HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

BÁO CÁO TỔNG KẾT

ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2007 CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ
Ở CÁC TỈNH TÂY NGUYÊN
– THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP Chủ nhiệm đề tài: Tiến sĩ Vũ Anh Tuấn
Thư ký đề tài : Thạc sĩ Võ Công Khôi
Cơ quan chủ trì: Học viện Chính trị - Hành chính khu vực III


mới tổ chức và phương thức hoạt động nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện
chức năng, nhiệm vụ của mình. Chính quyền cơ sở
ở nhiều nơi đã triển khai
Quy chế dân chủ có hiệu quả, phát huy được hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, tạo nên những thay đổi rõ rệt
của địa phương không chỉ ở thành thị, nông thôn mà còn ở hải đảo.

2
Tuy nhiên, cho đến nay, chính quyền cơ sở đã và đang bộc lộ không ít
những yếu kém, bất cập cả về tổ chức và hoạt động mà nguyên nhân của
chúng có thể nhận thấy rất rõ. Trước hết, do vị thế của mình, chính quyền
cơ sở thường được ví là “chiếc túi” mà mọi chủ trương, chính sách, pháp
luật đều dồn xuống để tổ chức thực hiện. Đồng thời, mọi “tình huống có vấn
đề” lại cũng từ cơ sở mà phát sinh. Trong khi đó, chính quyền cơ sở từ
nhiều năm nay lại là nơi ít được quan tâm trên nhiều phương diện mà quan
trọng nhất là cơ chế hoạt động và đội ngũ cán bộ, công chức. Đó là lý do
giải thích vì sao chính quyền ở cấp này nhìn chung còn kém năng động;
quản lý, điều hành còn nặng về thói quen, tình cảm; chỉ đạo việc chuyển đổi
cơ cấu kinh tế, phát triển sự nghiệp văn hoá, giáo dục, y tế còn lúng túng;
tình trạng quan liêu, tham nhũng, buông lỏng quản lý, mất đoàn kết, vi
phạm quyền làm chủ của nhân dân còn tồn tại, thậm chí, nghiêm trọng.
Trình độ, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức ở cơ sở chưa đáp ứng được
yêu cầu, nhất là ở các xã vùng sâu, vùng xa, ở những nơi có đông đồng bào
dân tộc thiểu số. Để tiếp tục cải cách bộ máy máy nhà nước, nhất là cải cách
chính quyền địa phương theo hướng tinh gọn, tập trung quyền lực hành
pháp trên cơ sở phân cấp và phân quyền mạnh, hợp lý, sau Nghị quyết Hội
nghị TƯ lần thứ ba (khóa VIII), Đảng ta đã có Nghị quyết Hội nghị TƯ lần
thứ 5 (khóa X) trong đó có những quan điểm, gi
ải pháp mang tính đột phá,
có những thay đổi căn bản. Tổ chức thực hiện các quan điểm, giải pháp đó

Nguyên.
Đáng lưu ý là trong những năm gần đây, ở Tây Nguyên có những
diễn biến hết sức phức tạp về chính trị - xã hội: hiện tượng di dân tự do
vẫn tiếp tục phát triển; các tổ chức tôn giáo, nhất là đạo Tin Lành, tăng

