nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011 15 TS. Phan Trung HiÒn *
1. Khái quát về quyền khiếu kiện và
đặc điểm của quyền khiếu kiện trong lĩnh
vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư
1.1. Khiếu kiện hành chính và cơ sở hiến
định của quyền khiếu kiện
Khiếu kiện hành chính là việc phản
kháng quyết định hành chính, hành vi hành
chính của cá nhân, tổ chức trước cơ quan tài
phán hành chính khi có căn cứ cho rằng
quyết định hành chính, hành vi hành chính
đó là trái pháp luật, xâm hại đến các quyền
và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên,
nếu quyền khiếu nại là quyền hiến định
(1)

được xây dựng từ rất sớm
(2)
và khá quen
thuộc trong đời sống pháp lí của người dân
Việt Nam thì quyền khiếu kiện được quy

một địa bàn. Các báo cáo, kết luận về số vụ
việc khiếu kiện chỉ ra rằng khiếu kiện trong
lĩnh vực đất đai, thu hồi đất, bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư có số lượng cao nhất trong
các nội dung khiếu kiện. Ví dụ: Từ năm 2007
- 2009 ở thành phố Cần Thơ và tỉnh Tiền
Giang, khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai, giải
phóng mặt bằng, bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư có năm chiếm đến 90% số vụ khởi kiện
hành chính được thụ lí giải quyết.
(3)

* Khoa luật Đại học Cần Thơ nghiªn cøu - trao ®æi
16 t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011
- Về tính chất, mức độ: Quyết định thu
hồi đất tác động trực tiếp đến các quyền và
lợi ích thiết thân của cá nhân, tổ chức như:
đất đai bị thu hồi, nhà cửa, mồ mả phải
chuyển đi, nghề nghiệp bị thay đổi, địa thế
kinh doanh không còn, phải thay đổi môi
trường sống… Hơn nữa, tài sản trong vụ việc
này có thể là “cơ nghiệp” của người dân.
Chính vì vậy, các vụ kiện này rất đặc thù, dễ
dẫn đến mức độ gay gắt, hoặc bức xúc nếu
không được giải quyết hợp lí, hợp tình. Mặc
dù pháp luật hiện hành không cho phép
khiếu kiện đông người nhưng kết quả giải

Trong trường hợp này, bản án của toà ngoài
việc hạn chế “vừa đá bóng, vừa thổi còi” của
cơ quan hành chính nhà nước, còn giúp khôi
phục lại lòng tin trong nhân dân, riêng các cơ
quan hành chính nhà nước có điều kiện xem
xét lại hoạt động quản lí của mình để nâng
cao hiệu quả trong việc đưa ra các quyết định
liên quan đến các dự án thu hồi đất tiếp sau.
Tất nhiên, cũng phải thừa nhận rằng do
phải bắt đầu lại toàn bộ vụ việc từ yếu tố đầu
tiên nên chủ thể giải quyết khiếu kiện có thể
cần nhiều thời gian, công sức và chi phí. Mặt
khác, do không là chủ thể trực tiếp quản lí
nên chủ thể này, về phương diện lí luận, có
thể phải cần những cơ quan hỗ trợ về mặt kĩ
thuật như: Cơ quan giám định về thiệt hại
trong thu hồi đất, đánh giá quỹ đất tái định
cư, xem xét giá đất và phương pháp xác định
giá đất… Điều này đặt ra yêu cầu về cơ chế
và bộ máy để cơ quan tố tụng có thể đủ điều
kiện hoàn thành tốt chức trách của mình.
2. Những điểm hạn chế về quyền khiếu
kiện trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư trước khi Luật
tố tụng hành chính có hiệu lực
2.1. Quyền khiếu kiện và quyền khiếu nại
Quyền khiếu kiện được xác định trong
Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành
xong” các trình tự về khiếu nại vẫn có thể
không được thụ lí giải quyết khiếu kiện vì
không thuộc một trong 22 loại việc mà Pháp
lệnh hiện hành đã liệt kê.
Thứ ba, ngoài hai “điều kiện cần” nêu
trên, đối với “quyết định hành chính, hành vi
hành chính về thu hồi đất, bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư…”, Pháp lệnh sửa đổi, bổ
sung năm 2006 còn quy định các “điều kiện
đủ” như:
- Đối với quyết định hành chính, hành vi
hành chính về quản lí đất đai do chủ tịch
UBND cấp huyện giải quyết lần đầu nhưng
người khiếu nại không đồng ý và không tiếp
tục khiếu nại đến UBND cấp tỉnh.
- Đối với quyết định hành chính, hành vi
hành chính về quản lí đất đai do chủ tịch
UBND cấp tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu
nhưng người khiếu nại không đồng ý với
quyết định giải quyết khiếu nại đó (Điều 2,
khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải
quyết các vụ án hành chính năm 1998, sửa
đổi bổ sung năm 2006).
Có thể nhận xét, việc quy định thủ tục
khiếu kiện diễn ra sau khiếu nại, tuy cho
phép chủ thể ban hành quyết định hành
chính hoặc thực hiện hành vi hành chính có
điều kiện xem xét lại quyết định hoặc hành
vi của mình nhưng ẩn chứa một số điểm bất
cập. Một là chủ thể ban hành quyết định có

