i

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong Luận văn tốt nghiệp
Cao học với chuyên đề “Thực trạng quản lý và sử dụng đất cơng ích tại thành phố
Tuy Hịa, tỉnh Phú n” là số liệu điều tra thực tế, trung thực và chưa được sử dụng
để bảo vệ một học vị nào.
Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện Luận văn này đã được
cảm ơn và các thơng tin trích dẫn trong Luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc.

Huế, ngày … tháng 5 năm 2016
Tác giả

Nguyễn Vũ Thụy


ii

LỜI CẢM ƠN

Để hồn thành luận văn này, tơi xin chân thành cảm ơn Ban giám hiệu, Phòng
Đào tạo Sau đại học, Khoa Quản lý đất đai cùng các thầy, cơ giáo Trường Đại học
Nơng Lâm Huế đã tận tình giúp đỡ, tạo mọi điều kiện về thời gian, tinh thần cho tơi
trong q trình thực hiện đề tài. Đặc biệt xin chân thành cảm ơn thầy giáo PGS. TS Hồ
Kiệt người đã trực tiếp hướng dẫn, chỉ đạo tận tình và đóng góp nhiều ý kiến q báu,
tạo điều kiện thuận lợi cho tơi hồn thành luận văn tốt nghiệp.
Tôi xin chân thành cảm ơn các cơ quan, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Phú
Yên, Ủy ban nhân dân thành phố Tuy Hịa, Phịng Tài ngun và Mơi trường thành
phố Tuy Hòa, Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và nhân dân phường: 8, 9, Phú Lâm, Phú
Đông, Phú Thạnh và xã: Hịa Kiến, An Phú, Bình Ngọc và Bình Kiến đã tạo mọi điều

thực hiện tốt, góp phần phát triển kinh tế - xã hội, giải quyết được mối quan hệ lợi ích
giữa người sản xuất nơng nghiệp và Nhà nước, không ngừng cải thiện, nâng cao đời
sống người nơng dân. Q trình đơ thị hóa của thành phố Tuy Hịa diễn ra nhanh
chóng, việc quy hoạch đất đai, xây dựng, đầu tư các dự án, cơng trình đã dẫn đến việc
thu hồi các loại đất, trong đó có đất cơng ích, dẫn đến diện tích ngày càng thu hẹp dần;
bên cạnh đó cịn có sự quản lý lỏng lẻo của chính quyền các cấp, nắm khơng chắc quỹ
đất dẫn đến việc quản lý, sử dụng đất công ích thiếu hiệu quả, lấn chiếm, đất đai bị sạt
lở. Hồ sơ quản lý đất cơng ích bị thất lạc, thiếu cập nhật, ranh giới thửa đất cơng ích
khơng được xác định cụ thể gây rất nhiều khó khăn trong công tác quản lý và sử dụng.
Xuất phát từ thực tế đó, việc tiến hành nghiên cứu đề tài: “Thực trạng quản lý và sử
dụng quỹ đất cơng ích tại thành phố Tuy Hòa, tỉnh Phú Yên” là yêu cầu cấp thiết.
Đề tài sử dụng các tổng hợp các phương pháp gồm điều tra thu thập số liệu (sơ
cấp và thứ cấp), phân tích số liệu để đưa ra nhận định, đánh giá khách quan. Kết quả
của đề tài là những nghiên cứu về phân tích, đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng
quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích do địa phương cấp xã cho cho hộ
gia đình, cá nhân tại địa phương thuê để sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản;
xác định những mặt tích cực, tiêu cực, hạn chế trong việc thực hiện chính sách pháp
luật của Nhà nước đối với đất cơng ích trên địa bàn thành phố Tuy Hịa; đề xuất giải
pháp, các khuyến nghị phù hợp phục vụ cho việc quản lý, sử dụng đất cơng ích hiệu
quả, tiết kiệm, hợp lý tại thành phố Tuy Hòa và cả tỉnh Phú Yên.


