Quyền khiếu nại, khiếu kiện khi nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư
Số vụ việc khiếu nại, khiếu kiện liên quan đến các nội dung về bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước tiến hành thu hồi đất và các tài sản gắn liền với đất luôn chiếm
một tỷ lệ cao trong những năm gần đây. Trong khi đó, những quy định của pháp luật về
khiếu nại, khiếu kiện liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có nhiều
chỗ bất cập, không thống nhất. Cụ thể là pháp luật chuyên ngành (Luật Đất đai và các
văn bản hướng dẫn) không thống nhất với Luật Khiếu nại, tố cáo về thủ tục giải quyết
khiếu nại; pháp luật về tố tụng (Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính)
không thống nhất với pháp luật tiền tố tụng (Luật Khiếu nại, tố cáo)… Bài viết phân tích
một số quy định của pháp luật liên quan quyền khiếu nại, khiếu kiện trong thu hồi đất,
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

1. Cơ sở hiến định và pháp định của quyền khiếu nại, khiếu kiện

Khiếu nại là một quyền hiến định, được quy định tại Điều 74 của Hiến pháp năm 1992.
Quyền này được quy định chi tiết tại Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã được sửa đổi, bổ
sung năm 2004, 2005 (Luật KNTC). Có thể nói, quyền khiếu nại ở Việt Nam được xây dựng
từ khá sớm
1
và khá quen thuộc trong đời sống pháp lý của người Việt Nam.

Khác với quyền khiếu nại, quyền khiếu kiện được quy định muộn hơn, gắn liền với sự ra
đời của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 đã được sửa đổi, bổ
sung 1998 và 2006 (Pháp lệnh TTGQCVAHC). Ở Việt Nam, Hiến pháp không đề cập đến
quyền khiếu kiện. Văn bản quy phạm pháp luật cao nhất ghi nhận và hướng dẫn quyền này là
Pháp lệnh TTGQCVAHC. Điều này cho thấy, chưa có sự thống nhất trong việc nhìn nhận hai
loại quyền này trong khi nó cùng song hành bảo vệ lợi ích người dân và hướng đến việc nâng
cao hiệu quả của công tác QLNN.

So với khiếu kiện, việc giải quyết khiếu nại được thực hiện bởi những chủ thể thừa hành

tính định hướng và có phạm vi áp dụng rộng rãi.

Quyền khiếu kiện được xác định trong Pháp lệnh TTGQCVAHC là một quyền có phạm vi
hẹp, hẹp hơn cả quyền khiếu nại. Thứ nhất, theo trình tự tiền tố tụng hiện hành, quyền khiếu
kiện sẽ không được thực hiện nếu chưa qua khiếu nại lần đầu, tức là đã được giải quyết
khiếu nại lần đầu mà vẫn không đồng ý hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu theo
quy định mà vẫn không được giải quyết (Điều 39 Luật KNTC). Điều này có thể hiểu, “cánh
cổng” khiếu kiện nằm sau “cánh cổng” khiếu nại, và quyền khiếu kiện chỉ được thực hiện chỉ
khi thuộc loại việc “đi qua được cánh cổng khiếu nại”. Thứ hai, nếu quyền khiếu nại được xác
định chủ yếu theo hướng “mở” ở hai nội dung là QĐHC cá biệt và HVHC, thì quyền khiếu kiện
được xác định theo hướng “đóng” ở 22 loại việc liệt kê tại Điều 11 của Pháp lệnh sửa đổi, bổ
sung
2
năm 2006 (Pháp lệnh 1996 là 8 loại việc; Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 1998 là 10
loại việc). Như vậy sẽ có một số khiếu nại đã “hoàn thành xong” các trình tự về khiếu nại vẫn
có thể không được thụ lý giải quyết khiếu kiện vì không thuộc một trong 22 loại việc mà Pháp
lệnh hiện hành đã liệt kê. Thứ ba, ngoài hai “điều kiện cần” nêu trên, đối với một số loại
QĐHC, HVHC, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2006 còn quy định các “điều kiện đủ” như:
“Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để Tòa án giải quyết vụ án hành chính về
khiếu kiện đối với QĐHC, HVHC về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt
bằng… trong các trường hợp sau đây:

- Đối với QĐHC, HVHC về quản lý đất đai do Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện
giải quyết lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý và không tiếp tục khiếu nại đến
UBND cấp tỉnh.

- Đối với QĐHC, HVHC về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết khiếu nại
lần đầu nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại đó (Điều 2,
khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh TTGQCVAHC)”.


vòng 45 ngày, đối với vùng sâu, vùng xa là 60 ngày (Điều 42, 43).

Bước 5: Trong thời hạn 30 ngày (vùng sâu, vùng xa là 45 ngày) kể từ ngày hết thời hạn
giải quyết khiếu nại lần hai mà người khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày có
quyết định giải quyết khiếu nại lần hai mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi
kiện ra Tòa hành chính (Điều 46).

Tuy nhiên, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành (Nghị định số 181/2004/NĐ-
CP
3
, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP
4
) cùng với Pháp lệnh TTGQCVAHC hiện hành lại có những
quy định khác biệt sau:

a) Đối với QĐHC, HVHC liên quan đến hoạt động thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư của Chủ tịch UBND cấp huyện.

- Tại Bước 1, nếu Luật KNTC quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày “kể từ ngày nhận
được QĐHC hoặc biết được HVHC” thì Điều 63 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP của Chính phủ
là 90 ngày “kể từ ngày Chủ tịch UBND cấp huyện có QĐHC, HVHC”. Vì vậy, mặc dù hai văn
bản trên đều ghi 90 ngày nhưng thời hiệu là khác nhau vì thời gian “nhận được”, “biết được”
QĐHC, HVHC diễn ra sau thời điểm “có” QĐHC, HVHC có thể là rất lâu… Dự trù trước được
điều này, Luật KNTC còn quy định rất rõ: “Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi
công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không
thực hiện được quyền khiếu nại đúng thời hiệu, thì thời gian trở ngại đó không tính vào thời
hiệu khiếu nại” (đoạn 2 Điều 31).

- Ngoài ra, liên quan đến Bước 5, có những điểm không thống nhất với Luật KNTC như sau:


số 84/2007/NĐ-CP). Như vậy sẽ không có Bước 4 và Bước 5. Việc không có Bước 5 này
cũng được gián tiếp khẳng định tại điểm b, khoản 2 Điều 2 Pháp lệnh TTGQCVAHC. Nếu
theo các căn cứ pháp lý này thì cơ chế khiếu nại hai cấp trong Luật KNTC
6
đã bị phủ nhận,
làm hạn chế quyền khiếu nại lên cấp trên trực tiếp và vì vậy, cũng gián tiếp hạn chế quyền
khiếu kiện ở những bước sau đó.

Vậy, trong các trường hợp nêu trên, trong hoạt động thực thi pháp luật, văn bản nào, điều
khoản nào được viện dẫn và áp dụng thi hành?