2. Đánh giá chung sau 5 năm thực hiện Pháp lệnh du lịch
* Về việc công tác triển khai, hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Du lịch

250 giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế cho các doanh nghiệp, trong đó có 122
doanh nghiệp Nhà nước, 96 công ty TNHH và 20 công ty cổ phần, 3 doanh nghiệp
tư nhân và 9 liên doanh lữ hành (hoạt động theo giấy phép đâu tư). Các địa phương
có nhiều doanh nghiệp lữ hành quốc tế là Thành phố Hồ Chí Minh (85 doanh
nghiêp), Hà Nội (82 doanh nghiệp), Quảng Ninh (12 doanh nghiệp), Đà Nẵng (12
doanh nghiệp), Hải Phòng (07 doanh nghiệp). Như vậy, so với thời điểm trước khi
ban hành Nghị định 27, hiện nay số doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế đã
tăng 143 doanh nghiệp, trong đó chủ yếu là công ty TNHH.
Nghị định 27 được ban hành và triển khai với những điều kiện, thủ tục cấp
phép đã đơn giản đến mức tối đa, giải quyết được sự không nhất quán giữa một số
quy định của Pháp lệnh Du lịch so với Luật Doanh nghiệp, do Pháp lệnh Du lịch
ban hành trước Luật Doanh Nghiệp.
Qua theo dõi kết quả kinh doanh cho thấy, bên cạnh một số doanh nghiệp
Nhà nước hoạt động lữ hành quốc tế lâu năm vẫn giữ vai trò chủ lực trong kinh
doanh lữ hành và một số doanh nghiệp liên doanh lữ hành, các doanh nghiệp được
cấp phép mới, đặc biệt là một số công ty TNHH đã hoà nhập nhanh vào môi trường
kinh doanh lữ hành của nước ta, chủ động nghiên cứu, tiếp cận thị trường, góp
phần mở rộng thị trường quốc tế và thu hút được nhiều khách từ các thị trường này
tới Việt Nam trong 2 năm qua.
Tuy nhiên cũng cần thấy rằng, sự tăng nhanh chóng của các doanh nghiệp lữ
hành quốc tế đi liền với tình hình vi phạm đang có chiều hướng tăng lên và đa dạng
hơn. Do điều kiện cấp phép rất đơn giản, dễ dàng, số lượng doanh nghiệp lữ hành
quốc tế tăng nhanh nhưng hiệu quả kinh doanh và chất lượng dịch vụ không tăng
theo tương xứng. Nhiều doanh nghiệp đăng ký kinh doanh hoặc xin phép song trên
thực tế không hoạt động do không có đủ thực lực, từ đó phát sinh hiện tượng tiêu
cực như cho người nước ngoài núp bóng, trốn thuế, vi phạm chế độ quản lý, báo
cáo, giành giật khách giữa các công ty lữ hành, cạnh tranh khônglành mạnh.v.v....
Ngoài ra, do một số quy định trong Pháp lệnh chưa rõ ràng liên quan đến
việc tổ chức tour Du lịch, các dịch vụ trọn gói, dịch vụ từng phần, do đó trên thực
tế, đặc biệt ở TP. Hồ Chí Minh, nhiêu doanh nghiệp thực chất kinh doanh lữ hành

- Tình trạng núp bóng: Hiện nay, tình trạng núp bóng trong hoạt động kinh
doanh lữ hành vẫn tồn tại và hoạt động ngày càng tinh vi hơn. Một số doanh
nghiệp lữ hành quốc tế vẫn cho phép các tổ chức nước ngoài núp bóng kinh doanh
lữ hành quốc tế. Một số cá nhân có quốc tịch nứơc ngoài thông qua việc kết hôn
với người có giấy phép nhưng thực chất không có khả năng làm lữ hành quốc tế đã
biến thành bình phong cho các tổ chức, cá nhân không phép thông qua việc cung
cấp dịch vụ visa, cho mượn danh nghĩa thông qua các Chi nhánh, văn phòng đại
diện, hoặc cho người nước ngoài vào trực tiếp ngồi làm việc tại doanh nghiệp. Một
số Văn phòng đại diện của Du lịch nước ngoài ở Việt Nam lợi dụng cơ chế cấp
phép đặt văn phòng đại diện dễ dàng đã lợi dụng danh nghĩa văn phòng đại diện để
kinh doanh Du lịch. Vì vậy, hiện tượng núp bóng đã trở thành vấn đề nổi cộm và
đã được nêu lên tại một số Hội Nghị định về lữ hành cũng như đặt ra nhiều vấn đề
cho công tác quản lý lữ hành của nước ta. Tình hình này đồng thời đòi hỏi cần có
quy định chặt chẽ hơn để khắc phục.