4
cường các hoạt động truyền giáo nhằm lôi kéo đồng bào dân tộc theo đạo;
các thế lực phản động, thù địch trong và ngoài nước đẩy mạnh thực hiện
“diễn biến hoà bình”, chống phá sự nghiệp đổi mới của chúng ta. Đặc biệt,
lợi dụng một số thiếu sót, khuyết điểm trong việc thực hiện chính sách dân
tộc, tôn giáo, đất đai của Đảng và Nhà nước ta, bọn chúng đã kích động,
lôi kéo một bộ phận đồng bào dân tộc thiểu số gây ra 2 cuộc bạo loạn
chính trị vào các năm 2001 và 2004. Thực tiễn đó đã và đang là bài học
đắt giá đối với chúng ta trong việc ổn định chính trị, xã hội và con đường
phát triển của Tây Nguyên.
Thực hiện Nghị quyết 10/NQ-TƯ (ngày 18-01-2002) của Bộ Chính trị
về phát triển kinh tế, xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh vùng Tây
Nguyên đến năm 2010, trong khi Đảng và Nhà nước ta đã tập trung đầu tư
phát triển kinh tế, xã hội ở Tây Nguyên cho xứng với những tiềm năng và
vị thế của nó thì những yếu kém, bất cập trong tổ chức và hoạt động của
chính quyền cấp cơ sở ở đây đã thật sự trở thành một vấn đề hết sức lớn và
cấp thiết. Trong bối cảnh đó, việc khảo sát thực trạng, tìm ra những
nguyên nhân yếu kém, bất cập để tiếp tục kiện toàn, đổi mới tổ chức và
hoạt động của chính quyền cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên lại càng trở nên
cấp bách hơn bao giờ hết.
2. Tình hình nghiên cứu:
Trong những năm qua, nhất là khi có Nghị quyết TƯ 5 khoá IX,
vấn đề xây dựng và hoàn thiện chính quyền cơ sở ở Việt Nam nói chung
và ở Tây Nguyên nói riêng đã trở thành
đề tài thu hút sự quan tâm, nghiên

của PGS, TS. Bùi Xuân Đức đăng trên Tạp chí Lập pháp số 8 năm 2002;
+ Về cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở nước ta
hiện nay, của TS. Nguyễn Minh Đoan đăng trên Tạp chí Luật học số 2
năm 2003;
+ Một số yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã, của Bùi Xuân Phái đăng trên tạp chí Luật học số 3 năm 2004
+ Một số vấn đề về hoạt động của tổ chức chính quyền địa phương
hiện nay của PGS.TS Bùi Tiến Quý và Dương Danh My, Nxb Chính trị
quốc gia, HN.2005
+ Một số quan điểm về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền
địa phương ở nước ta hiện nay của PGS.TS Lê Minh Thông (Hội thảo đề
tài khoa học cấp nhà nước K.X 04.01 tại Đà nẵng ngày 22/9/2003)
+ Một số giải pháp góp phần ổn định và phát triển ở Tây Nguyên hiện
nay do PGS, TS Phạm Hảo chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, HN, 2007.
Trong những năm gần đây, vì nhiều lý do mà việc nghiên cứu về hệ
thống chính trị nói chung cũng như bộ máy chính quyền của các tỉnh Tây
Nguyên càng được quan tâm hơn. Tuy nhiên, nhìn tổng thể, các công trình
nghiên cứu trên đây, tuy ở những góc độ, phạm vi tiếp cận khác nhau, đã
đạt được những kết quả nhất định trong việc làm sáng tỏ vị trí, vai trò của
chính quyền cơ sở trong hệ thống chính trị, đặc biệt, đã đánh giá thực
trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở trong thời gian qua, xác
định những mặt yếu kém, h
ạn chế và bước đầu đưa ra phương hướng, giải
pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở các tỉnh Tây
Nguyên. Trong số đó, có những công trình có giá trị thực tế không nhỏ.

7
Tuy nhiên theo chúng tôi, chưa có một công trình khoa học nào nghiên
cứu một cách trực tiếp, toàn diện, có hệ thống và tương đối có quy mô về
chính quyền cơ sở ở một địa bàn đặc thù và có nhiều thách thức về ổn định

- Rút ra những bài học kinh nghiệm; đề xuất phương hướng, giải pháp và
những kiến nghị cụ thể góp phần hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả
hoạt động của chính quyền cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên trong thời gian tới.
3.3. Phạm vi nghiên cứu:
- Đề tài nghiên cứu cả về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp
cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên thông qua 2 cơ quan trọng yếu, tiêu biểu của
nó là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Tuy vậy, các mối quan hệ
của chúng với các bộ phận khác trong hệ thống chính trị cơ sở (Đảng, tổ
chức chính trị-xã hội), với chính quyền cấp trên…vẫn được xem xét thỏa
đáng trong những phạm vi và mục đích được xác định.
- Do đề tài có phạm vi rộng trong điều kiện có hạn nên tập thể nghiên
cứu chỉ tập trung khảo sát chính quyền cơ sở ở một số xã, phường, thị trấn
thuộc 3 tỉnh: Đắc Lắc, Gia Lai và Kon Tum là những địa phương có khả
năng đại diện cho các tỉnh Tây Nguyên.
4. Phương pháp nghiên c
ứu:
Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng mácxít; tư tưởng
Hồ Chí Minh; đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của nhà nước,

