1 Văn bản và hệ thống văn bản quản lý
nhà nước.


cao ý thức và tinh thần trách nhiệm của các cá nhân và cơ quan có thẩm quyền ban
hành văn bản quy phạm pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ
được các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; hình thành được thể chế, tổ chức
bộ máy và các điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản được triển khai
trên thực tế.
Tuy nhiên về cơ bản công tác này vẫn chưa đáp ứng được những yêu cầu và
đòi hỏi của thực tiễn, hoạt động kiểm tra, đánh giá văn bản nhiều lúc, nhiều nơi
chưa thực sự hữu hiệu. Với những bất cập trong quá trình soạn thảo, thẩm định,
ban hành thì vẫn còn tồn tại những mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp
luật, ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, xã hội, nhân dân và việc thực hiện các
cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia. Có nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến
tình trạng này, trong đó nguyên nhân chính là các cấp lãnh đạo chưa nhận thức
đúng vai trò và tầm quan trọng của công tác kiểm tra văn bản; các điều kiện bảo
đảm cho việc thực hiện công tác này chưa được triển khai một cách đồng bộ giữa
các cấp, các ngành; năng lực của phần lớn các cơ quan, công chức thực hiện nhiệm
vụ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật chưa đáp ứng được các yêu cầu của công
tác này… nhưng một nguyên nhân căn bản là các công cụ đánh giá văn bản chưa
được vận dụng có hiệu quả vào thực tiễn công tác đánh giá văn bản. Bên cạnh đó,
các công cụ đánh giá văn bản cũng còn những hạn chế nhất định.
Chính vì vậy, yêu cầu cấp thiết là phải có những giải pháp cụ thể và đồng bộ
nhằm hoàn thiện công cụ đánh giá văn bản, tăng tính hiệu quả và phát huy được
vai trò của công tác đánh giá văn bản trong việc xây dựng mọt hệ thống pháp luật

3
minh bạch, thống nhất tạo nên môi trường pháp lý thuận lợi cho sự phát triển của
nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa.
II. LÝ THUYẾT.
1. Văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước.
Có thể khẳng định văn bản quản lý nhà nước chính là phương tiện xác định
và vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào quá trình quản lý nhà nước. Xây dựng các
4
2. Một số vấn đề chung về đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản
lý nhà nước.
Đánh giá văn bản hình thành trong hoạt động của cơ quan có những ý nghĩa
và mục đích khác nhau. Công tác đánh giá văn bản được thực hiện tốt sẽ cho chúng
ta câu trả lời phù hợp về yêu cầu sử dụng văn bản trong thực tế, yêu cầu về bảo
quản, lưu trữ văn bản, giúp chúng ta phát hiện những chồng chéo trong các văn bản
đã ban hành để xử lý kịp thời trong quá trình chỉ đạo công tác hàng ngày trong cơ
quan, tổ chức cũng như trong việc xây dựng chính sách mới. Đánh giá văn bản cần
thiết phải hiện diện trong các giai đoạn xây dựng, ban hành, sử dụng và quản lý
văn bản. Đánh giá văn bản phục vụ cho công tác biên tập, thẩm định, góp ý kiến,
kiểm tra, việc giải thích, hướng dẫn, lữu trữ hay hủy bỏ văn bản.
Để công tác đánh giá văn bản được thực hiện thì cần phải có các điều kiện
bảo đảm nhất định.
Thứ nhất là mức độ hoàn thiện của các quy định pháp luật có liên quan đến
đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước.
Thứ hai là năng lực đánh giá của các cơ quan, cán bộ và công chức làm công
tác đánh giá văn bản;
Thứ ba là sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc đánh giá văn bản;
Thứ tư là hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ công tác đánh giá văn bản và việc
ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác đánh giá văn bản.
Thứ năm là các nguồn lực cần thiết cho công tác đánh giá văn bản và hệ
thống văn bản quản lý nhà nước về phương diện cơ sở vật chất, kinh phí, tài chính.
Có thể nói đánh giá văn bản là một quá trình phức tạp. Vì vậy, công tác đánh
giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước phải có những nguyên tắc,
những mục tiêu cụ thể và đặc biệt là phải có hệ thống công cụ đánh giá văn bản
chuẩn, khách quan và thống nhất.
3. Công cụ đánh giá văn bản - tiêu chuẩn để xác định giá trị văn bản.