thường, hỗ trợ tái định cư, việc kéo dài thời
gian giải quyết khiếu nại hoặc “chờ” quyết
định điều chỉnh giá để giải quyết dứt điểm
dự án là điều gần như diễn ra phổ biến.
Quyền khiếu kiện trong các trường hợp này
vì vậy dễ trở thành “hình thức” vì dường như
phải trải qua một chặng đường dài thì chủ
thể mới có thể thực hiện được và khi ấy có
thể tiền bồi thường đã trả, đất đã bị thu hồi
và nhà cửa đã bị giải toả… Theo điều tra sơ
bộ tại một số tỉnh Đồng bằng sông Cửu Long
của một số nhà nghiên cứu: có 75% trong số
165 người dân được hỏi cho rằng họ ý thức
được quyền khiếu kiện nhưng cho rằng
khiếu kiện gặp rất nhiều khó khăn. Trong đó,
45% người được hỏi cho rằng họ lúng túng
trong quá trình đáp ứng các yêu cầu của toà
án có thẩm quyền thụ lí giải quyết.
(5)

2.2. Sự thu hẹp quyền khiếu kiện trong
thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
bởi Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn
thi hành
Văn bản pháp quy của Chính phủ về
hướng dẫn các vấn đề có liên quan đến thu
hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là
Nghị định số 69/2009/NĐ-CP.
(6)
Theo Nghị

trong quá trình giải quyết vụ án hành chính,
đặc biệt là các vụ án có liên quan đến đất
đai. Ví dụ: theo thủ tục, sau khi bên bị kiện
được thông báo là bị khởi kiện, bên này phải
có trách nhiệm gửi “văn bản về ý kiến của
mình” cho toà án. Tuy nhiên, có nhiều trường
hợp bên bị kiện rất chậm trễ trong việc cung
cấp chứng cứ và “giải trình” ý kiến do nhiều
nguyên nhân như: cán bộ khiếu kiện vắng
mặt do đi công tác xa hoặc bận công tác cơ nghiên cứu - trao đổi
tạp chí luật học số 7/2011 19
quan (hi hp), thm chớ ụi khi l c tỡnh
kộo di, dõy da. iu ny, mt mt hn ch
tớnh c lp ca to vỡ phi tham kho ý
kin ca c quan hnh chớnh nh nc; mt
khỏc nh hng trc tip n quyn li hp
phỏp ca ngi dõn, c bit l trong v ỏn
liờn quan n bi thng, h tr, tỏi nh c
vỡ ngi dõn cha th nhn tin bi thng,
h tr hoc nn tỏi nh c trong thi gian
ch gii quyt v ỏn (trong khi ú, iu 40
Ngh nh s 69/2009/N-CP quy nh:
trong khi cha cú quyt nh gii quyt
khiu ni (v khiu kin) thỡ vn phi tip
tc thc hin quyt nh thu hi t).
2.3. S hn ch quyn khiu kin bi phm
vi thm quyn gii quyt khiu kin hp