9
các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau đây được áp dụng cho đề tài:
phương pháp phân tích, so sánh, điều tra xã hội học, khảo sát và nghiên
cứu thực tế, thống kê và phân tích số liệu, quy nạp và diễn giải.
5. Kết cấu, nội dung của đề tài:
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Phụ lục, Danh mục tài liệu tham
khảo, nội dung của đề tài được trình bày trong 3 chương, 10 tiểu mục.
Sau đây là nội dung của Báo cáo tổng hợp nội dung kết quả nghiên
cứu đề tài:
2
.
Trong khi đó, “Từ điển Luật học” của Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư
pháp lại định nghĩa chính quyền là “bộ máy điều hành, quản lý công việc của
nhà nước. Chính quyền được phân chia thành chính quyền trung ương và các
cấp chính quyền địa phương. Chính quyền trung ương là tập hợp tất cả các
cơ quan nhà nước trung ương. Chính quyền địa phương là tập hợp tất cả các
cơ quan nhà nước địa phương. Chính quyền địa phương gồm có chính quyền
cấp tỉnh, chính quyền cấp huyện và chính quyền cấp xã”
3
.
Như vậy, khái niệm chính quyền có thể được hiểu theo nghĩa rộng và
theo nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, chính quyền là khái niệm gắn với quyền
lực nhà nước - bộ phận trọng yếu của quyền lực chính trị, gắn với bộ máy

1
Viện ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng & Trung tâm từ điển học, 2002
2
Trung tâm biên soạn từ điển, Đại từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hoá-thông tin, HN, 1998
3
Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp - Từ điển Luật học - Nxb

11
nhà nước từ trung ương đến cơ sở với tư cách là “trụ cột” của hệ thống
chính trị các cấp. Theo cách hiểu này, chính quyền là hệ thống các cơ quan
nhà nước từ trung ương đến cơ sở được tổ chức theo Hiến pháp, luật nhằm
thực thi quyền lực nhà nước trên cả 3 lĩnh vực: lập pháp, hành pháp, tư
pháp. Với ý nghĩa đó, khái niệm chính quyền được đồng nhất với khái
niệm “bộ máy nhà nước”. Còn theo nghĩa hẹp, chính quyền được hiểu chỉ
là hệ thống các cơ quan nhà nước các cấp thực hiện quyền hành pháp.

chính quyền trung ương với CQĐP; trong việc phân công và phối hợp
giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp…
- Thứ ba, trong thời gian gần đây, các văn kiện chính trị của Đảng (từ
Đại hội VIII đến nay) và văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước ta đã
chính thức sử dụng thuật ngữ “chính quyền địa phương” với quan niệm
như trên. Nghị quyết lần thứ ba của Ban Chấp hành Trung ương Đảng
(khoá VIII) ngày 18/6/1997 tại phần III, mục 4 về tiếp tục cải cách hành
chính nhà nước đối với CQĐP chỉ đề cập tới việc kiện toàn củng cố
HĐND và UBND các cấp và hướng cải cách tổ chức và hoạt động của hai
cơ quan này mà không đề cập tới các cơ quan nhà nước khác trong hệ
thống các cơ quan nhà nước ở địa phương. Và gần đây, Nghị quyết Hội
nghị trung ương lần thứ 5 (khoá X) trong chuyên đề về cải cách nền hành
chính nhà nước cũng tiếp tục sử dụng khái niệm này. Trở về quá khứ, ở
nước ta cũng đã từng có luật về tổ chức CQĐP vào thời kỳ sau Hiến pháp
năm 1946. Như vậy, việc sử dụng khái niệm này không chỉ trong lĩnh vực
nghiên cứu lý luận mà còn trong hoạt động thực tiễn của toàn xã hội hiện
nay là có lý do chính đáng.