nhà nước không thể có sự cục bộ, phân tán, thiếu thống nhất. Các công cụ đánh giá
văn bản không thể tồn tại trong tình trạng cùng về một vấn đề mà đưa ra những
tiêu chuẩn khác nhau, thậm chí trái ngược nhau. Sự không thống nhất trong tiêu
chuẩn đánh giá văn bản sẽ dẫn đến tính thiếu khả thi trong quá trình áp dụng cũng
như có thể đưa đến sự tuỳ tiện trong đánh giá văn bản.
Công cụ đánh giá văn bản quản lý nhà nước có thể chia thành hai loại: công
cụ pháp lý và các công cụ chuyên môn - kỹ thuật.
Công cụ pháp lý đó là hệ thống các văn bản quy phạm, quy chế, quy trình,
quy định, tiêu chuẩn có giá trị bắt buộc hay khuyến khích đối với quá trình xây
dựng, ban hành, lữu trữ, xử lý văn bản quản lý nhà nước. Có thể nhận thấy trước
yêu cầu của việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, trước những hạn chế của
công tác văn bản của các cơ quan nhà nước, hệ thống các văn bản quy định các vấn
đề liên quan đến công tác văn bản đã không ngừng được bổ sung, hoàn thiện. Hiện
nay, chúng ta đã có một hệ thống các văn bản điều chỉnh một cách toàn diện công
tác văn bản từ quá trình xây dựng, ban hành đến quản lý, sử dụng văn bản trong
hoạt động quản lý nhà nước. Có thể liệt kê ra ở đây những văn bản quan trọng như:
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996; Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật 2002 (sửa đổi, bổ sung); Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2004; Nghị định số 135/2003/NĐ-

6
CP ngày 14 tháng 11 năm 2003 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật;
Nghị định số 110/2004/NĐ-CP của Chính phủ ngày 08 tháng 4 năm 2004 về công
tác văn thư; Nghị định 111/2004/NĐ-CP về công tác lưu trữ; Nghị định
161/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 hướng dẫn thi hành một số điều của
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi bổ sung một số điều
của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; TCVN 5700: 2002 về mẫn trình
bày văn bản ban hành ngày 31 tháng 12 năm 2002; Thông tư liên tịch số
55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 hướng dẫn về thể thức và
kỹ thuật trình bày văn bản.

7
1. Công cụ đánh giá văn bản - những mặt tích cực và hạn chế.
Hệ thống công cụ đánh giá văn bản, đặc biệt là những công cụ pháp lý ở
nước ta hiện nay đã được chú ý hoàn thiện. Từ chỉ tính riêng từ năm 1996, mốc
ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996, Quốc hội, Chính phủ
và các bộ, ngành đã ban hành nhiều văn bản điều chỉnh về công tác văn bản trong
quản lý nhà nước với các quy định về nội dung, thẩm quyền, thể thức, công tác văn
thư, lưu trữ. Chính vì vậy, các văn bản quản lý nhà nước đã từng bước được hoàn
thiện, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của lãnh đạo và của các cơ quan quản
lý nhà nước.
Trên cơ sở các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các
Nghị định của Chính phủ hướng dẫn về công tác văn thư, lưu trữ, các Nghị định về
việc thẩm định, kiểm tra văn bản trong thời gian qua, hoạt động đánh giá văn bản
và hệ thống văn bản quản lý nhà nước đã có những công cụ đánh giá văn bản một
cách có hệ thống trên phạm vi toàn quốc và đạt được những kết quả bước đầu đánh
khích lệ.
Theo số liệu thống kê tại Cục Kiểm tra văn bản - Bộ Tư pháp, năm 2005,
toàn ngành đã tiếp nhận khoảng 144.602 văn bản, trong đó bước đầu đã phát hiện
3.842 văn bản trái pháp luật. Trên cơ sở đó, các bộ, ngành, địa phương đã ra thông
báo để cơ quan, người có thẩm quyền tự kiểm tra, xử lý 1.144 văn bản . Một số bộ,
ngành đã tổ chức kiểm tra theo chuyên đề ở những lĩnh vực có nhiều bức xúc như
xử lý vi phạm hành chính, ưu đãi đầu tư, phát hiện và kiến nghị xử lý kịp thời
những văn bản trái pháp luật. Ngoài ra, Cục Kiểm tra văn bản còn tổ chức nhiều
đợt kiểm tra văn bản tại các Bộ, ngành và địa phương, kết hợp với công tác kiểm
tra nắm tình hình thực hiện Nghị định 135/2003/NĐ-CP. Qua kiểm tra đã phát hiện
và xử lý nhiều văn bản trái pháp luật về thể thức, kỹ thuật trình bày, căn cứ pháp
lý, thẩm quyền ban hành và nội dung văn bản, trực tiếp làm giảm hiệu lực quản lý
của các cơ quan Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Kết quả kiểm
tra văn bản có tác động tích cực và hiệu quả tới hoạt động soạn thảo, ban hành Văn
bản quy phạm pháp luật tại các Bộ, ngành và địa phương; góp phần quan trọng đối

