1
THAM NHŨNG TRONG ĐẦU TƯ CÔNG:
LIỆU CÓ GIẢI PHÁP ĐỂ KHẮC PHỤC? PGS.TS. Sử Đình Thành và TS Bùi Thị Mai Hoài

Nhân dịp công bố bảng xếp hạng tham nhũng (IPC) 2004, ông Peter Eigen, chủ tịch Tổ chức Minh
bạch quốc tế (TI), tuyên bố với báo giới "Tham nhũng trong các dự án công ở mức độ cao là một
trở ngại lớn đối với phát triển bền vững, gây thất thoát lớn về ngân sách mà các quốc gia phát triể
n
lẫn các quốc gia đang phát triển đang rất cần cho giáo dục, chăm sóc y tế và giảm nghèo". Theo Tổ
chức Minh bạch Quốc tế, tham nhũng là hành vi của người lạm dụng chức vụ, quyền hạn, hoặc cố ý
làm trái pháp luật để phục vụ cho lợi ích cá nhân. Có thể khái quát hóa công thức tham nhũng trong
khu vực công như sau: Tham nhũng = Độc quyền (+) Tùy tiện (-) Trách nhiệm giải trình (–) Minh
bạch. Trong bài viết này chúng tôi tập trung vào phân tích mối quan hệ giữa đầu tư công và tham
nhũng; từ đó chỉ ra rằng việc gia tăng quy mô chi đầu tư công với đầu tư tràn lan, dàn trải đi đôi là
tham nhũng cao… Và để khắc phục tình trạng tham nhũng trong đầu tư công, chúng tôi cho rằng
Chính phủ cần hoàn thiện chính sách đầu tư công hướng đến minh bạch, trách nhi
ệm và hiệu quả
hơn.
1. Dẫn nhập

Tham nhũng, tiêu cực trong năm qua diễn ra nghiêm trọng ở hầu hết các ngành, lĩnh vực kinh tế
trọng điểm, nhất là trong thực hiện các dự án đầu tư, xây dựng cơ bản, quản lý, sử dụng đất, như vụ:
Đề án Tin học hóa các hoạt động hành chính (đề án 112), Tượng đài Chiến thắng Điện Biên Phủ, vụ
PMU18 vụ Bùi Tiến Dũng, vụ khu Đồng, Quán Nam (Hải Phòng), vụ vi phạm trong đền bù giải
phóng mặt bằng cầu Thanh Trì (Hà Nội)... Theo đánh giá của Quốc hội, so với vốn đầu tư xây dựng
cơ bản của năm 2004 là 58.125 tỉ đồng, thì số tham nhũng bằng 10,91%, nếu so với vốn đầu tư xây
dựng cơ bản của năm 2005 là 66.800 tỉ đồng thì đã là 9,5% và nếu so với số đầ

Vay nợ là cần thiết, miễn là vay nợ dành để đầu tư. Theo họ, rất là hợp lý nếu như vay nợ để đầu tư
bệnh viện hơn là vay nợ để thuê mướn bác sỹ, y tá và mua thuốc men… N guyên tắc này tiếp tục
được viện dẫn như là một chính sách tốt, mặc dù thực tế đã cho thấy, các khoản chi thường xuyên
như chi hoạt động, bảo dưỡng để duy trì cho c
ơ sở hạ tầng hoạt động tốt hoặc chi góp phần tăng
thêm tích lũy nguồn nhân lực để thúc đNy kinh tế bền vững có hiệu quả hơn là chi tiêu vốn đầu tư.

- Tính phức tạp của các dự án đầu tư công và tham nhũng

Ứng dụng lý thuyết đầu tư vào thực tiễn biểu hiện qua là chính phủ các nền kinh tế đang phát triển
đNy mạ
nh các chương trình chi đầu tư công trên cở sở gia tăng bội chi và vay nợ. Để hiểu được
tham nhũng xảy ra trong mối quan hệ với các dự án đầu tư công, chúng ta khảo sát một số khía cạnh
phức tạp của dự án công mà nó có thể dẫn đến tham nhũng.

Chi đầu tư thường trải qua một quy trình phê chuNn rất phức tạp và Nn chứa nhiều yếu tố tùy tiện;
N hững quy
ết định liên quan đến đầu tư công thường phải trải qua nhiều khâu trong lựa chọn chính
sách: (i) kết cấu chung của ngân sách; (ii) quy mô tổng chi đầu tư ngân sách nhà nước; (iii) lựa chọn
các dự án; (iv) quy mô và thiết kế dự án. Trong số các quyết định này, một số cán bộ cao cấp
thường tham gia kiểm soát và gây ảnh hưởng đáng kể đến việc ra quyết định ở khâu (iii) và (iv). Kết
quả có thể xảy ra tình trạng: dự án được đầu tư khi chưa thực sự cần thiết phải đầu tư; dự án được
đầu tư với quy mô, công suất không phù hợp so với nhu cầu; dự án được đầu tư với yêu cầu kỹ
thuật và mỹ thuật không phù hợp so với nhu cầu; dự án được đầu tư ở địa điểm và thời điểm không
h
ợp lý; thiết bị và công trình của dư án có chất lượng thấp làm giảm tuổi thọ của dự án…

