Sophie TRÉMOLET
Công ty tư vấn Trémolet
[email protected]
Diane BINDER
Công ty tư vấn Trémolet
[email protected]
LIÊN HỆ
Aymeric BLANC
Vụ nghiên cứu, AFD
[email protected]
Janique ETIENNE
Ban cấp nước và xử lý nước thải, AFD
[email protected]
Điều tiết dịch vụ cấp nước
và xử lý nước thải tại
các quốc gia đang phát triển
Tuyển tập kiến thức cần biết
Ra đời năm 2010, tuyển tập Cần biết do Vụ nghiên cứu của AFD phát hành
tập hợp các rà soát về tài liệu hay hiện trạng các kiến thức về một chủ đề
hữu ích cho hoạt động tác nghiệp.
Tập hợp tài liệu từ các công trình nghiên cứu và bài học kinh nghiệm từ các
nhà nghiên cứu hay các tác nhân trên địa bàn của AFD và các đối tác, các
ấn phẩm của tuyển tập này được xem như công cụ làm việc. Chúng được
dành cho độ
c giả là các cán bộ tác nghiệp chuyên gia trong chủ đề hay lĩnh
vực được đề cập
Lời cảm ơn
Các tác giả xin cảm ơn các đóng góp của Emmanuelle Auriol (IDEI), các
đại biểu tham dự hội thảo tổng kết nghiên cứu diễn ra ngày 23 tháng 10
năm 2009 tại AFD, cũng như các đại biểu tham dự hội thảo ContrEauverses
Nogent-Sur-Marne do AFD và GRET tổ chức vào các ngày 7 và 8 tháng 9

47
53
53
58
62
71
75
75
79
82
85
87
91
97
101
103
M ụ c lụ c
Tóm tắt
Lời nói đầu
1. Khái quát chung: Tại sao phải điều tiết và điều tiết
như thế nào ?
1.1. Định nghĩa về điều tiết
1.2. Tại sao lại cần phải điều tiết dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải ?
1.3. Cần phải điều tiết gì : chức năng của điều tiết kinh tế
1.4. Tiêu chí đánh giá : làm thế nào để định nghĩa được “điều tiết tốt” ?
2. Các hình thức thể chế của điều tiết
2.1. Tự điều tiết
2.2. Điều tiết bằng hợp đồng
2.3. Điều tiết qua cơ quan
2.4 Mô hình lai

với bối cảnh thể chể và đáp ứng nhu cầu của mỗi bên, bao gồm cả những
người tiêu dùng thu nhập thấp. Cuốn sách này cung cấp hiện trạng các kiến
thức về các chủ đề này. Cuốn sách xác định các hướng nghiên cứu nhằm
cải thiện các hoạt động thực tiễn, đặc biệt tại các quốc gia đang phát triển.
Water and sanitation services, which qualify as essential public services,
need tobe regulated from an economic, environmental and public health
point of view. Economic regulation of such services includes tariff regula-
tion, service quality, competitionand, in some cases, consumer protection.
Institutional models for carrying out such regulation include self-regulation,
regulation by contract, regulation by agency as well as some hybrid models
which combine regulation by contract and by agency and rely on external
expert panels or user participation.
There is no single model: each of these systems has its advantages and
limitations. They must be tailored to the specifi c circumstances in order to
adapt to the institutional context and meet the needs of all consumers, in-
cluding the poorest. This work reviews existing knowledge on these issues
and identifi es areas for research in order to improve current practices, par-
ticularly in developing countries.
CẦN BIẾT

CẦN BIẾT
7
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
Lời nói đầu
Mục tiêu. Mục tiêu của tài liệu này là thiết lập một thống kê súc tích về các
lý thuyết về điều tiết dịch vụ cấp nước sạch và xử lý nước thải tại các quốc
gia đang phát triển, nhằm cung cấp cơ sở vững chắc hơn cho việc thiết lập
các mô hình điều tiết hiệu quả và phù hợp với bối cảnh thể chế, kinh tế và xã
hội của mỗi dịch vụ cấp nước sạch và xử lý nước thải .
Bối cảnh : dịch vụ cấp nước sạch và xử lý nước thải tại các quốc

tiết.