13
Không giống với chế độ tự quản địa phương của một số nước trên thế
giới, CQĐP của nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà
nước thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương
do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác
được thành lập trên cơ sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy
định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực cơ bản của đời sống xã hội ở
địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hoà
giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Khái
niệm CQĐP là khái niệm phái sinh từ khái niệm “hệ thống các cơ quan
nhà nước ở địa phương”. Khái niệm này được sử dụng khá phổ biến trong
nhiều văn bản pháp luật của nhà nước trước đây. CQĐP là khái niệm được

là những tổ chức tự quản của dân cư, là “v
ệ tinh”, là “cánh tay nối dài” của
CQCS chứ không phải là cấp chính quyền cuối cùng. Tuy nhiên, trên thực
tế, các tổ chức này đang được CQCS uỷ nhiệm tiến hành một số hoạt động
quản lý hành chính nhà nước (tuyên truyền, thu các khoản phí, thuế đất…)
và do đó, tính chất, vai trò của chúng đang ngày càng khác hơn so với ban
đầu. Đó là lý do khiến cho một số người có ý kiến về việc thành lập thêm
một cấp hành chính sau cấp xã, phường, thị trấn.
Trên thế giới, tuỳ theo đặc điểm của từng quốc gia (địa lý, dân cư, tập
quán, bản chất hệ thống chính trị…) mà quan niệm cũng như việc tổ chức
CQĐP nói chung cũng như CQCS là không giống nhau. Ở nhiều nhà nước
đơn nhất, CQĐP là khái niệm dùng để chỉ tổ chức và hoạt động của các cơ
quan nhà nước trong một vùng lãnh thổ của nhà nước được gọi là đơn vị
hành chính các cấp. Việc tổ chức các đơn vị hành chính và CQĐP như thế

15
thoạt tiên là nhằm thực hiện chức năng quản lý của nhà nước trung ương ở
các địa phương (vùng lãnh thổ) của mình. Theo đó, CQĐP nằm dưới sự
chỉ đạo tập trung, thống nhất của nhà nước trung ương. Cũng vì thế, mối
quan hệ giữa nhà nước trung ương với chính quyền địa phương ở một số
nhà nước đơn nhất không được quy định trong hiến pháp mà chỉ được quy
định trong các văn bản luật hoặc thậm chí, trong văn bản pháp quy của
chính phủ. Trong những trường hợp như vậy, người ta muốn tạo ra một cơ
chế nhằm tăng cường tính trực thuộc của CQĐP vào chính quyền trung
ương. Trái lại, ở nhiều nhà nước liên bang, CQĐP còn được hiểu là nhà
nước tiểu bang, được tổ chức và hoạt động theo quy định của hiến pháp.
Do đó, mối quan hệ và ranh giới quyền lực giữa nhà nước liên bang với
nhà nước tiểu bang cũng được xác định khá rạch ròi bằng luật thành văn
mà trước tiên và quan trọng nhất là thông qua hiến pháp. Còn lại, chức
năng, thẩm quyền của chính quyền vùng (địa phương) trong trong từng

tính độc lập của nó so với chính quyền trung ương. Do những điều kiện
kịch sử, loại CQĐP này không còn lý do để tồn tại trong thời đại ngày nay
cho dù vẫn còn ảnh hưởng nhất định tới một số ít quốc gia như Cô-oét và
trong chừng mực nhất định, ở Lào
4
. Thứ hai, CQĐP bán đại diện (Quasi-
representative local government) là loại CQĐP trong đó, một cơ quan hoạt
động theo chế độ hội nghị được thành lập nhưng cơ quan này có 2 đặc
điểm đáng lưu ý là: không do nhân dân địa phương bầu ra và chỉ có quyền
tư vấn chứ không có quyền quyết định. Với tính chất đó, loại CQĐP này

4
Xem: TS Nguyễn Sỹ Dũng, Một số mô hình tổ chức chính quyền địa phương cơ bản trên thế giới, T/c Nghiên
cứu lập pháp, Đặc san số 1/4/2001

