i

LI CỄM N
Tôi xin gi li cám n chơn thƠnh ti PGS- TS Phm Duy Ngha, ngi đƣ c v, đng
viên và dành nhiu công sc hng dn tôi trong quá trình thc hin lun vn nƠy. Tôi cng
xin t lòng bit n sơu sc đn toàn th các ging viên và tr ging ca Chng trình ging
dy kinh t Fulbright đƣ truyn dy kin thc, kinh nghim và là nhng tm gng v phong
cách làm vic mu mc, chuyên nghip, s tn ty cho các hc sinh trong đó có tôi.
Tôi cng xin trơn trng cám n PGS-TS Trng c Linh, Trng i hc Lut thành
ph H Chí Minh; ông Ngô Vn Minh, Phó oƠn đi biu Quc hi khóa XII ca tnh Qung
Nam đƣ cho tôi nhiu ý kin sâu sc v lý lun cng nh thc tin v ni dung đ tài nghiên
cu.
Tôi xin chơn thƠnh cám n TTHND, UBND, UBMTTQVN huyn Núi ThƠnh đƣ to
điu kin cho tôi tip cn s liu, thông tin cn thit cng nh nhng ý kin phn ánh quan
đim và kinh nghim thc tin v vn đ chính sách mà tôi nghiên cu trong lun vn nƠy.
Xin chơn thƠnh cám n nhng đng nghip, bn bè, và nht là các thành viên lp
MPP2 đƣ cùng tôi hc tp, nghiên cu, chia s kinh nghim giúp tôi hoƠn thƠnh chng trình
hc tp.
Thành ph H Chí Minh, tháng 4 nm 2011

Nguyn Tri n
ii


TịM TT
Gii thiu:
Chính sách thí đim không t chc Hi đng nhân dân (HND) huyn, qun, phng
đƣ vƠ đang trin khai thc hin ti 10 tnh, thành ph trên c nc nhn đc s quan tâm ca
nhiu tng lp xã hi. S kt mt nm thí đim, B Ni v đƣ đánh giá rt lc quan vi chính
sách nƠy vƠ đ xut thc hin trên c nc. Tuy nhiên, quan đim nƠy đƣ vp phi s phn đi
t nhiu đi tng.
Ci cách b máy nhƠ nc trong đó ci cách h thng chính quyn đa phng lƠ vn
đ cp thit ca nc ta hin nay. Tuy nhiên, đơy lƠ vn đ rt ln và phc tp, đòi hi phi
thc hin mt cách cn trng, tng bc, phơn tích đy đ nhng tác đng đ có c s pháp
lut chc chn, mang li li ích nhiu hn chi phí, và nht là nhn đc s đng thun xã hi.
Lun vn nƠy s phân tích v c s lý lun, thc tin ca vic t chc chính quyn đa
phng; quá trình phát trin ca h thng chính quyn đa phng  Vit Nam; tng quan v
các nghiên cu đ xut vƠ xu hng ci cách chính quyn đa phng trên th gii; phân tích
tình hung v hot đng ca HND huyn Núi Thành; xem xét vic áp dng chính sách
không t chc HND đi vi huyn Núi Thành có th dn đn nhng tác đng tích cc cng
nh tiêu cc nào, t đó rút ra kt lun và khuyn ngh đi vi chính sách này.
C s lý lun ca vic t chc chính quyn đa phng:
Mi quyn lc ca nhƠ nc cng hòa, dân ch thuc v nhân dân. Chính quyn đa
phng lƠ mt h thng t chc quyn lc nhƠ nc, thc thi pháp lut t trung ng đn đa
phng; mt khác, chính quyn đa phng còn thc hin nhim v t qun đa phng.
Quyn lc ca nhơn dơn đc t chc nh th nào gn lin vi s y quyn ca h cho nhà
nc có th bng hình thc trc tip hay đi din. Các hot đng ca b máy chính ph phi
đm bo đi din cho ý chí, nguyn vng và quyn lc ca nhân dân. Mô hình t chc chính
quyn đa phng các nc v c bn có hai dng: phân quyn và t qun. Tuy nhiên, không
có mt mô hình chính quyn đa phng duy nht cho mi quc gia. Tùy theo trình đ phát
trin, chính th, vn hóa, lch s mà có các cách t chc chính quyn đa phng khác nhau.
Mi nc cn gii quyt vn đ qun tr theo cách riêng ca mình, da vào lch s, vn hóa vƠ
iv