Nhằm giải quyết các vấn đề này và đạt được Mục tiêu thiên niên kỷ, các
giải pháp thường được đề xuất bao gồm cải thiện khung thể chế (hướng
tới cơ chế quy trách nhiệm rõ ràng hơn, tăng cường các nhóm năng lực và
minh bạch), đổi mới về giá (nhằm tạo các nguồn thu ước tính được để tài trợ
cho đầu tư) và trong nhiều trường hợp, đổi mới phương thức quản lý (như
đưa vào sự tham gia của khu vực tư nhân hay giao kết hợp đồng với doanh
nghiệp) hướng đến nâng cao hiệu quả của các nhà cung cấp dịch vụ. Nhiều
ý kiến cho rằng điều tiết phải có vị trí đúng đắn trong các cải cách này, nhằm
ấn định một khuôn khổ rõ ràng và minh bạch trong xác định giá, ấn định và
thực hiện các mục tiêu chất lượng và bảo vệ người tiêu dùng. Kinh nghiệm
gần đây trong cải cách lĩnh vực hạ tầng cho thấy tầm quan trọng cốt yếu
của điều tiết. Như vậy, Kessides (2004) đã nghiên cứu kết quả của hơn 20
năm cải cách lĩnh vực hạ tầng và đi đến kết luận rằng xác định khung thể
chế là yếu tố căn bản của thành công của các cải cách này : « Điều tiết hiệu
quả - bao gồm cả việc ấn định mức giá hợp lý – là quan trọng nhất cho phép
cải cách hạ tầng. Thiết kế điều tiết chuẩn là thách thức lớn nhất mà các nhà
hoạch định chính sách tại các nền kinh tế đang phát triển và đang chuyển
đổi phải đối mặt ».
Tuy nhiên, trong lĩnh vực nước sạch và xử lý nước thải, quan niệm về bản
chất của điều tiết và cách thức tiến hành theo thể chế thường là chủ đề
tranh luận và chất vấn. Có nhiều lý do : một mặt, nước là một tài sản « mang
» tính chính trị và xã hội, yêu cầu huy động mạnh mẽ để thương mại hóa,
trong khi khái niệm của điều tiết được ngầm hiểu là các dịch vụ cấp nước
sạch được coi như các dịch vụ thị trường ; mặt khác, điều tiết, khái niệm xuất
phát từ các học thuyết và kinh nghiệm thực tiễn theo phái Ănglo-saxon, có
thể khiến hoài nghi (đôi khi do thiếu hiểu biết) trong môi trường Pháp ngữ,
quen hơn với khái niệm « dịch vụ công », ủy quyền dịch vụ theo giao kết
hợp đồng và phân quyền. Do vậy, việc nhầm lẫn giữa « điều tiết » và « cơ