iv

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN ............................................................................................................. i
LỜI CẢM ƠN ..................................................................................................................ii
TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ ............................................................................... iii
MỤC LỤC ...................................................................................................................... iv

2.2. Nội dung nghiên cứu .............................................................................................. 33
2.3. Phương pháp nghiên cứu ........................................................................................ 33
2.3.1. Phương pháp điều tra, thu thập số liệu ................................................................ 33
2.3.2. Phương pháp phân tích số liệu ............................................................................ 34
Chương 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU .......................................................................... 35
3.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội thành phố Tuy Hòa ........................ 35
3.1.1. Điều kiện tự nhiên ............................................................................................... 35
3.1.2. Thực trạng phát triển kinh tế - xã hội .................................................................. 42
3.2. Khái quát tình hình quản lý và sử dụng đất trên địa bàn nghiên cứu ..................... 47
3.2.1. Hiện trạng sử dụng đất trên địa bàn thành phố Tuy Hịa .................................... 47
3.2.2. Tình hình quản lý nhà nước về đất đai của thành phố Tuy Hịa ......................... 50
3.3. Tình hình quản lý, sử dụng đất cơng ích trên địa bàn thành phố Tuy Hịa ............ 52
3.3.1. Diện tích quỹ đất cơng ích trên địa bàn nghiên cứu ............................................ 52
3.3.2. Biến động diện tích đất cơng ích ......................................................................... 54
3.3.3. Kết quả điều tra diện tích đất cơng ích trên các địa bàn nghiên cứu ................... 60
3.4. Đánh giá công tác quản lý nhà nước về đất cơng ích trên địa bàn thành phố Tuy
Hòa................................................................................................................................. 66


vi

3.4.1. Tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất cơng
ích .................................................................................................................................. 66
3.4.2. Lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ................................................................. 67
3.4.3. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất
cơng ích.......................................................................................................................... 68
3.4.4. Lập và quản lý hồ sơ địa chính đối với đất cơng ích ........................................... 69
3.4.5. Thống kê, kiểm kê đất cơng ích........................................................................... 70
3.4.6. Quản lý tài chính về đất cơng ích ........................................................................ 70
3.4.7. Thời hạn cho thuê quỹ đất công ích .................................................................... 72


:

Đất trồng cây lâu năm

DTTN :

Diện tích tự nhiên

GDP

:

Tổng sản phẩm quốc nội

LUC

:

Đất chuyên trồng lúa

TTCN :