điều chỉnh kịp thời. Một ví dụ khác: Theo Điều 34 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP
các điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản bao gồm cả kinh phí hỗ trợ
cho việc nghiên cứu, xem xét kiểm tra văn bản và các hoạt động khác liên quan
đến công tác kiểm tra văn bản theo quy định của pháp luật. Nhưng Thông tư liên
tịch số 109/2004/TTLT-BTC-BTP lại không quy định khoản kinh phí hỗ trợ trực
tiếp nào người trực tiếp kiểm tra văn bản như đối với hoạt động xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật.
Sự chậm trễ trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn Luật của Quốc hội.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội ban hành từ năm 2002
nhưng Nghị định 161 ra đời muộn hơn rất nhiều (ngày 27 tháng 12 năm 2005). Các
cơ quan có trách nhiệm hướng dẫn văn bản thường có xu hướng chờ văn bản có
hiệu lực pháp lý cao hơn có hiệu lực mới triển khai hướng dẫn. Mặt khác chất
lượng một số văn bản hướng dẫn chưa bảo đảm. Nhiều văn bản chỉ là sự nhắc lại
những quy định của văn bản cần hướng dẫn. Chính vì vậy, không ít văn bản còn
chung chung, cần phải có sự hướng dẫn tiếp theo mới thực hiện được.
Các quy định của nhiều văn bản còn chưa nêu rõ thẩm quyền và hình thức
mà các văn bản thường quy định: Chính phủ quy định” hoặc ”theo quy định của
chính phủ” vì vậy, các ban soạn thảo quy định chi tiết hoặc hướng dẫn thi hành cho
rằng ”Chính phủ quy định” được hiểu là thẩm quyền ban hành văn bản của Chính
phủ, còn ”theo quy định của Chính phủ” tức là Chính phủ có thể ban hành hoặc
giao cho Bộ trưởng ban hành Cách hiểu không đúng này làm giảm hiệu lực của

9
các văn bản hướng dẫn. Mặc dù có sự quy định rõ ràng tại các văn bản của cơ quan
cấp trên nhưng tại các văn bản hướng dẫn lại có sự uỷ quyền tuỳ tiện, chẳng hạn
thuộc thẩm quyền của Chính phủ lại giao cho Thủ tướng Chính phủ hoặc bộ
trưởng. Khi đó đòi hỏi phải có quy định tiếp theo của Thủ tướng Chính phủ hoặc
bộ trưởng.
Cùng với những vấn đề trên thì các văn bản quy định liên đến công tác văn
bản trong các cơ quan cũng còn có những hạn chế nhất định. Thông tư liên tịch số

định của pháp luật, trong một lần trả lời phỏng vấn báo chí, ông Lê Hồng Sơn, Cục
trưởng Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Bộ tư pháp) cho rằng, nguyên