loi vic ny nờn cng khú cú c s th lớ
v vic. õy ch l mt vớ d, cũn nhiu
loi vic khỏc m to hnh chớnh trong thi
gian ny b t trong tỡnh trng tin thoỏi,
lng nan do vic quy nh úng v thm
quyn gii quyt v ỏn hnh chớnh.
Nhỡn chung, trong khoa hc lut hnh
chớnh, quyt nh hnh chớnh th hin hai
tớnh cht: tớnh hp phỏp v tớnh hp lớ nhng
trong c hai trng hp trờn, quyn khiu
ni, khiu kin ch c thc hin trờn c s
tớnh hp phỏp.
(9)

iu ny cho thy phỏp lut ch dng li
vic xỏc nh loi quyt nh hnh chớnh,
hnh vi hnh chớnh no l i tng ca
khiu kin, ch cha thc s xỏc nh phm
vi m ngi khiu kin cú th cp v
c gii quyt, chng hn nh: lớ do thu hi
t cú hp phỏp, hp lớ khụng (mc ớch thu
hi t), cỏc bc tin hnh cú ỳng v
cha (trỡnh t, th tc thu hi t), cú xõy
dng khu tỏi nh c trc khi tin hnh gii
to khụng (trỡnh t tỏi nh c), din tớch tỏi
nh c trong mt lụ nn, cn c v tớnh hp
lớ ca bng giỏ t m chớnh quyn a
phng tin hnh ỏp giỏ Mt khỏc, hin
quyt mt v ỏn hnh chớnh m ghi nhn c
quyn khi kin hnh chớnh vi mc ớch to
ra giỏ tr phỏp lớ sc bo v cho cỏ
nhõn, t chc trc quyt nh hnh chớnh,
hnh vi hnh chớnh bt hp phỏp.
Th hai, im tin b ni bt m Lut t
tng hnh chớnh nm 2010 ghi nhn l quyn
quyt nh v t nh ot ca ngi khi
kin (iu 7). T ngy 01/7/2011, cỏ nhõn,
t chc Vit Nam cú th chn khiu
ni, hay khiu kin t nhng giai on rt s
khi nhm phn khỏng quyt nh hnh
chớnh, hnh vi hnh chớnh nu cú cn c cho
rng quyt nh hnh chớnh hay hnh vi hnh
chớnh ú l bt hp phỏp, xõm hi trc tip
n quyn v li ớch hp phỏp ca mỡnh. Khi
giao cho ngi dõn t quyt vic khi kin
v ỏn hnh chớnh hay thc hin khiu ni
hnh chớnh s hn ch vic bao sõn, va
ỏ búng, va thi cũi ca c quan hnh
chớnh nh nc trong vic va l ch th ban
hnh quyt nh hnh chớnh, thc hin hnh
vi hnh chớnh ng thi cng chớnh l ch
th gii quyt nhng khiu ni liờn quan n
cỏc quyt nh ny, hnh vi ny.
3.2. To iu kin thun li cho vic gii
quyt v ỏn hnh chớnh trong lnh vc thu
hi t, bi thng, h tr, tỏi nh c
Th nht, Lut t tng hnh chớnh nm
2010 ó dnh hn mt chng (Chng