- Về liên doanh lữ hành quốc tế: để hỗ trợ, tạo điều kiện cho các doanh
nghiệp lữ hành quốc tế Việt Nam phát triển, trước đây, Tổng cục Du lịch đã đưa ra
một số điều kiện nhằm hạn chế các liên doanh lữ hành quốc tế (vốn 1 triệu USD,
bên Việt Nam góp 51%, thời hạn 10 năm, phía Việt Nam phải là doanh nghiệp lữ
hanh quốc tế...). Tuy nhiên, những điều kiện đó chưa được thể hiện dưới dạng quy
định pháp lý, vì vậy một số doanh nghiệp lách kẽ hở của pháp luật, tạo ra các liên
doanh lữ hành quốc tế trá hình, gâylên tình trạng cạnh tranh khônglành mạnh trong
kinh doanh lữ hành quốc tế.
* Về vận chuyển khách Du lịch:
Chính phủ đã bãi bỏ giấy phép kinh doanh vận chuyển khác Du lịch; Quyết
định liên ngành số 2418/QĐ-LB ngày 04/12/1993 về quản lý vận chuyển khách Du
lịch giữa Tổng cục Du lịch và Bộ Giao thông vận tải cũng không còn hiệu lực. Mặc
dù Điều 34 Pháp lệnh Du lịch đã quy định điều kiện kinh doanh vận chuyển khách
Du lịch nhưng chưa được cụ thể hoá bằng các văn bản hướng dẫn thi hành, do đó
vận chuyển khách Du lịch như ô tô, tàu, thuyền.... Các phương tiện này chỉ chịu sự
điều chỉnh chung dưới dạng phương tiện vận chuyển hành khách công cộng. Điều

- Công tác quản lý hướng dẫn viên Du lịch thời gian qua còn nhiều hạn
chế, tình trạng hướng dẫn viên hoạt động không có thẻ, hướng dẫn viên bị thu thẻ ở
địa phương này lại về xin cấp thẻ ở địa phương khác, hướng dẫn viên không chấp
hành quyết định sử phạt hành chính, thao túng gây áp lực với doanh nghiệp..... đã
xảy ra ở nhiều địa phương. Điều này một phần do các quy định quản lý hướng dẫn
viên chưa cụ thể, chặt chẽ, các biện Pháp lệnh Du lịch chế tài chưa đủ mạnh, thêm
nữa việc thông tin giữa các địa phương chưa kịp thời và chưa bắt buộc.
- Một thực tế nữa cho thấy xu hướng hiện nay hướng dẫn viên tự do hành
nghề, không muốn ký hợp đồng dài hạn với một doanh nghiệp. Mặt khác, nhiều
doanh nghiệp lữ hành quốc tế không coi trọng việc quản lý và đào tạo hướng dẫn
viên, sử dụng hướng dẫn viên chủ yếu theo yêu cầu vụ việc, vì vậy quy định về
việc hướng dẫn viên hoạt động phải gắn với một doanh nghiệp lữ hành quốc tế là
không còn phù hợp. Xu hướng hướng dẫn viên hành nghề tự do là xu hướng chung
trên thế giới, đòi hỏi chúng ta phải tìm ra các biện pháp quản lý hướng dẫn viên
phù hợp hơn như thông qua hiệp hội hướng dẫn viên, ban hành quy tắc ứng xử của
hướng dẫn viên.v.v....