10
nhân của tình trạng thiếu thống nhất trong việc ban hành và thực hiện các văn bản
pháp luật cũng như việc ban hành nhiều văn bản sai trái là do số lượng văn bản của
cấp trên ban hành nhiều, lại được sửa đổi bổ sung liên tục, nên trong nhiều trường
hợp, các ngành, địa phương không nắm vững hết; nhiều văn bản quy định chung
chung, khó hiểu, khiến ngành, địa phương hiểu không đầy đủ, dẫn đến tình trạng
địa phương quy định, hướng dẫn sai. Bên cạnh đó, do lợi ích cục bộ của ngành, địa
phương mà hiện nay đang xuất hiện hiện tượng nhiều địa phương “đua nhau” đưa
ra các quy định vượt thẩm quyền.
Không thể không đặt câu hỏi, tại sao tình trạng ban hành văn bản sai trái lại
trở nên phổ biến như vậy, trong khi Quốc hội, Chính phủ nỗ lực hạn chế tình trạng
cán bộ lãnh đạo thiếu tinh thần trách nhiệm cũng như vì tư tưởng cục bộ, địa
phương mà ban hành những văn bản có nội dung trái luật, pháp lệnh, nghị quyết
của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Phải chăng, vẫn còn tâm lý e ngại, sợ
đụng chạm trong việc kiểm tra phát hiện và xử lý văn bản trái pháp luật? Tất nhiên,
để xảy ra tình trạng ban hành văn bản sai trái tới mức phổ biến như vậy có lỗi rất
lớn từ ý thức trách nhiệm của các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn
bản quy phạm pháp luật. Song, không thể phủ nhận rằng, để tồn tại một thời gian
dài tình trạng ban hành văn bản sai trái, hệ thống pháp luật của chúng ta cũng có
lỗi không kém.
Gần đây trên các phương tiện thông tin đại chúng đã đề cập tới tình trạng
nhiều ngành, địa phương vì lợi ích cục bộ mà ban hành những văn bản sai trái với
pháp luật của nhà nước, gây ảnh hưởng tới lợi ích của quốc gia. Minh chứng rõ
nhất là các văn bản vượt thẩm quyền, sai pháp luật, đưa ra những quy định như
miễn, giảm tiền thuê đất vượt khung quy chuẩn hiện hành để lôi kéo các nhà đầu tư
về địa phương, sử dụng ngân sách nhà nước để ưu đãi các nhà đầu tư. Theo thống
kê chưa đầy đủ của Bộ tư pháp, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, kiến nghị xử lý

bản trái pháp luật và cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản trái pháp luật
đó chưa được hướng dẫn cụ thể, gây lúng túng cho các cơ quan, công chức kiểm
tra khi đưa ra các kiến nghị xử lý.
Đối với việc tổ chức và quản lý đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản quy
phạm pháp luật, các văn bản pháp luật chưa quy định cụ thể những vấn đề có liên
quan (như thẩm quyền công nhận cộng tác viên, việc cấp thẻ cho cộng tác viên, đối
tượng và lĩnh vực được mời cộng tác viên…), gây ra nhiều cách hiểu và triển khai
khác nhau.
2. Thực tiễn vận dụng các công cụ đánh giá văn bản.
Thực tiễn cho thấy, công tác đánh giá văn bản vẫn chưa được chú ý đúng
mức. Việc vận dụng các công cụ đánh giá văn bản còn thiếu tính hiệu quả đặc biệt
là ở các cấp chính quyền địa phương. Có thể thấy điều này qua những con số đáng
giật mình về số lượng văn bản trái pháp luật.
Hàng trăm văn bản sai thẩm quyền cần phải huỷ bỏ; ban hành văn bản vì lợi
ích cục bộ ngành, địa phương; thậm chí có cả quy định trái Hiến pháp. Đó là những
thông tin mà mới được nêu ra tại phiên họp lần thứ 32 của Uỷ ban thường vụ Quốc
hội.
Những con số sơ bộ mà Bộ trưởng Bộ Tư pháp Uông Chu Lưu thay mặt
Chính phủ báo cáo trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội: Theo số liệu thống kê ban
đầu thì trong số 3.632 văn bản được kiểm tra đã phát hiện được trên 400 văn bản
có dấu hiệu trái pháp luật. Đánh giá sơ bộ cho thấy, văn bản có nội dung trái với
văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, sai thẩm quyền cần phải huỷ bỏ, bãi bỏ

12
chiếm tỷ lệ từ 4-5%; không bảo đảm về căn cứ pháp lý trên 20%; sai tên cơ quan
ban hành, sai số, ký hiệu văn bản chiếm 15%; sai về thể thức trình bày chiếm tới
50%; sai về ký, đóng dấu văn bản chiếm 5-6% Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban
của Quốc hội cũng đã dày công rà soát, kiểm tra, chỉ đích danh 22 văn bản và 10
nội dung quy định có dấu hiệu trái pháp luật.
Những số liệu nêu trên chắc sẽ làm cho thấy ở các cấp các ngành, việc đánh

giá trị văn bản, thẩm định giá trị văn bản để quyết định lưu trữ, huỷ bỏ không ít cơ
quan còn làm mang tính hình thức.