Tài liệu này dựa trên việc rà soát các tài liệu của Pháp và
Anh về chủ đề điều tiết các dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải tại các quốc
gia đang phát triển và nhằm làm rõ các khái niệm, giới thiệu các mô hình thể
chế điều tiết lớn và xác định các hướng nghiên cứu.
Một số nguồn tài liệu hàn lâm được rà soát mang tính tương đối lý thuyết;
chúng chủ yếu dựa trên các kinh nghiệm tại các nước phát triển. Một số tài
liệu khác bắt nguồn từ thực tiễn và có mục tiêu giúp đỡ các các bộ trong
ngành giải quyết các vấn đề cụ thể tại các nước đang phát triển. Những tài
liệu này thường thuộc lĩnh vực « tài liệu nghiên cứu xám », bao gồm các bài
học kinh nghiệm, các nghiên cứu tình huống hay thậm chí là các hướng dẫn
phương pháp tổng hợp các tài liệu đào tạo kiến thức được thực hiện ở cấp độ
nhà tài trợ hay cấp chính phủ (với các chuyên gia tư vấn) hay thậm chí ở cấp
độ các tổ chức phi chính phủ. Có thể nhận thấy từ những quan sát đẩu tiên
rằng tài liệu về chủ đề này khá ít và thường không đủ sâu, đặc biệt về mặt
thực tiễn mà các cán bộ thực hiện cải cách ngành thường đặt ra hàng ngày.
CẦN BIẾT
AFD / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / Tháng 4-2010
10
Mục tiêu của tài liệu này là liệt kê các « vấn đề lớn về điều tiết » (đặc biệt từ
góc độ thể chế), phân tích các đóng góp của các tài liệu về các vấn đề này
và xác định các vùng tối chưa được đề cập đầy đủ.
Chương 1 của cuốn sách này rà soát các định nghĩa khác nhau về điều
tiết nhằm làm rõ khái niệm. Phân tích này đề cao quan điểm « Pháp ngữ »
vì việc dịch thuật ngữ « regulation » có vấn đề không chỉ về bản chất ngôn
từ, mà còn về cả việc gợi mở các khái niệm khác nhau của tổ chức dịch vụ
công. Trên cơ sở đề xuất một định nghĩa chung, chương này phân tích các
lý do và các hình thức điều tiết rồi đến các tiêu chí đánh giá một điều tiết «
tốt ».
Chương 2 phân tích các mô hình thể chế điều tiết dịch vụ nước khác nhau,
bao gồm tự điều tiết, điều tiết theo hợp đồng, thông qua một cơ quan độc

thải. Phần cuối sẽ dành để xem xét các lý do của việc điều tiết các dịch vụ
này và các hình thức điều tiết có thể có.
1.1. Định nghĩa về điều tiết
Khái niệm về điều tiết bắt nguồn từ các nước nói tiếng Anh. Nó đã được phổ
biến rộng ở Mỹ khi các lĩnh vực hoạt động liên quan tới lợi ích nhà nước cần
hạn chế tự do cạnh tranh được xác định dần dần thông qua một loạt các
quyết định của Tòa án tối cao và đồng thời, các ủy ban điều tiết cấp tiểu bang
cũng nh
ư cấp liên bang được thành lập (Kahn, 1988). Tại Anh, khái niệm
điều tiết được chính thức sử dụng với việc thành lập các cơ quan điều tiết cấp
ngành (đặc biệt là việc thành lập Ofwat hay Cơ quan dịch vụ nước trong lĩnh
vực nước) vào cuối những năm 1980 trong bối cảnh Thủ tướng lúc bấy giờ
là Margaret Thatcher quyết định tiến hành các hoạt động tư nhân hóa (Am-
strong và các tác giả
khác, 1995). Khái niệm này sau đó được sử dụng trong
bối cảnh đưa cạnh tranh vào lĩnh vực dịch vụ công ở châu Âu, dựa trên việc
áp dụng các chỉ thị châu Âu nhằm xây dựng Thị trường chung (Henry, 1997).
Thuật ngữ « điều tiết » sử dụng trong lĩnh vực dịch vụ công mới được du nhập
từ tiếng Anh gần đây, nhất là từ thời điểm mở cửa c
ạnh tranh trong lĩnh vực
này ở châu Âu. Trước đó, các bài tham luận ở Pháp chỉ tập trung vào khái
niệm dịch vụ công, các hình thức phân bổ quản lý dịch vụ và việc nhà nước
kiểm soát việc phân bổ, thông qua « cơ quan chủ quản » và các cơ quan
hành chính. Theo Christian Stoffaës (1995), việc mở cửa cạnh tranh và tự do
CẦN BIẾT
AFD / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / Tháng 4-2010
12
hóa mạng lưới dịch vụ công tại các nước nói tiếng Anh là dựa trên cách hiểu
về dịch vụ công hoàn toàn khác. Trong phần mở đầu báo cáo của Ủy ban Kế
hoạch nhà nước, ông đã nêu : « nước Pháp tôn sùng việc phân chia quyền