Tiểu thủ công nghiệp


viii

DANH MỤC CÁC BẢNG


sữ, văn hóa, kinh tế và cả chính trị, là cột mốc khẳng định ranh giới lãnh thổ của nước
nhà. Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu tồn dân, trong đó Nhà nước là đại diện chủ sở
hữu, thay mặt toàn thể nhân dân quản lý bằng những quy tắc xử sự chung, nhằm quản
lý đất đai hợp lý, hiệu quả, tiết kiệm, bảo vệ môi trường sinh thái.
Sau hơn 20 năm thực hiện giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân theo
Nghị định 64/CP của Chính phủ, chủ trương này đã góp phần phát triển kinh tế - xã
hội, giải quyết được mối quan hệ lợi ích giữa người sản xuất nông nghiệp và Nhà
nước, không ngừng cải thiện, nâng cao đời sống người nông dân. Tuy nhiên, trên thực
tế việc quản lý và sử dụng quỹ đất nông nghiệp nhất là đất nơng nghiệp cơng ích cịn
gặp nhiều khó khăn, bất cập. Đất cơng ích là một trong những nội dung về quản lý và
sử dụng đất đai trong hệ thống pháp luật đất đai Việt Nam. Đó là đất để xây dựng các
cơng trình cơng cộng phục vụ cho lợi ích chung của mọi người trong xã hội. Đất cơng
ích cũng là một vấn đề nằm trong số cịn nhiều bất cập đó, là loại đất được hình thành,
với sự tự chủ trong việc tự chịu trách nhiệm quản lý và sử dụng đất cơng ích của chính
quyền địa phương; tình hình tham nhũng cộng thêm lãng phí gia tăng, tình trạng để lại
khơng đúng diện tích, quản lý, sử dụng khơng đúng thẩm quyền, khơng đúng mục
đích,…diễn ra ngày càng nhiều, điều này đã ảnh hưởng nhiều đến chính sách đất đai
và tình hình phát triển chung của cả nước. Khi đi vào nghiên cứu vấn đề này, sẽ thấy
rõ hơn nhưng ưu điểm, cũng như những thiếu sót trong q trình quản lý, sử dụng đất
đai nói chung và đất cơng ích nói riêng.
Thành phố Tuy Hịa là đô thị loại 2 thuộc tỉnh Phú Yên, là trung tâm chính trị,
kinh tế, văn hóa, khoa học kỹ thuật, an ninh quốc phòng của Tỉnh; gồm 16 đơn vị hành
chính, trong đó có 12 phường và 4 xã. Theo kiểm kê đất đai năm 2014, tổng diện tích
tự nhiên 11.060,6 ha, chiếm 2,13 % diện tích tự nhiên của Tỉnh, đất sản xuất nơng
nghiệp có 6.553,8 ha (chiếm 34,1% diện tích tự nhiên của thành phố), trong đó đất
cơng ích là 335,58 ha (chiếm 9,19% diện tích đất sản xuất nơng nghiệp). Qua đó có thể
nhận thấy diện tích đất cơng ích được để lại nhiều hơn mức do nhà nước quy định.
Q trình đơ thị hóa của thành phố Tuy Hịa diễn ra nhanh chóng, việc quy hoạch đất
đai, xây dựng, đầu tư các dự án, công trình đã dẫn đến việc thu hồi các loại đất, trong
đó có đất cơng ích; bên cạnh đó là sự quản lý lỏng lẻo, nắm khơng chắc quỹ đất cơng

dụng của nhà nước, nhu cầu, cũng như nguồn lợi của người dân đối với đất cơng ích;
để từ đó có cách giải quyết hải hịa các lợi ích này.
3.2. Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu đề tài là nguồn tư liệu đáng tin cậy giúp cho các chuyên gia
tham gia khảo sát, xây dựng các phương án quy hoạch sử dụng đất, quản lý, sử dụng
đất công ích đảm bảo hài hòa các lợi ích; làm cho đất đai nhất là quỹ đất cơng ích thực
sự là nguồn lực, nguồn vốn đầu tư của địa phương.


3

Chương 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

1.1. Cơ sở lý luận của các vấn đề nghiên cứu
1.1.1. Khái niệm chung về đất đai
1.1.1.1. Khái niệm
Đất theo nghĩa thổ nhưỡng là vật thể thiên nhiên có cấu tạo độc lập lâu đời,
hình thành do kết quả của nhiều yếu tố: đá mẹ, động thực vật, khí hậu, địa hình, thời
gian. Giá trị tài nguyên đất được đánh giá bằng số lượng diện tích (m2, ha, km2) và độ
phì nhiêu, màu mỡ. Đất đai được nhìn nhận là một nhân tố sinh thái, với khái niệm này
đất đai bao gồm tất cả các thuộc tính sinh học và tự nhiên của về mặt trái đất có ảnh
hưởng nhất định đến tiềm năng và hiện trạng sử dụng đất [12].
1.1.1.2. Vai trị của đất đai
Đất đai có vai trị rất quan trọng trong sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội đất
nước. Lời mở đầu của Luật Đất đai năm 1993 đã xác định vai trò của đất đai: “Đất đai
là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần
quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây
dựng cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an sinh và quốc phịng; trải qua nhiều thế hệ,
nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệ được vốn đất như
ngày nay” [6].