* Về xúc tiến Du lịch, hợp tác quốc tế, đào tạo phát triển nguồn nhân lực
Du lịch:
- Về xúc tiến Du lịch: Hoạt động xúc tiến, quảng bá Du lịch trong một số
năm qua được thực hiện không chỉ ở cấp độ trung ương mà cả ở địa phương và
doanh nghiệp, đã góp phần quan trọng đưa hình ảnh Việt Nam ngày càng rõ nét
trên các thị trường trọng điểm của Du lịch Việt Nam. Tuy nhiên, thực tiễn cũng
cho thấy hoạt động xúc tiến , quảng bá của doanh nghiệp Du lịch chưa có quy định
điều chỉnh riêng dẫn đến một số hiện tượng không làm tăng thêm hình ảnh Việt
Nam mà chỉ nhằm mục đích giành giật khách. Điều này đòi hỏi cần phải có quy
định cụ thể để quản lý hoạt động xúc tiến, quảng bá Du lịch. Ngoài ra những vấn
đề thuộc về phát triển đầu tư, xây dựng kết cấu hạ tầng, cơ sở vật chất Du lịch,
cũng như đào tạo phát triển nhân lực Du lịch, nghiên cứu khoa học trong Du lịch
nói chung, phát triển ngành nghề truyền thống.v.v.... là những lĩnh vực liên quan
đến thẩm quyền của nhiều cơ quan, bộ ngành khác, do đó việc chỉ dừnglại ở

lịch chưa đựoc cụ thể hoá trong Pháp lệnh; chính sách thu học phí chưa phù hợp
với thực tế vì đào tạo Du lịch đòi hỏi thực hành nhiều và tốn kém; việc thu học phí
ở các cơ sở đào tạo cônglập quá thấp, trong khi đó việc thu học phí ở các trường
dân lập, tư thục lại chưa có cơ chế quản lý hiệu quả; chưa có sự phối hợp chặt chẽ
giữa cơ quan quản lý Nhà nước về giáo dục và quản lý ngành Du lịch.
* Về quản lý cơ sở lưu trú Du lịch:
Sau khi Nghị định số 39/2000/NĐ-CP và Thông tư 01/2001/TT-TCDL,
Quyết định 02/2001/QĐ-TCDL của Tổng cục Du lịch đựơc ban hành, Bộ Tài chính
ban hành Thông tư số 87/2002/TT-BTC về hướng dẫn thực hiện chế độ thu nộp,
quản lý sử dụng phí thẩm định cơ sở lưu trú Du lịch. Tổng cục Du lịch cũng đã làm
việc với các cơ quan chức năng để giải quyết những vướng mắc trong việc sử dụng
các chương trình thu tín hiệu truyền hình từ vệ tinh (TVRO) để thu trực tiếp các
chương trình truyền hình của nước ngoài trong cơ sở lưu trú Du lịch; tham gia
cùng Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựng quy chế quản lý trò chơi điện tử có thưởng,
theo đó cho phép các cơ sở lưu trú Du lịch có đủ tiêu chuẩn được tổ chức kinh
doanh loại hình dịch vụ này.