đồng xét xét xử trong việc tuyên hủy quyết
định hành chính, buộc chấm dứt hành vi
hành chính trái pháp luật (Điều 163), cũng
như quy định rõ trách nhiệm thi hành bản án
(Điều 243, Điều 244, Điều 245).
Thứ ba, Luật còn định ra nguyên tắc bình
đẳng về quyền và nghĩa vụ giữa các bên
tham gia vụ án hành chính (Điều 10), bảo
đảm việc đối thoại trong tố tụng hành chính
(Điều 12) đồng thời đặt ra vấn đề bồi thường
thiệt hại trong vụ án hành chính (Điều 6).
4. Giải pháp đề xuất
Luật tố tụng hành chính năm 2010 tuy có
nhiều điểm tiến bộ, khắc phục được nhiều
hạn chế của các quy phạm về giải quyết vụ
án hành chính, đặc biệt trong các vụ việc liên
quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư nhưng để hoàn thiện quyền khiếu
kiện một cách triệt để, lâu dài, một số giải
pháp cần được đặt ra như sau:
Thứ nhất, cần xây dựng cơ chế hiến định
và hoàn chỉnh cơ sở pháp định bằng các văn
bản hướng dẫn cụ thể để thực hiện và giải
quyết các khiếu kiện hành chính. Trước hết
cần bổ sung quyền khiếu kiện hành chính
trong Hiến pháp.
Thứ hai, cần tăng cường cơ chế bổ
nhiệm, đề bạt, khen thưởng cán bộ toà án
theo chiều dọc. Điều này nhằm tách bạch
giữa cơ quan toà án và các cơ quan khác ở
nghiªn cøu - trao ®æi
22 t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011
trường hợp nhất định. Tuy nhiên, cần quy
định rõ chế độ uỷ quyền và người được “uỷ
quyền” phải thực sự là người đại diện, thực
sự “quyết định” thay cho người uỷ quyền;
tránh trường hợp chỉ đến toà cho “có mặt”,
không nêu chính kiến, không tranh tụng và
cũng không thay đổi quyết định theo sự “sắp
xếp” của chủ thể uỷ quyền.
- Bốn là cần xác định rõ các khái niệm
có liên quan trong pháp luật tố tụng hành
chính về quyết định hành chính và hành vi
hành chính. Theo đó, quyết định hành
chính, nếu ban hành không đúng thể thức
văn bản, mang tên công văn, thông báo…
nếu có đầy đủ các dấu hiệu của một quyết
định hành chính cá biệt thì vẫn là đối tượng
khiếu kiện. Mặt khác, trong các phán quyết
của mình, toà án nghiêm túc nhắc nhở các
chủ thể bị kiện và xử lí văn bản ban hành
không đúng thể thức.
- Năm là đối với hành vi hành chính, cần
có những hướng dẫn thật chi tiết vì “hành
vi” thường không để lại chứng cứ gì nên gây
khó khăn trong việc tìm ra cơ sở để đưa vụ
án hành chính ra xét xử.
Thứ tư, cần có hướng dẫn cụ thể về cơ

phối hợp như cơ quan định giá bất động
sản, cách thức xác định giá đất, giá nền tái
định cư. Mọi quy định về quyền khiếu kiện
và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện sẽ
trở nên vô nghĩa nếu bản thân pháp luật
không có những hướng dẫn cụ thể để xác
định được loại quyết định, loại hành vi có
thể khiếu kiện chi tiết, rõ ràng và cụ thể.
Mặt khác, các chủ thể bị xâm hại về quyền
và lợi ích hợp pháp nêu trên sẽ không thể
được bảo vệ nếu không có cơ chế để giải
quyết khiếu kiện. Hai là trong tương lai nên
trao cho chủ thể giải quyết khiếu kiện thẩm
quyền để xem xét, đánh giá không chỉ quyết
định hành chính, hành vi hành chính cá biệt
mà cả một số quyết định hành chính quy nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011 23
phạm đặc thù một khi quyết định hành
chính, hành vi hành chính đó là tác nhân
của việc xâm phạm lợi ích chính đáng, hợp
pháp của người dân (ví dụ như quy hoạch
treo, bảng giá đất của UBND cấp tỉnh
không sát với giá chuyển nhượng thực tế
trên thị trường trong điều kiện bình
thường ). Ba là cần có những tập huấn cụ
thể chuyên ngành cho cán bộ toà án trong
việc giải quyết các vụ việc liên quan đến

Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân ngày
7/5/1991 v.v
(3).Xem: ThS. Trương Vĩnh Xuân, Thực trạng giải
quyết các vụ án hành chính ở một số tỉnh khu vực
Đồng bằng sông Cửu Long, tham luận hội thảo, Học
viện chính trị - hành chính khu vực IV, Cần Thơ,
tháng 11/2010.
(4).Xem thêm: Điều 11 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung
một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ
án hành chính năm 1996 ban hành năm 2006.
(5).Xem: ThS. Trương Vĩnh Xuân, Thực trạng giải
quyết các vụ án hành chính ở một số tỉnh khu vực
Đồng bằng sông Cửu Long, Tlđd.
(6).Xem: Nghị định của Chính phủ số 69/2009/NĐ-CP
ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử
dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư.
(7).Xem: Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày
29/10/2004 về thi hành Luật đất đai; Nghị định số
84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quy định bổ sung về
việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi
đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định của
Chính phủ số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 quy
định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của
Luật khiếu nại, tố cáo.
(11). Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành
Luật đất đai như: Nghị định số 181/2004/NĐ-CP
(Điều 162), Nghị định số 84/2004/NĐ-CP (Điều 63,