ca chính quyn c s và tr li cho h nhng quyn theo nguyên lý ca xã hi công dân và
v

nhƠ nc pháp quyn. Trong bi cnh toàn cu hóa hin nay, các nc đu quan tơm đn vic
xây dng mt h thng chính quyn mƠ theo đó, chính quyn nhƠ nc trung ng buc phi
khc t mt phn quyn lc đ: (i) thit lp các h thng quyn lc siêu quc gia vì mc tiêu
hp tác và hi nhp, vì s phát trin bn vng ca tng quc gia; (ii) phát trin vƠ đ cao vai
trò và v trí ca chính quyn đa phng vƠ c s trong h thng quyn lc nhƠ nc vì mc
tiêu dân ch, vì nhƠ nc pháp quyn và xã hi công dân.
Quan đim v t chc chính quyn đa phng da trên nguyên tc: ắCông vic nào
mà cp chính quyn nào làm tt, có hiu qu thì giao cho cp chính quyn, c quan đó”. Tuy
nhiên, vn đ là không có mt lý thuyt nào có th đa ra nhng hng dn chung v mc đ
phù hp ca vic phân quyn trong hot đng qun lỦ nhƠ nc.
Phân tích hot đng ca HND huyn Núi Thành nhim k 2004 - 2009:
Nhng hn ch, yu kém th hin s hot đng hình thc, kém hiu lc, hiu qu ca
HND huyn Núi Thành phù hp vi nhn đnh chung ca các nghiên cu. Tuy nhiên, không
th nói rng hot đng ca HND huyn là hoàn toàn hình thc, không hiu lc, hiu qu.
Chc nng giám sát, vai trò đi din  mt s góc đ thc s có nhiu tác đng tích cc trên
thc t. Nó góp phn đm bo quyn dân ch ca nhơn dơn. HND lƠ nn tng đ thc hin
c ch gii trình; lƠ đim ta cho ng, các t chc chính tr, xã hi ch đo, c th hóa ngh
quyt lƣnh đo; là din đƠn chính tr, dân ch, đi din cho ting nói ca nhân dân.
Nguyên nhân ca vic yu kém, hn ch ca HND huyn mt mt là do bn thân
thit ch này; mt khác, quan trng hn lƠ do vic thit k, t chc HND cha tt. V mt
khách quan là do nn qun tr Vit Nam không có truyn thng t qun  cp huyn. Nguyên
nhân quan trng hn cho s yu kém, bt cp ca HND huyn là do các vn đ ch quan.
Chính quyn đa phng ca nc ta thc hin theo mô hình Xô vit, kinh t k hoch hóa tp
trung, không phù hp vi nn kinh t th trng. H thng pháp lut không tng ng vi vai
trò, v trí ca HND nh Hin pháp và pháp lut quy đnh. Vic thit k, xây dng th ch, t
chc, b máy vƠ đi biu HND cha đm bo cho HND thc s lƠ c quan quyn lc nhà
nc  đa phng. iu kin hot đng ca HND còn nhiu bt cp.