17
cũng chỉ tồn tại trong những giai đoạn lịch sử trước đây và nay hầu như
không tồn tại. Thứ ba, CQĐP đại diện, tức là loại CQĐP được tổ chức
theo nguyên tắc: mọi quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, do nhân dân
địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước trước nhân dân địa phương.
Nét đặc thù của loại CQĐP này là hoạt động theo chế độ hội nghị và có
quyền quyết định. Trên thế giới ngày nay, đây là mô hình phổ quát cho
việc tổ chức chính quyền địa phương ở hầu hết các quốc gia. Tuy nhiên,
với cách thức thứ 3 này các nhà nghiên cứu lại chia chúng thành 4 mô
hình cơ bản, đó là: mô hình kiểu Anh (British model), mô hình kiểu Pháp
(Franch model), mô hình kiểu Đức (Germanic model) và mô hình kiểu Xô-
viết (Soviet model). Theo đó, một số đặc thù cơ bản của từng mô hình
CQĐP này được chỉ ra như sau:
- Những quốc gia theo mô hình kiểu Anh (Hoa kỳ, Ôxtrâylia, Niu
Zilan, Canađa…) lấy cách thức tổ chức CQĐP của nước Anh làm tiêu

có cơ quan đại diện và cơ quan chấp hành của nó. CQĐP được tổ chức
theo nguyên tắc “song trùng giám sát” (dual supervision), tức là Bộ nội vụ
giám sát về hành chính còn các bộ chuyên ngành giám sát về chuyên môn;
các dịch vụ công do các bộ chuyên ngành cung cấp và họ có cơ quan đại
diện của mình ở các cấp địa phương; hai là, có đại diện của chính quyền
trung ương ở tất cả các cấp CQĐP trên cấp xã (gọi là Prefecturate) do Bộ
nội vụ thành lập và điều hành. Ở cấp liên xã do không có CQĐP thì sự
hiện diện của cơ quan này có vai trò rất quan trọng là nhằm điều phối hoạt
động của các xã. Tóm lại, mô hình CQĐP của Pháp khá phức tạp nên
không tránh khỏi sự chồng chéo về chức năng, thẩm quyền giữa các cơ
quan của nó, có sự cân bằng đáng kể giữa chức năng đại diện với chức
năng quản lý, điều hành nhưng trên thực tế, số lượng các chức năng ít hơn

19
so với mô hình của Anh. Mô hình Pháp vốn đã có ảnh hưởng không nhỏ
tới tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam kể từ khi thực dân Pháp
xâm chiếm nước ta cho tới nay.
- Theo mô hình Đức (Đức, Nhật và một số nước Bắc Âu), chính
quyền gồm 5 cấp (liên bang, bang, tỉnh, huyện, xã) được tổ chức căn cứ
vào một đặc điểm cơ bản, đó là: trong việc cung cấp các dịch vụ cho nhân
dân thì chính quyền liên bang phụ thuộc vào chính quyền bang, chính
quyền bang lại phụ thuộc vào CQĐP. Đặc điểm này chi phối tổ chức
CQĐP theo mô hình Đức được thể hiện rõ nhất ở tính phân cấp và phân
quyền rất mạnh theo nguyên tắc: “cái gì địa phương làm tốt hơn thì trung
ương không làm và ngược lại, trung ương chỉ làm những gì mà địa phương
không thể làm hoặc làm không tốt hơn”. Theo đó, có sự phân công nhiệm
vụ, thẩm quyền và lợi ích rất rõ ràng, cụ thể ở từng cấp, từng cơ quan
trong CQĐP mà nhờ đó, các cấp CQĐP rất chủ động trong việc thực thiện
các chức năng, nhiệm vụ của mình cũng như chủ động về ngân sách cho
các hoạt động của nó. Đặc điểm này rất đáng tham khảo, vận dụng với

quyền lực cùng cấp đã bầu ra mình (theo chiều ngang). Thực tế cho thấy
với những đặc thù nói trên, mô hình Xô viết theo đuổi một mục tiêu lớn
lao trong tổ chức CQĐP là “tập quyền dân chủ”- quyền lực nhà nước phải
tập trung và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Tuy nhiên, trong một
thời gian khá dài, đã xuất hiện những sai lầm, bất cập nảy sinh từ mô hình
được tạo dựng mà cơ bản nhất là: hoạt động hình thức của cơ quan đại
diện/quyền lực và sự “lấn sân” của cơ quan chấp hành so với cơ quan này;
sự bao biện, làm thay của các tổ chức đảng đối với chính quyền; sự lệ