cho phép nhận thức được một hình thức đặc biệt của khủng hoảng (đình lạm)
và sự chuyển đổi từ tăng trưởng sang khủng hoảng » (Coriat và Dosi, 1995).
Như vậy, mục tiêu của thuyết này là nghiên cứu sự phát triển của các hình thức
sản xuất như là sự phản ánh chuyển biến trong quan hệ xã hội, và để làm được
Điều tiết và quy định : quan niệm khác nhau hay chỉ
là vấn đề từ vựng ?
CẦN BIẾT
13
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
Không chỉ ở các nước nói tiếng Pháp mới có sự nhầm lẫn như vậy. Một
quyển hướng dẫn đánh giá cho các cơ quan điều tiết mới được Ngân hàng
thế giới xuất bản mở đầu bằng việc nhấn mạnh rằng trong tất cả các chức
năng của nhà nước thì điều tiết là khái niệm được biết đến ít nhất. “Trên toàn
thế giới, Chính phủ đảm nhiệm ba chức năng chính : thu thuế, chi tiêu và
điều tiết. Và trong số ba chức năng này, điều tiết là chức năng ít được hiểu
đúng nhất” (Brown và những tác giả khác, 2006).
Điều tiết mạng lưới dịch vụ công : liệu lĩnh vực nước có bị đặt
ngoài lề ?
Mặc dù lúc đầu còn do dự nhưng thuật ngữ « điều tiết » ngày càng được
sử dụng nhiều hơn trong các cuộc thảo luận về mạng lưới dịch vụ công tại
các nước nói tiếng Pháp. Ví dụ, việc thành lập các cơ quan điều tiết độc lập
trong lĩnh vực viễn thông và năng lượng - Cơ quan điều tiết viễn thông (ART)
vào năm 1996 và sau đó Ủy ban đi
ều tiết năng lượng (CRE) vào năm 2000
- nằm trong xu hướng chung thành lập các cơ quan hành chính độc lập, một
nét khá mới trong bối cảnh luật hành chính của Pháp. Ví dụ, Nicolas Curien
nói tới điều tiết mạng lưới các ngành công nghiệp với mục tiêu là « thúc đẩy
điều này cần có các ngành khác nhau, trong đó có kinh tế, lịch sử và xã hội học.
Do đó, mục tiêu của thuyết điều tiết không nằm ở việc thảo luận về điều tiết các
dịch vụ công mà tập trung vào cách thức vận động tổng quan của xã hội và các

2.2 để có thêm thông tin về mô hình điều tiết thông qua hợp đồng trong bối
cảnh của Pháp).
Sau khi các vụ tham nhũng tai ti
ếng lan rộng vào đầu thập niên 1990, người
ta nhận thấy rõ nhu cầu cần điều tiết, nhất là trong việc phân bổ quản lý
dịch vụ công. Một báo cáo của Tòa tài chính - đánh dấu mốc quan trọng
cho sự phát triển của lĩnh vực này tại Pháp - nhấn mạnh rằng « phần lớn
các sai phạm trong việc phân bổ quản lý dịch vụ công có thể tránh được
nếu có thông tin rõ ràng về đơn vị được chọn và người sử dụng dịch vụ và
có sự quản lý thực sự đối với đơn vị được ủy quyền » (Thanh tra nhà nước,
1997). Những vụ tai tiếng này đã dẫn tới việc củng cố lại bộ máy pháp luật,
đặc biệt là với việc thông qua đạo luật Sapin vào năm 1993, nhằm hạn chế
những sai phạm liên quan tới việc phân bổ hợp đồng và tăng cường tính
minh bạch. Đạo luật này đã tạo ra một cơ chế công bằng giữa các nhà thầu
tham gia dự thầu, nhờ vào việc đảm bảo minh bạch trong quá trình tiến hành
(trong trường hợp phân bổ quản lý thì phải công khai thông tin và điều kiện
về giá cả) ; các nhà thầu bị xâm phạm quyền lợi có thể tranh tụng và điều
này có thể dẫn tới việc ngừng đấu thầu nếu các quy định về công khai và
cạnh tranh không được tuân thủ
[2]
. Tuy nhiên, tài liệu tham khảo về điều tiết
vẫn chưa rõ ràng. Trong khoảng thời gian thảo luận về việc thông qua luật
mới về nước từ năm 1998 đến 2002, một vài nỗ lực đã được triển khai nhằm
sáng lập một cơ chế trung ương chịu trách nhiệm giám sát tình hình giá cả
và hiệu quả hoạt động trên phạm vi quốc gia (ví dụ như thành lập một Cơ
quan giám sát trong lĩnh vực nước) nhưng kế hoạch này cuối cùng thất bại
(Guérin-Schneider và Nakhla, 2003). Mãi đến năm 2009, Cơ quan giám sát
dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải mới được thành lập tại Pháp để cung cấp
thông tin và dữ liệu về các dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải, cách tổ chức
[2] Xem văn bản luật trên website của Légifrance : www.legifrance.gouv.fr/