Nhà nước trong việc sử dụng, khai thác quỹ đất.
- Kiểm tra, giám sát quản lý và sử dụng đất đai; phát hiện những mặt tích cực để
phát huy, điều chỉnh và giải quyết những sai phạm [2].
1.1.2.3. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đất đai
- Quản lý toàn bộ vốn đất của quốc gia, không quản lý lẻ tẻ từng vùng.
- Số liệu quản lý phải bao hàm cả số lượng, chất lượng, loại, hạng phục vụ cho
mục đích sử dụng nào đó.
- Những quy định, những biểu mẫu phải thống nhất trên tồn quốc và trong
ngành địa chính.
- Quản lý một cách hệ thống và phương pháp phải thống nhất trên tồn quốc.
- Số liệu so sánh khơng chỉ theo từng đơn vị nhỏ mà phải thống nhất so sánh
trong cả nước.


5

- Tài liệu trong quản lý phải đơn giản và phổ thông; phải phản ánh được điều
kiện riêng biệt của từng vùng địa phương.
- Quản lý Nhà nước trên cơ sở pháp luật, Luật Đất đai và các văn bản, biểu mẫu
quy định, hướng dẫn của Nhà nước và các cơ quan chuyên môn từ trung ương đến cơ sở.
- Quản lý đất đai phải khách quan, chính xác, đúng với số liệu nhận được và
đúng mục đích; tài liệu trong quản lý phải đảm bảo tính pháp luật, phải đầy đủ, đúng
thực tế.
- Quản lý đất đai tuân theo nguyên tắc tiết kiệm và mang lại hiệu quả kinh tế cao.
1.1.2.4. Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về đất đai
Hoạt động của thị trường có hai mặt tích cực và tiêu cực, do đó cần có sự quản
lý, can thiệp, điều chỉnh của Nhà nước bằng các cơng cụ và chính sách thích hợp nhằm
phát huy tích tích cực và hạn chế những tiêu cực của thị trường. Vì vậy, quản lý Nhà
nước về đất đai phải đảm bảo mục đích sau:
- Bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai, bảo vệ quyền lợi hợp pháp

2. Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập
bản đồ hành chính.
3. Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản
đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất.
4. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
5. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
6. Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất.
7. Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
8. Thống kê, kiểm kê đất đai.
9. Xây dựng hệ thống thơng tin đất đai.
10. Quản lý tài chính về đất đai và giá đất.
11. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
12. Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định
của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai.


7

13. Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai.
14. Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý
và sử dụng đất đai.
15. Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai.
1.1.3. Tổng quan chính sách quản lý, sử dụng đất nơng nghiệp, quỹ đất cơng và đất
cơng ích qua các thời kỳ
1.1.3.1. Khái niệm đất cơng ích
a) Khái niệm chung
Trong các quy định của pháp luật đất đai trước kia, cũng như Luật Đất đai hiện
hành khơng có một khái niệm cụ thể nào cho đất cơng ích, nhưng có thể rút ra từ các
quy định đó một cách khái quát: “đất cơng ích là diện tích đất mà mỗi xã, phường, thị