13
Một trong những yêu cầu quan trọng của việc vận dụng công tác đánh giá
văn bản vào thực tiễn đó là phải đánh giá được tính thống nhất của hệ thống văn
bản, xem xét văn bản mới được ban hành có phù hợp với hệ thống văn bản đã được
hình thành hay không. Để làm được công tác này thì cần phải nghiên cứu xem xét
theo quan điểm hệ thống, có sự so sánh, đối chiếu. Tuy nhiên đây là một vấn đề
cần có kiến thức và nghiệp vụ. Chính vì vậy, ở không ít những cơ quan “nếu
nghiên cứu từng văn bản riêng lẻ thì có thể thấy chất lượng của chúng tương đối
tốt… nhưng khi xem xét toàn bộ các văn bản trong hệ thống và sử dụng chúng như
một chỉnh thể để giải quyết một vấn đề nào đó thì rất khó khăn, vì các văn bản mâu
thuẫn với nhau về nội dung, các quy định được đưa ra cho một vấn đề trong đó rất
thiếu tính hệ thống. Đôi khi lại có những văn bản không cần thiết có nó trong hệ
thống, nên khi xem xét rất khó tìm những thông tin cần thiết cho hoạt động của cơ
quan” (Nguyễn Văn Thâm, 2001). Cũng cần phải lưu ý ở đây, trong hệ thống văn
bản của một cơ quan có nhiều văn bản sự vụ và nhiều văn bản không phù hợp với
chức năng, nhiệm vụ của cơ quan và giữa chúng không có mối liên hệ chặt chẽ với
nhau thì giá trị của hệ thống văn bản đó càng thấp, việc sử dụng hệ thống văn bản
càng ít hiệu quả.
Việc vận dụng các công cụ đánh giá văn bản đòi hỏi những kỹ năng, kỹ
thuật nhất định. Tuy nhiên đội ngũ làm công tác liên quan đến đánh giá văn bản
còn nhiều hạn chế. Đánh giá văn bản có thể khẳng định là một nhiệm vụ phức tạp
nên đòi hỏi công chức thực hiện nhiệm vụ này ngoài việc phải được đào tạo về
kiến thức pháp luật và quản lý nhà nước còn cần phải được bồi dưỡng về nghiệp vụ
và các kỹ năng đánh giá văn bản. ở nước ta hiện nay, chưa có trường Đại học và
Học viện nào đào tạo kỹ năng và nghiệp vụ này, ngay cả Học viện Tư pháp - trung
tâm đào tạo và bồi dưỡng cán bộ ngành tư pháp - cũng chưa xây dựng được
chương trình đào tạo về kỹ năng và nghiệp vụ kiểm tra, đánh giá văn bản. Chính vì

trình phối hợp kiểm tra. Quy trình này tạo nên sự chủ động, linh hoạt của chuyên
viên, ràng buộc trách nhiệm của các cơ quan có liên quan tạo nên một guồng máy
hoạt động hiệu quả trong quá trình kiểm tra văn bản. Nghiên cứu áp dụng các quy
định về xây dựng, thực hiện và đánh giá, chứng nhận hệ thống quản lý chất lượng
theo tiêu chuẩn TCVN ISO 9001:2000 vào hoạt động kiểm tra văn bản. Bên cạnh
việc hoàn thiện những văn bản trực tiếp quy định về công tác kiểm tra, xử lý văn
bản quản lý nhà nước, cần nhanh chóng hoàn thiện hệ thống pháp luật về việc soạn
thảo, ban hành, rà soát, hệ thống văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước
nhằm hỗ trợ cho công tác kiểm tra văn bản. Cụ thể:
+ Ban hành Nghị định của Chính phủ hướng dẫn công tác rà soát, hệ thống
hóa văn bản quản lý nhà nước. Trước hết cần ban hành Quyết định về việc tổ chức
tổng rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật được ban hành từ năm
1996-2006 trên phạm vi toàn quốc.
+ Hướng dẫn cụ thể việc xác định thế nào là văn bản qu phạm pháp lụât, bởi
vì tuy việc phân định giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính
thông thường đã được Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 quy định
chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật nhưng chưa rõ ràng. Việc sử dụng phương pháp liệt kê các văn bản
không phải là văn bản quy phạm pháp luật mặc dù tạo nên sự cụ thể nhưng lại
không đầy đủ, gây khó khăn lúng túng cho người kiểm tra văn bản .

15
Chính phủ cũng cần ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết Luật Ban hành
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tạo điều
kiện thuận lợi cho công tác xây dựng và kiểm tra văn bản.

III. KẾT LUẬN
Đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nước có vai trò đặc biệt
quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả sử dụng văn bản trong quản lý nhà nước,