Quản lý Nhà nước trong lĩnh vực cơ sở lưu trú Du lịch trước hết thực hiện
thông qua việc phân loại, xếp hạng cơ sở lưu trú Du lịch. Hiện nay, cả nước có
3.761 cơ sở lưu trú Du lịch với 83.239 phòng, trong đó có 869 khách sạn được xếp
hạng từ 1-5 sao với 31.703 phòng. Số khách sạn đạt tiêu chuẩn từ 3-5 sao là 149
khách sạn với 16.335 phòng. Việc tải thẩm định các cơ sở lưu trú Du lịch sau hai
năm được công nhận cũng đang đựơc thực hiện nghiêm túc ở các địa phương. Về
cơ bản, quy định về phân loại, xếp hạng cơ sở lưu trú Du lịch đã có tác dụng thúc
đẩy các cơ sở kinh doanh chú ý tới công tác nâng cao chất lượng phục vụ, tạo điều
kiện thuận lợi cho du khách được lựa chọn chỗ ở theo yêu cầu về chất lượng. Tuy
rằng khi triển khai áp dụng các tiêu chuẩn xếp hạng khách sạn ở các địa phương
còn có tình trạng không đồng đều, thống nhất song nhìn chung công tác xếp hạng
khách sạn theo tiêu chuẩn sao đã thừa nhận thị trường Du lịch khu vực và quốc tế.
Tiêu chuẩn này còn có tác dụng như một văn bản hướng dẫn các Nhà nước đầu tư
xây dựng khách sạn theo quy chuẩn chung.

khách, nhà nghỉ của các Bộ, ngành, địa phương; nhà trọ, phòng trọ trên các tàu,
thuyền... dẫn đến hiện tượng môi trường kinh doanh không bình đẳng, cạnh tranh
thiếu lành mạnh giữa đơn vị kinh doanh và đơn vị được bao cấp, không hạch toán
kinh doanh, làm thất thu ngân sách Nhà nước, gây khó khăn, phức tạp cho công tác
quản lý Nhà nước.
- Thiếu các quy định về tiêu chuẩn trình độ nghề nghiệp của người quản lý
và nhâ viên trong khách sạn, do vậy bắt buộc các khách sạn đào tạo, làm bất lợi
cho Việt Nam khi tham gia hội nhập quốc tế và phải cam kết thực hiện tự do hoá
thương mại dịchvụ.
- Các chính sách về phát triển cơ sở lưu trú Du lịch còn thiếu và chưa
đồng bộ: việc đưa ra các chính sách phát triển dài hạn cho hoạt động kinh doanh cơ
sở lưu trú Du lịch chưa được cụ thể; các quy định về thuế, vay vốn, xuất nhập
khẩu, tiền lương, giá cả... còn chưa hợp lý, chưa tạo điều kiện và khuyến khích đối
với hoạt động kinh doanh cơ sở lưu trú Du lịch.
* Vấn đề quản lý quy hoạch Du lịch:
Việc xây dựng, điều chỉnh quy hoạch tổng thể phát triển Du lịch Việt Nam
cũng như quy hoạch phát triển Du lịch địa phương đã góp phần tích cực vào việc
quản lý, đầu tư, xây dựng phát triển Du lịch tại địa phương; công tác quy hoạch đã
góp phần quản lý, bảo vệ, khai thác tài nguyên Du lịch được đúng hướng và chủ
động hơn. Chiến lược và quy hoạch phát triển Du lịch cũng phát huy hiệu quả tích
cực trong việc định hướng phát triển cơ sở hạ tầng Du lịch theo đúng chương trình,
mục tiêu của Chính phủ. Trong thời gian 4 năm (2001 - 2004), Nhà nước đã hỗ trợ
1596 tỷ đồng để đầu tư cơ sở hạ tầng Du lịch, trong đó gồm 80% hỗ trợ cho các địa
phương có khu Du lịch quốc gia.
Tuy nhiên, việc thực hiện công tác quy hoạch, đầu tư, thiết kế, xây dựng
công trình trong lĩnh vực Du lịch vẫn còn một số tồn tại, hạn chế sau:
- Trong Pháp lệnh Du lịch, tại Điều 6 có ghi: “Nhà nước có chính sách và
biện pháp thực hiện quy hoạch Du lịch”, tuy nhiên trên thực tế không có cơ chế để
đảm bảo tuân thủ quy định này. Ở một số dự án, một số hạng mục không phù hợp
với quy hoạch Du lịch, không hài hoà với cảnh quan môi trường tại khu vực đó,