Thêm vào đó, tiến trình phê duyệt dự án đầu trải qua nhiều giai đoạn. Chẳng hạn, dự án xây dựng
dân sự yêu cầu liên quan đến các quyết định: (i) thiết kế dự án; (ii) đấu thầu dự án; (iii) kiểm soát
thầu; (iv) thương lượng thầu; tiến trình ký hợp đồ

kế… Tham nhũng làm cho năng suất của vốn đầu tư giảm, tỷ lệ tăng trưởng kinh tế của quốc gia
giảm. N ghĩa là, tham nhũng làm bóp méo đáng kể mối quan hệ giữ
a vốn và sản lượng.

3

Một khi sự phê duyệt dự án đầu tư bị tác động bởi cán bộ công chức tham nhũng, thì tỷ suất sinh lợi
dự án được tính toán bằng việc phân tích lợi ích – chi phí không còn là tiêu thức lựa chọn dự án.
Chi đầu tư trở nên không có hiệu quả và ít có đóng góp đến tăng trưởng như mong đợi. Các doanh
nghiệp quan tâm lợi nhuận và những nhân vật chính trị có quyền lực chi phối dự án thì quan tâm
đến tiền h
ối lộ. Có thể nói, tham nhũng làm bóp méo toàn bộ tiến trình ra quyết định liên quan đến
ngân sách đầu tư. N hiều dự án có chất lượng thấp và năng lực sản xuất thấp hơn mức mong đợi.
Trong những tình huống như vậy, không có gì đáng ngạc nhiên, chi đầu tư không mang lại kết quả
tăng trưởng như các nhà kinh tế mong đợi.

Tham nhũng tràn lan trong ngân sách đầu tư không những làm giảm tỷ suất sinh l
ời của các dự án
đầu tư mới, mà còn gây ảnh hưởng tỷ suất sinh lời từ các cơ sở hạ tầng hiện hữu. Có thể lý giải vấn
đề này như sau:

Thứ nhất, ở chừng mực nhất định, tham nhũng không là hiện tượng mới mà là hiện tượng xảy ra
thường xuyên, và do vậy các cơ sở hạ tầng hiện hữu cũng bị hư hỏ
ng, xuống cấp trầm trọng do
tham nhũng trong quá khứ .

Thứ hai, chi đầu tư càng cao sẽ càng làm giảm nguồn lực sẵn có dành cho các khoản mục chi tiêu
khác, đặc biệt là các khoản chi bảo dưỡng và duy tu cơ sở hạ tầng nhằm duy trì sự hoạt động bình
thường của cơ sở hạ tầng.


% chi đầu tư /GDP 5,9 6,7 8,3 8,4 8,4 8,8 8,2 / 7,54
Nguồn: Các Tác giả tính toán từ số liệu của Bộ Tài Chính
Chú thích: * Bao gồm cả sửa chữa lớn.

Bảng 1 cho thấy bình quân giai đoạn 1997 – 2007: tốc độ tăng chi đầu tư phát triển (15,8%) lớn hơn
tốc độ tăng chi thường xuyên (14,2 %). Mặt khác, chi đầu tư phát triển chiếm tỷ lệ cao trong tổng
chi N SNN (bình quân 97 - 2007 chiếm 35,1% tổng chi N SNN) và tăng dần theo thời gian, từ 34%

4
tổng chi N SNN giai đoạn 97 - 99 lên 40,5% năm 2002 và 37% năm 2003; tỷ lệ chi đầu tư phát triển
trên GDP (7,54%) lớn hơn tỷ lệ bội chi N SNN trên GDP (4,57%).

Tuy nhiên, nếu cộng thêm nguồn vốn ODA (không đưa vào cân đối ngân sách) và nguồn phát hành
trái phiếu để đầu tư vào chương trình mục tiêu, từ năm 1997 đến nay, tỷ lệ đầu tư công lên đến hơn
20% GDP. Cũng từ đây, chúng tôi nhận thấy chính sách đầu t
ư công của Việt N am nNy sinh nhiều
vấn đề bất cập, kéo theo tham nhũng trở thành vấn nạn trong đầu tư công:

Thứ nhất, quản lý ngân sách đầu tư công hiện nay của Việt N am thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế
hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô. N gân
sách năm sau được soạ
n lập trên cơ sở ngân sách năm trước mà không xét tới việc có nên tiếp tục
duy trì hoạt động đang được cung cấp tài chính hay không. Hậu quả là tình trạng đầu tư công tràn
lan ngày một gia tăng. Theo báo cáo của Bộ Tài chính, số vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước thực
hiện 6 tháng đầu năm 2008 chiếm 40% tổng vốn đầu tư xã hội, đạt 106,1 nghìn tỷ đồng. Cũng giống
thực trạng kéo dài từ 2006, đầu t
ư từ ngân sách vẫn trong cảnh "nghịch lý": Vốn đầu tư từ ngân
sách nhà nước bỏ ra nhiều, chiếm tới gần một nửa tổng vốn đầu tư xã hội, nhưng hiệu quả phần lớn
các dự án còn thấp. Đi đối với đầu tư tràn lan là tính minh bạch và trách nhiệm tkhông thực hiện
nghiêm túc. Một số khoản mục chi được đưa vào thực hiện nhưng không công bố, có sự tách r

23,4 % 21,3% 19,1% 23% 17,5% 16,8% 16,5%
Nguồn : Bộ Tài Chính

Tương tự đối với ngành giao thông vận tải: thực tế cho thấy việc duy tu bảo dưỡng các công trình
đường bộ không đúng mực. Theo Dự án Nâng cấp mạng lưới đường bộ do N gân hàng Thế giới tài
trợ, nếu duy trì mức chi tiêu như hiện nay cho các hoạt động bảo dưỡng đường bộ trong vòng 10
năm tới thì mạng lưới đường bộ sẽ xuống cấp nặ
ng nề với khoảng 34% đường bộ sẽ rơi vào tình
trạng hư hỏng, tỷ lệ đường còn tốt sẽ giảm xuống 10%. N gân hàng Thế giới đã ước tính bình quân
một năm nền kinh tế thiệt hại khoảng 160 triệu đô la Mỹ nếu như đường bộ thiếu bảo dưỡng. Xét
trên phương diện lợi ích – chi phí, điều này cũng có nghĩa là không hiệu quả bở
i lẽ: cuối cùng

5
đường sẽ được cải tạo lại với chi phí lớn hơn nhiều so với chi phí dành cho vận hành và bảo dưỡng
thường xuyên.

Thứ ba, quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản còn tùy tiện, không tôn trọng kỷ luật tài khóa. Theo
báo cáo đánh giá tổng hợp chi tiêu công 2004, các khoản nợ chi đầu tư đầu tư ngoài cân đối ngân
sách đang tăng lên, đặc biệt là ở các dự án của ngành giao thông. Từ năm 1999 đến n
ăm 2004,
N SNN trang trải khoảng 65% tổng số cam kết chi trong ngành giao thông; khoảng 35% còn lại
được Thủ tướng Chính phủ thông qua nhưng không được phản ánh vào ngân sách hàng năm vì
không có trong dự toán. Bộ giao thông vận tải đã dựa vào các nhà thầu để thực hiện các công trình,
với giả thiết là sau này sẽ nhận được khoản tiền phát sinh thêm đã được thông qua để thanh toán.
Kết quả là giá trị các khoản nợ nhà thầu chưa được thanh toán của riêng ngành giao thông lên đến
14,4 nghìn tỷ đồng. Riêng năm 2002, nợ chi đầu tư ngoài cân đối ngân sách của ngành giao thông là
1,5%GDP. N ợ tồn đọng của các nhà thầu đang được trả dần bằng ngân sách và ghi vào dự toán các
năm sau. Chẳng hạn, tháng 8/2004, Thủ tướng Chính phủ đã quyết định chi 1.762 nghìn tỷ đồng
cho giao thông, trong đó có 6 nghìn tỷ đồng là để trả nợ cho các nhà thầu. N hư vậy, vấn đề không

tạo ra các công cụ kiểm soát từ phía xã hội và công chúng đối với các hoạt động đầu tư và cung cấp
dịch vụ công của Chính phủ. Đồng thời, cần thành lập một hội đồng thNm định đầu tư công độc lập
để đánh giá toàn diện các dự án công.

Thứ ba, vi
ệc phân bổ vốn đầu tư của ngân sách cần kết hợp chặt chẽ giữa chính sách chi đầu tư mới
và chính sách chi bảo dưỡng các công trình cơ sở hạ tầng. Có thể xem đây là giải pháp để giới hạn
nguồn vốn ngân sách dành cho đầu tư. Đầu tư phải gắn với bảo dưỡng thì mới khai thác hết năng
suất của công trình đầu tư trong dài hạn. Để kiểm soát chặt ch
ẽ vốn đầu tư công, trong quản lý tài
chính công cần tiến tới áp dụng khuôn khổ quản lý chi tiêu trung hạn. Mô hình này một mặt thiết
lập kỷ luật tài khóa tổng thể, mặt khác đề xuất sắp xếp thứ tự ưu tiên phân bổ nguồn lực cho từng
lĩnh vực và từng nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách trong từng lĩnh vực; phân tích và đưa ra
giải pháp nhằm đảm bả
o thực hiện tốt nhất việc phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính công trong
thời gian trung hạn (3 – 5 năm).