21
thuộc và chịu sức ép quá lớn của các cơ quan chính quyền theo nguyên tắc
“song trùng trực thuộc” đã làm mất đi tính chủ động của chúng trong thực
thi nhiệm vụ…
Tóm lại, nhìn ra bên ngoài, tổ chức CQĐP rất đa dạng, phong phú về
mô hình và những biến dạng từ những mô hình cơ bản nói trên. Thực tế
cho thấy không có mô hình nào là lý tưởng mà trái lại, mỗi mô hình đều có
những ưu thế bên cạnh những bất cập dễ nhận thấy. Bởi vậy, việc tham
khảo hay theo đuổi một mô hình nào đó còn tuỳ thuộc vào nhiều đặc điểm,
điều kiện khách quan và chủ quan của từng quốc gia. Điều đáng nói là cần
tránh những cách nhìn nhận, đánh giá chủ quan, phiến diện, định kiến
hoặc sao chép nguyên si đối với một mô hình cụ thể nào. Với tư duy đó,
hoàn toàn có cơ sở để chấp nhận một mô hình được tạo lập bằng cách
chọn lọc và vận dụng hợp lý những ưu điểm của nhiều mô hình khác.
Trong điều kiện hiện nay của nước ta, việc tham chiếu cách tổ chức và
phương thức hoạt động của CQĐP nói chung cũng như của CQCS nói
riêng là rất cần thiết, nhất là của những nước trong khu vực, có nhiều đặc
điểm giống Việt Nam.
1.2. Chính quyền địa phương và chính quyền cơ sở ở Việt Nam –
quá trình hình thành, phát triển và những đặc điểm cơ bản:
Trong lịch sử, tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam theo

biệt với trước đó. Trước hết, cả nước được chia thành 3 kỳ: Bắc, Trung,
Nam (trong đ
ó, Nam Kỳ là xứ bảo hộ, theo một quy chế không giống với 2
kỳ còn lại) mà đứng đầu là Thống sứ, Khâm sứ hoặc Thống đốc với một

23
bộ máy có sự can thiệp trực tiếp của Toàn quyền Đông dương. Dưới kỳ là
tỉnh (hoặc thành phố cấp I, cấp II) do Tổng đốc, Tuần phủ, Đốc lý với một
bộ máy giúp việc riêng. Tỉnh chia thành phủ đứng đầu là Tri phủ; Phủ chia
thành huyện, đứng đầu là Tri huyện; huyện chia thành xã, đứng đầu là Lý
trưởng. Riêng ở Nam kỳ thì không có cấp phủ, huyện như ở Bắc Kỳ và
Trung Kỳ mà dưới cấp tỉnh/thành phố là cấp tổng do Chánh tổng đứng đầu
và dưới cùng là cấp xã.
Theo cách tổ chức đó, có thể nhận thấy rằng: một mặt, thực dân Pháp
có cách tổ chức CQĐP ở nước ta trong thời kỳ này phù hợp với chính sách
đô hộ của chúng nhưng mặt khác, chúng có nghiên cứu rất kỹ những đặc
điểm truyền thống trong tổ chức CQĐP ở nước ta để có thể kế thừa và vận
dụng cho phù hợp với chính sách cai trị. Việc thực hiện “phân quyền địa
phương” ngoài nhu cầu khách quan của hoạt động quản lý thì còn để phù
hợp với chính sách “chia để trị” của thực dân Pháp. Trong mô hình tổ chức
đó, công bằng mà nhìn nhận thì việc tổ chức CQCS bằng cách duy trì mô
hình của chế độ phong kiến nhà Nguyễn với những đặc điểm vốn có là
xuất phát từ những lý do khách quan có cội nguồn từ những đặc điểm
truyền thống của dân tộc. Trong đó, nổi bật là mô hình làng – xã cổ truyền
mà đi liền với nó là tính độc lập, tương đối khép kín của làng, xã so với
chính quyền nhà nước trung ương và những cấp hành chính trên nó; sự tồn
tại và can thiệp rất sâu vào hoạt động quản lý nhà nước của các yếu tố họ
tộc, lệ làng (hương ước), của những nhân vật có uy tín hoặc thế lực nhất
định… Theo chúng tôi, đây là những đặc điểm cần được lưu ý trong quá
trình cải cách bộ máy nhà nước nói chung cũng như với nền hành chính