định về diện tích được để lại cũng như chưa xác định vị trí rõ ràng, nên Ủy ban nhân
dân đã tiến hành xây dựng trên đất khác thuộc quỹ đất cơng ích chung của Nhà nước
quản lý, đến khi có đất cơng ích rồi thì sử dụng diện tích đất cơng ích đó trả vào quỹ
đất cơng đã sử dụng.
Hoặc trong trường hợp, đã xác định được phần đất cơng ích thuộc quyền sử
dụng của địa phương đó, tại thời điểm thực hiện dự án, nhưng vị trí và điều kiện thổ
nhưỡng lại khơng phù hợp với nhu cầu xây dựng các cơng trình, mà cần một nơi khác
thuận lợi hơn, có thể là đất cần sử dụng lại rơi vào diện tích mà hộ gia đình cá nhân
đang sử dụng, thì khi đó Ủy ban nhân dân xã quyết định sử dụng luôn đất của hộ gia
đình, cá nhân đó để hồn tất mục đích cơng ích, về sau sẽ bồi thường lại cho họ phần
đất cơng ích tương xứng, tất nhiên đất được nhắc đến trong các trường hợp trên là
thuộc về quỹ đất nông nghiệp. Như ở đây, vì là đất ở nên sẽ rất khó sử dụng và bồi
thường, trường hợp người dân đồng ý giao lại đất ở của mình cho Ủy ban nhân dân xã
và đổi lại sẽ lấy đất nông nghiệp để sản xuất thì khơng có gì khó khăn. Vấn đề chỉ nảy
sinh, có thể người ta khơng cần đất nơng nghiệp chỉ cần đất ở, khi đó họ khơng giao
diện tích đất cần sử dụng cho chính quyền thì cơng việc sẽ trở nên khó khăn hơn do
khơng có một quy định rõ ràng về vấn đề này. Nếu theo quy định chung của pháp luật
đất đai, có thể giải quyết theo hướng thu hồi đất ở của người dân, sau đó chuyển mục
đích sử dụng của đất nơng nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích thành đất ở và bồi
thường lại cho họ. Vì thuộc vào quỹ đất sản xuất nông nghiệp nên khi chuyển sang sử
dụng vào mục đích phi nơng nghiệp như đất ở thì cần phải có sự chấp thuận của Nhà
nước. Vậy ở đây, người chịu trách nhiệm xin phép chuyển mục đích sử dụng là Ủy ban
nhân dân vì là người sử dụng đất trực tiếp nhất, mọi vấn đề về thu hồi đất và các chi
phí phát sinh sẽ do Nhà nước chi trả vì nhìn chung các hoạt động đều nhằm phát triển
đất nước, phục vụ nhân dân. Bên cạnh đó đất cơng ích cịn được sử dụng như là cơ sở
hạ tầng, nhằm phục vụ cho Nhà nước trong việc chỉnh trang phát triển các khu dân cư
nông thơn. Cùng các mục đích khác phát sinh trực tiếp trong nhu cầu sử dụng tại địa
phương như trường hợp cho người dân diện tích đất cơng ích làm nhà ở theo dạng cấp
đất dãn dân hoặc do Chính phủ quy định [29].


nhân th là diện tích đất chỉ sử dụng để sản xuất nơng nghiệp nên nó vẫn nằm trong
quỹ đất nơng nghiệp. Tóm lại, dù giải pháp này khơng mấy thuyết phục nhưng cũng có
ý nghĩa trong việc góp phần nhỏ bảo vệ quỹ đất nơng nghiệp [29].
Tuy nguồn thu từ quỹ đất này chưa cao, nhưng đã tạo điều kiện cho chính
quyền cấp xã chủ động hơn trong vấn đề sử dụng tài chính, cho xây dựng cơ sở hạ tầng
và các cơng trình kiến trúc cơng cộng khác. Trên nền tảng có sẵn đất trống thuộc thẩm
quyền sử dụng, cộng thêm tiền có được từ việc cho th đất cơng ích, việc thực hiện
xây dựng, phát triển các cơng trình khơng cần chờ đợi. Nếu khơng có quỹ đất này, thì
khi mà chính quyền cấp xã muốn xây dựng cơng trình cơng ích của địa phương mình