lc, hiu qu trong vic thc hin vai trò chc nng, nhim v, quyn hn đc quy đnh bi
Hin pháp và pháp lut. Tuy nhiên, gii pháp chính sách không t chc HND huyn đi vi
vii

mt huyn nông thôn nh Núi Thành thì không phù hp vi thói quen qun tr xã hi, li ích
mang li không rõ ràng, và có nhiu kh nng phát sinh h qu tiêu cc.
H thng chính quyn đa phng, ít nht  khu vc nông thôn, ca nc ta t xa đn
nay luôn tn ti cp hành chính cp huyn. iu này cho thy truyn thng qun tr và s chp
nhn ca ngi dân v cp chính quyn này. Hin nay, h thng t chc ng, Mt trn, các
đoƠn th, các c quan trong h thng quc gia, h thng lut pháp đu xây dng da trên h
thng hành chính 4 cp. Nu không có HND s mt đi mt xích quan trng ca h thng
chính tr, giám sát qun tr xã hi.
Xét v li ích và chi phí thì vic không t chc HND huyn chng nhng không đem
li li ích gì mà còn tr nên kém hiu qu. Nhng t chc không chính thc đi din cho
quyn lc nhân dân s tng biên ch, chi phí nhm b khuyt cho các chc nng hin đang
đc HND thc hin.
Nu không t chc HND huyn thì nhng nhim v, quyn hn ca HND s giao
cho các t chc khác nh HND tnh, UBMTTQVN huyn… s không thc hin có hiu qu
do không chính danh, không đ ngun lc.
Vic thc hin trách nhim gii trình ca UBND, Tòa án, Vin Kim sát cng nh các
c quan khác trên đa bàn s không th thc hin đc hoc ít nht là s kém hiu lc hn do
mt đi mt kênh quan trng nht lƠ thông qua c quan quyn lc nhƠ nc ti đa phng.
T nhng phân tích trên, tác gi đ xut mt s khuyn ngh chính sách sau:
Nên duy trì HND huyn đi vi khu vc nông thôn trong điu kin hin nay.
Cách hp lý và nhn đc s đng thun hn ca d lun là:
Th nht, rà soát th ch; có gii pháp nâng cao hiu lc, hiu qu ca HND huyn.
Các gii pháp đó lƠ: (1) Phân quyn và trao quyn cho HND huyn tng xng vi đa v
pháp lỦ mƠ HND đc Hin pháp công nhn, th hin bng chính sách, lut pháp. Nhng
nhim v, quyn hn thc s là hình thc, không hiu lc thì b đi. (2) M rng các thành
phn xã hi tham gia vƠo HND; gim bt đi biu là cán b, công chc. (3) To điu kin


ix

MC LC

LI CỄM N i
LI CAM OAN ii
TÓM TT iii
MC LC ix
DANH MC CÁC T VIT TT xii
DANH MC CÁC BNG xiii
DANH MC CỄC  TH, HÌNH V xiv
DANH MC CÁC HP xv
Chng 1 : GII THIU 1
1.Bi cnh chính sách: 1
2. Mc đích nghiên cu: 2
3. Phm vi nghiên cu: 2
4. Khung phân tích: 3
5. Phng pháp nghiên cu: 4
6. Kt cu lun vn: 4
Chng 2: C S LÝ LUN, THC TIN CA VN  NGHIÊN CU 5
1. Mt s khái nim: 5
2. NhƠ nc và chính th cng hòa: 6
3. C s lý thuyt và nguyên lý t chc h thng chính quyn đa phng: 6
3.1. Khái nim và mô hình b máy hƠnh chính nhƠ nc  đa phng: 6
3.2. S xut hin thit ch đi din, t qun: 7
4. Quyn lc nhƠ nc  Vit Nam: 8
5. Kt lun Chng 2: 9
Chng 3: QUỄ TRỊNH PHỄT TRIN CHÍNH QUYN A PHNG  VIT NAM11
1.Trc 1945: 11

Chng 6: KT LUN, KHUYN NGH CHÍNH SÁCH 33
DANH MC TÀI LIU THAM KHO 36
xi

Ph lc s 1: Thng kê c cu, cht lng đi biu HND huyn khóa IX 40
Ph lc s 2: Các ngh quyt ca HND huyn nhim k 2004 - 2009 41
Ph lc s 3: Các ngh quyt chuyên đ ca HND huyn nhim k 2004 -2009 44
Ph lc s 4: Lc ghi các ý kin phng vn 45
Ph lc s 5: c tính chi phí xã hi ca HND huyn Núi Thành trong mt nm 49
Ph lc s 6: Mt s ý kin v thí đim không t chc HND huyn, qun, phng 50
Ph lc s 7: Kt qu tng hp điu tra ly ý kin ngi dân 52

DANH MC CỄC BNG
Bng 5.1: T trng các ngành kinh t ca huyn Núi Thành (2005 ậ 2009)… trang 19
Bng 5.2: Tc đ tng trng các ngành kinh t (2005- 2009) ………… … trang 19
Bng 5.3: K hoch và thc hin thu ngân sách nhƠ nc huyn Núi ThƠnh các nm
2006- 2009 …………………………………………………………………… trang 21
Bng 5.4: C cu ngân sách tp trung cp huyn trong tng ngun đu t xơy dng c
bn các nm 2007 ậ 2009……………………………………………………… trang 22
Bng 5.5: Kinh phí hot đng ca HND huyn Núi Thành t 2007 ậ 2009…trang 25
xiv

1

Chng 1 : GII THIU
1.Bi cnh chính sách:
Chính sách thí đim không t chc HND huyn, qun, phng theo Ngh quyt s
26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 ca Quc hi đƣ vƠ đang to ra s quan tâm ca toàn xã hi.
Sau hn mt nm t chc thí đim, đƣ có mt s đánh giá tích cc ca vic không t chc
HND huyn, qun, phng (Hp 1.1); đng thi cng có nhng quan đim cho rng kt qu
thí đim cha đ sc thuyt phc đ khng đnh tính khoa hc và kh thi ca chính sách này.
B Ni v đánh giá lc quan v kt qu thí đim và cho rng: ắVi nhng u đim ca
vic thí đim, nên nhơn rng ra các đa phng trong c nc”.

Mt s đa phng đng thun vi ch trng nƠy nh: ThƠnh ph H Chí Minh, Ơ

Do tính cht khác nhau v đc đim kinh t, vn hóa, đa lý nên cu trúc chính quyn
gia đô th và nông thôn cng có nhiu đim khác bit. Trong phm vi bài vit này, tôi ch
nghiên cu v HND huyn  các tnh mà không đa đi tng nghiên cu là chính quyn
đô th (ví d  qun, th xã, thành ph thuc tnh là cp tng đng vi huyn). Huyn trong
c nc có nét đng nht v t chc và hot đng nên t tình hung này có th rút ra đc ý
ngha v chính sách có tính đi din cho c nc.

1
Nguyn V (2010), xem Ph lc s 6.
2
An Nguyên (2010).

3

4. Khung phân tích:
Lun vn s dng khung phân tích gm lý thuyt v xây dng c quan đi din quyn
lc nhân dân trong mt ch đ cng hòa có nn dân ch đi din, các lý thuyt v hiu qu và
li ích khi phân tích th ch (Hp 1.2) đ gii quyt mc đích nghiên cu. Khung phân tích c
th da trên các c s sau:
Mi dân tc đu có mt kiu qun tr đc s đông tha nhn. Vic la chn cách thc
qun tr quc gia trc ht là do truyn thng, thói quen hình thành t lơu đi: ngi Pháp có
kiu qun lỦ theo vùng, ngi M theo bang

Cùng vi quá trình phát trin nn dân ch, vic la chn mô hình qun tr xut phát t
hiu qu ca phng thc qun tr sao cho ngi dơn giám sát đc các đi tng mà mình
trao quyn. Da trên hai nguyên tc c bn đó, lun vn s phơn tích c s lý lun v t chc
chính quyn đa phng; cách thc mƠ ngi Vit Nam t chc qun tr quc gia; đánh giá
hiu lc, hiu qu hot đng ca HND huyn; rút nhng nguyên nhân; phơn tích, đánh giá
các vn đ liên quan nu không t chc HND huyn: li ích ậ chi phí? Các chc nng,
nhim v ca HND s chuyn giao cho t chc nào đm nhn? Kh nng thc thi, hiu lc,
5