10

sẽ phải xin đất, và nếu đất không là đất “sạch” thì phải chờ thực hiện cơng tác giải
phóng mặt bằng, huy động vốn trong nhân dân, sẽ gặp nhiều khó khăn về thời gian, về
cả vấn đề tài chính, vì “mỗi nhà mỗi cảnh” đâu phải ai cũng có tiền và đóng góp ngay
được,…Là một đơn vị hành chính nhỏ, nhưng lại là tế bào góp phần quan trọng tạo
nên nền móng của bộ máy hành chính trên cả nước, việc chậm tiến độ phát triển của
các xã, phường, thị trấn sẽ gây ảnh hưởng lớn đến trì trệ trong sự phát triển chung cả
nền kinh tế nước nhà.
Tóm lại, đất cơng ích như là một giải pháp hữu ích đáp ứng kịp thời, chủ động
cho địa phương, trong việc xây dựng các cơng trình cơng ích, chủ động phát triển về
mọi mặt, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế của địa phương nói riêng và
của đất nước nói chung.
b) Ý nghĩa về mặt xã hội của đất cơng ích
Ngồi các ưu điểm về kinh tế, đất cơng ích đóng một vai trị khơng kém trong
xã hội. Khi hình thành được quỹ đất nơng nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích cho
địa phương, sẽ giúp cho nơi đó có đủ cơ sở, tư liệu sản xuất kinh tế phục vụ, cải tạo
đời sống cho người dân trên địa bàn xã, phường, thị trấn. Các cơng trình cơng cộng
như trường học, bệnh viện các khu vui chơi giải trí được xây dựng lên đáp ứng đầy đủ

Ngồi tác dụng mang đặc tính chung của đất, trong vai trò là tư liệu sản xuất
quan trọng, đất đai còn là cơ sở vật chất hữu hiệu trong việc hoạch định ranh giới lãnh
thổ, khẳng định chủ quyền quốc gia. Đất cịn có ý nghĩa riêng trong từng lĩnh vực,
kinh tế, xã hội như đã được phân tích trên, là đất nơng nghiệp sử dụng vào mục đích
cơng ích của địa phương, đất cơng ích cũng vậy, thể hiện đầy đủ vai trò của đất.
Một đất nước phát triển, thì điều đầu tiên là phải có được một chế độ chính trị
vững mạnh, đường lối chính sách phát triển rõ ràng, và để đạt được như vậy thì cần
nhất là một nền kinh tế ổn định, xã hội cơng bằng, văn minh. Từ đó cho thấy, đất cơng
ích đủ điều kiện để góp phần đưa đất nước tiến nhanh trên con đường phát triển.
Đất cơng ích là loại đất đặc biệt ở nước ta, nó như là một chế định riêng, nhằm
nói lên đường lối, chính sách của một nước đang phát triển và khẳng định sở hữu toàn
dân về đất đai của Việt Nam, thể hiện sự chăm lo của Nhà nước đối với đời sống cho
từng người dân, từng địa phương, khi chính quyền cấp xã có quyền tự quyết trên diện
tích 5% đất sản xuất nông nghiệp. Với sự phát triển công nghiệp như hiện tại, đất cơng
ích cũng có thể được xem như là một cách bảo vệ tốt quỹ đất nông nghiệp, vì Ủy ban
nhân dân cấp xã chỉ được phép quản lý, sử dụng loại đất này vào mục đích cơng ích,
khơng được kinh doanh hoặc nhằm thực hiện các mục tiêu khác, tránh được trường
hợp đất nông nghiệp lại rơi vào tay nhà đầu tư công nghiệp hoặc các doanh nghiệp
không hoạt động sản xuất nông nghiệp, mua lại quyền sử dụng đất từ quỹ đất này. Góp
phần thực thi chính sách an ninh lương thực, giữ vững vị trí thứ hai trên thế giới về
xuất khẩu lúa gạo của nước ta hiện nay.
1.1.3.2. Tổng quan chính sách quản lý, sử dụng đất nơng nghiệp, đất cơng ích
a) Lược sử về đất cơng ích
Bất kỳ một quy định pháp luật nào, cũng có sự bắt đầu từ thực tế cuộc sống, gắn
liền với sự hình thành và phát triển lâu dài, tạo thành vấn đề mà Nhà nước và xã hội
cần quan tâm, trong quản lý và thực thi. Là một chế định mang nhiều ý nghĩa, đất công


12


c) Đất công ích trong tiến trình hình thành và phát triển của Luật Đất đai
Sau quyết định công nhận chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, năm 1987
Luật Đất đai đầu tiên ra đời, trở thành một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật


13

Việt Nam, được coi như là bước luật hóa các chính sách về chế độ ruộng đất, văn bản
luật này đã đặt nền móng đầu tiên, bền vững cho hệ thống địa chính nước ta. Tuy vậy,
nhưng quy định của luật trong giai đoạn này vẫn còn ở mức sơ khai, cho nên đất đai
tiếp tục vận hành theo cơ chế Nhà nước bao cấp về đất, do đó đất khơng có giá trị và
càng khơng được giao dịch tự do trên thị trường. Đất cơng ích cũng chưa được định
hình riêng, vẫn tiếp tục hiểu theo nghĩa chung và chưa tách khỏi cái tổng thể của loại
đất công thuộc toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu [3].
Được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992, quy định tại Điều 17 “đất đai, rừng
núi, sông hồ, nguồn nước {…} đều thuộc sở hữu toàn dân”, một lần nữa được khẳng
định, cũng như những quy định trước, đất đai vẫn thuộc sở hữu chung của toàn dân,
của cả nước khơng phân ra diện tích cho từng địa phương riêng và chưa có loại nào
mang cái tên riêng là đất cơng ích.
Dựa trên chế độ sở hữu đất đai, được ghi nhận trong văn bản có giá trị pháp lý
cao nhất của cả nước (Hiến pháp năm 1992), Luật Đất đai năm 1993 là văn bản luật
thứ hai ra đời quy định về đất ở Việt Nam, được Quốc hội thông qua năm 1993 (sửa
đổi, bổ sung các năm 1998, 2001), tiếp thu những tinh hoa của Luật Đất đai năm 1987,
kết hợp với sự đổi mới cho phù hợp với thực tiễn, Luật Đất đai năm 1993 đã thay thế
vào trong đó có nhiều bước tiến bộ hơn so với văn bản trước. Một số nội dung đổi mới
quan trọng có thể kể đến là đất đai có giá và giá đất do Nhà nước quy định, hộ gia
đình, cá nhân sử dụng đất có năm quyền chuyển dịch đất đai trên thị trường, và đây coi
như là cột mốc đầu tiên, đánh dấu sự hình thành quỹ đất nơng nghiệp sử dụng vào mục
đích cơng ích của xã, phường, thị trấn. Luật Đất đai bắt đầu có sự phân biệt và tách
loại đất cơng ích ra khỏi hệ thống đất công của cả nước thuộc sở hữu tồn dân, trao về

như: ngô, khoai, sắn và các loại cây khác được coi là lương thực. Tuy nhiên, việc sử
dụng đất nông nghiệp trên thực tế khơng chỉ phục vụ gói gọn trong các hoạt động sản
xuất đó, cịn có một số mục đích khác mà đất nông nghiệp là phương tiện thực hiện,
như chăn nuôi gia súc, gia cầm, nuôi trồng thủy sản và trồng các loại cây lâu năm và
cả đất làm muối, tùy theo từng quy định, từng căn cứ khác nhau mà có sự phân loại đất
khác nhau. Luật Đất đai năm 1987 căn cứ vào mục đích sử dụng đã phân đất đai thành
năm loại: Đất nông nghiệp; đất lâm nghiệp; đất khu dân cư; đất chuyên dùng và đất
chưa sử dụng [3].
Theo đó đất nơng nghiệp và đất lâm nghiệp được tách riêng thành hai nhóm
khác nhau, nên đất nông nghiệp chỉ bao gồm trồng cây ngắn ngày, và ni gia súc,
ni trồng thủy sản. Đất cơng ích trong giai đoạn này chưa được khẳng định nhưng
nếu có tồn tại thì quỹ đất này sẽ cơ bản khơng bao gồm đất trồng cây lâu năm như
trồng rừng mà đúng theo khái niệm chỉ đơn lẽ là loại đất nông nghiệp.
Luật Đất đai năm 1993, tuy đã phân chia đất đai thành sáu loại và khác hơn
cách phân loại của Luật Đất đai năm 1987, xét cho cùng vẫn có sự tách biệt giữa đất
nông nghiệp và lâm nghiệp, đất cơng ích đã được ghi tên trong văn bản này những vẫn
cịn ít đa dạng, khi chỉ được quy định là đất nơng nghiệp khơng có sự góp mặt của loại
đất lâm nghiệp. Sau gần mười năm được cụ thể hóa trong quy định của pháp luật đất
đai, đất cơng ích vẫn giữ vị trí và tính chất như cũ, cho đến Luật Đất đai năm 2003, và
Luật Đất đai năm 2013 đã thể hiện cái mới hơn trong cách phân loại đất khi gom các
loại đất lại và chia thành ba nhóm chính: Nhóm đất nơng nghiệp, nhóm đất phi nơng
nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng.