Chng 2: C S Lụ LUN, THC TIN CA VN  NGHIểN CU
1. Mt s khái nim:
Trong lun vn này có mt s thut ng chuyên môn.  thng nht cách hiu, tôi xin
đnh ngha các thut ng nƠy nh sau:
HND: lƠ c quan quyn lc nhƠ nc  đa phng, đi din cho ý chí, nguyn vng
và quyn làm ch ca nhơn dơn, do nhơn dơn đa phng bu ra, chu trách nhim trc nhân
dơn vƠ c quan nhƠ nc cp trên
3
.
UBND: do HND bu lƠ c quan chp hành ca HND, c quan hƠnh chính nhƠ nc
 đa phng, chu trách nhim trc HND cùng cp vƠ c quan nhƠ nc cp trên
4
.
Tp quyn: là s tp trung quyn hành ti cp trung ng
5
.
Tn quyn: là vic chính quyn trung ng chuyn mt s quyn lc ca mình cho
chính quyn đa phng vƠ b nhim các công chc đa phng đi din cho các c quan
trung ng s dng quyn hành chính, chu trách nhim trc chính quyn trung ng
6
.
Phân quyn: là vic chuyn giao trách nhim lp k hoch, qun lý, to và phân b
ngun lc t chính quyn trung ng cho các b vƠ các c quan, thit ch khác thuc c
cu t chc b máy trung ng; các c quan chính quyn đa phng hay các đn v cp
di trong h thng hƠnh chính; các c quan bán t qun hoc các c quan chc nng, c
quan cp vùng, và có th là c các t chc t nhơn, t chc phi chính ph

10

6

2. NhƠ nc vƠ chính th cng hòa:
NhƠ nc là t chc chính tr ca xã hi, công c c bn ca quyn lc chính tr trong
xã hi có giai cp. NhƠ nc nƠo cng thc hin chuyên chính nhm bo v giai cp cm
quyn và duy trì trt t xã hi bng nhng công c cng bc (quơn đi, cnh sát, toà án, nhà
tù ). ắS xut hin ca nhƠ nc trên c s mt giao c chung ca cng đng - kh c xã
hi, s hình thành ca nhƠ nc là nhm mc đích gii quyt s xung đt gia trng thái t
nhiên và trng thái chin tranh ca con ngi. NhƠ nc xut hin nh lƠ kt qu t s đng
thun chung ca mi ngi đ liên kt và hp nht trong mt cng đng nhm đt đc s an
ninh ln hn chng li bt c th gì không thuc v điu đó”
11
. ắVi kh c xã hi, con
ngi mt đi cái t do thiên nhiên và cái quyn hn ch đc làm nhng điu mun làm mà
lƠm đc; nhng mt khác con ngi thu li quyn t do dân s và quyn s hu nhng cái
mƠ anh ta có”
12
.
Theo hình thc chính th, nhƠ nc có ba chính th khác nhau theo ba cách cai tr khác
nhau: dân ch, quân ch và chuyên ch. ắChính th dân ch là chính th mà dân chúng hay
mt b phn dân chúng có quyn lc ti cao. Chính th quân ch thì ch có mt ngi cai tr
nhng cai tr bng lut pháp đc thit lp hn hoi. Trong chính th chuyên ch thì trái li, ch
mt ngi cai tr, mà không lut l gì ht, ch theo ý chí và s thích ca hn ta mƠ thôi”
13
.
Ngun gc quyn lc ca chính ph lƠ ắs đng thun ca nhng ngi chu s qun
lỦ”. iu nƠy có ngha rng chính ph không phi là k cai tr, mƠ lƠ đy t hay là tay sai ca
các công dơn; ngha lƠ mt chính ph nh th không có quyn gì tr các quyn mà các công

các đa phng, lƣnh th.  t chc quyn lc nhƠ nc ti đa phng, các nhƠ nc tin
hành phân chia lãnh th ra các đn v hành chính và t chc ra b máy chính quyn ti mi
đn v hƠnh chính đó. Hot đng này nhm đm bo mi quan h gia trung ng vƠ đa
phng, thc hin chính sách ca nhƠ nc ti đa phng vƠ qun lỦ đa phng mƠ ch yu
là thu thu, bt lính, xét x. Nói cách khác là tin hành cai tr”
17
.
Vic xác lp th ch hành chính nhm phân chia chc quyn gia các c quan hƠnh
chính các ngành (theo chiu ngang) và các cp (theo chiu dc). Chính quyn đa phng là
mt mt xích trong h thng thng nht ca b máy hành chính quc gia.
3.2. S xut hin thit ch đi din, t qun:
ắQuá trình phát trin ca nn dân ch và nht là t khi chuyn sang ch đ t bn, b
máy chính quyn đa phng chuyn bin theo hng ngày càng tha nhn các quyn dân ch
ca cng đng dơn c. S tha nhn vic t qun đa phng dn đn vic thit lp bên cnh
b máy hƠnh chính nhƠ nc các thit ch đi din, t vn và qun tr di hình thc hi đng
t qun hoc hi ngh nhân dân. Vic t qun đa phng đm bo các các quyn dân ch ca
nhân dân trong cng đng dơn c, nhng quyn này không nht thit phi y quyn cho nhà
nc trung ng thc hin mƠ nó đc thit lp trong cng đng dơn c theo lƣnh th.
Hin nay, khoa hc pháp lý th gii có rt nhiu quan đim khác nhau v v trí, vai trò
ca chính quyn đa phng. Mt loi quan đim cho rng chính quyn đa phng đc lp
vi trung ng vƠ hot đng theo pháp lut, quan đim khác cho rng cn thit có s phi hp
cht ch ca chính quyn trung ng, song song vic giao quyn t ch cho các c quan t
qun ca đa phng đ đáp ng nhu cu công cng ti ch”
18
. 16
Nguyn ng Dung (2003, trang 19).
17

Nguyn ng Dung (2000, trang 39-41).
9

Ngoài ra, mô hình chính quyn đa phng ca Trung Quc, nc có đc đim chính
tr, kinh t, vn hóa tng đng vi nc ta cng nên đc tham kho. Tuy nhiên, theo tìm
hiu ca tôi, vn đ này cha đc nhiu tác gi đ xut vn dng đi vi Vit Nam. iu
này có l phù hp vi nhn đnh: Vit Nam hc t Trung Quc v ắđng đi” hn lƠ ắmô
hình”
22
.
5. Kt lun Chng 2:
Mi quyn lc ca nhƠ nc cng hòa, dân ch thuc v nhân dân. Vic khng đnh
quyn lc nhƠ nc thuc v nhân dân là thành qu ca quá trình đu tranh lâu dài ca nhân

22
Dosch, Vuving (2008, trang 30).
10

loi
23
. Chính quyn đa phng lƠ mt h thng t chc quyn lc nhƠ nc, thc thi pháp lut
t trung ng đn đa phng; mt khác, chính quyn đa phng còn thc hin nhim v t
qun đa phng. Vic t chc c quan quyn lc nhƠ nc  đa phng xut phát t yêu cu
khách quan ca nhân dân. Quyn lc ca nhơn dơn đc t chc nh th nào gn lin vi s
y quyn ca h cho nhƠ nc bng hình thc trc tip hay gián tip. Hot đng ca b máy
chính ph phi đm bo đi din ý chí, nguyn vng và quyn lc ca nhân dân. Vic thc
hin s y quyn ca nhân dân cho chính ph đòi hi phi gii quyt các c ch hình thành