15

Và từ đó đất nơng nghiệp bao gồm cả đất lâm nghiệp trồng các loại cây lâu
năm, đất rừng sản xuất, rừng đặc dụng và rừng phòng hộ, thêm nữa cịn có đất dùng
trong diêm nghiệp. Như vậy, có thể thấy đất nông nghiệp là loại đất sử dụng vào mục
đích sản xuất, nghiên cứu, thí ngiệm về nơng nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản,

nhuận từ việc sử dụng các mục đích đó. Đất để xây dựng, thực hiện các mục đích cơng
cộng hay cơng ích đó cũng vậy, về công dụng đều là đất dùng để xây dựng các cơng
trình sử dụng mang tính chất chung cho nhiều người, đem lại sự thuận lợi cho người


16

sử dụng nhưng nó khơng tuyệt đối là giống nhay bởi như đã phân chia ban đầu, đất
cơng ích chỉ phục vụ mục đích cơng ích là duy nhất, có nghĩa là khơng có yếu tố kinh
doanh và lợi nhuận, nếu có thì cũng là cái lợi chung cho cả đất nước. Cịn đất cơng
cộng thuộc nhóm đất phi nơng nghiệp thì khác, loại đất này vừa mang tính cơng ích lại
vừa có bản chất của hoạt động kinh doanh phi nơng nghiệp.
c) Phân biệt đất cơng ích và đất công
Thuật ngữ đất công đã ra đời từ rất lâu, khi Nhà nước đi theo con đường xã hội
chủ nghĩa và cơng nhận đất đai thuộc sở hữu tồn dân, mà Nhà nước là đại diện có
quyền sở hữu đó. Hơn thế nữa, dù không rõ ràng, nhưng từ thời kỳ phong kiến, đất
cơng cũng đã được định hình dưới các hình thức, mức độ khác nhau. Dẫn chứng cụ thể
nhất cho nhận định này, là chính sách ruộng đất thời đại nhà nước Văn Lang – Âu Lạc
“toàn bộ đất đai, sơng ngồi, đầm ao của đất nước đều thuộc quyền sở hữu và quản lý
công xã” [3]. Chế độ ruộng đất công được nhà nước phong kiến bảo hộ và phát triển
mạnh mẽ nhất trong thời Lê sơ. Trãi qua các giai đoạn lịch sử và các biến đổi, thăng
trầm của đất nước, đất đai càng trở nên quan trọng và được quy định cụ thể hơn qua
các văn bản pháp luật về đất đai.
Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 sửa đổi bổ sung năm 1998,
2001, Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013 khơng có quy định cụ thể nào
về khái niệm đất cơng, nhưng trong thực tế có thể hiểu: nước ta theo chế độ xã hội chủ
nghĩa, công hữu về từ liệu sản xuất, trong khi đó đất đai là một tư liệu sản xuất đặc
biệt, chính yếu, là tài liệu đầu vào không thể thiếu trong tất cả các hoạt động sản xuất,
tất cả các ngành nghề, lĩnh vực, giữ vai trò quan trọng trong đời sống xã hội. Từ đó có
thể thấy, đất đai thuộc chế độ cơng hữu, là đất của tồn dân do nhà nước thống nhất