phát triển.
Dựa trên định nghĩa tương đối hẹp về điều tiết của Ogus (1994) coi đó là «
một sự kiểm soát liền mạch và tập trung do một tổ chức công tiến hành đối
với các hoạt động có giá trị với cộng đồng », Trémolet và Browning (2002)
đã đề xuất phân định sự khác biệt rõ ràng giữa « quy định » và « điều tiết »
: trong trường hợp đầu tiên, nhà lập pháp đưa ra các quy tắc bằng cách tổ
chức bỏ phiếu để thông qua luật hoặc nghị định trong khi ở trường hợp sau,
nhà lập pháp cần dựa trên tình hình thực tế để diễn giải các văn bản này cho
phù hợp cũng như đảm bảo việc tôn trọng tư tưởng của văn bản đó.
[3] Xem http://services.eaufrance.fr/
CẦN BIẾT
AFD / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / Tháng 4-2010
16
Dựa trên sự phân biệt này, quy định được định nghĩa là một tập hợp các quy
tắc được đưa ra vào một thởi điểm t, phản ánh việc quản lý xã hội tại một thời
điểm nhất định và được thể hiện trong các văn bản pháp luật, tiêu chuẩn,
hợp đồng… Nhìn từ góc độ năng động và thích ứng của thuật ngữ, điều tiết
được
định nghĩa là một tập hợp các hoạt động nhằm áp dụng các quy định
và phát triển nó tùy theo hoàn cảnh để đảm bảo quản lý xã hội lâu dài. Điều
tiết là cần thiết vì không thể dự báo được các tình huống sẽ xảy ra vào thời
điểm t (nguyên tắc về tính hợp lý hạn chế của các tác nhân, được Jenssen
và Meckling (1976) và Brousseau (1993) đưa ra).
Thể hiện khía cạnh năng động của điều tiết, các mục tiêu chính của hoạt
động này là dung hòa lợi ích khác nhau giữa các bên tham gia, nhất là lợi
ích của người sử dụng dịch vụ và các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ. Trong
một ấn phẩm giới thiệu những thách thức chủ yếu trong quá trình điều tiết tại
các nước đang phát triển với độc giả các nước nói tiếng Pháp, Um và Léau-
tier (2008) đã tóm tắt như sau : « điều tiết là một công cụ cho phép các cơ
quan quyề

1.2. Tại sao lại cần phải điều tiết dịch vụ cấp nước và
xử lý nước thải ?
Việc dịch vụ nước cần được điều tiết xuất phát từ quan niệm thương mại đối
với các dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải. Quan niệm này dựa trên nguyên
tắc coi nước là tài sản cá nhân về mặt kinh tế, nghĩa là việc tiêu thụ nước
mang tính chất cạnh tranh và độc quyền. Quan niệm này bị những người
phản đối việc tư nhân hóa dịch vụ nước công kích, theo họ nước phải được
coi như « món quà tặng của thượng đế », một quyền cơ bản của con người
và do vậy, không thể thương mại hóa (Barlow và Clarke, 2001). Tuy nhiên,
dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải đòi hỏi đầu tư ban đầu lớn cũng như cần
được quản lý và bảo dưỡng. Chính vì vậy, chúng ta đều phải công nhận rằng
việc cung cấp dịch vụ đòi hỏi chi phí lớn cần được thu hồi và việc quản lý các
dịch vụ này phải hiệu quả, cho phép giảm chi phí, mở rộng phạm vi cung
cấp và đảm bảo tính lâu dài
[4]
.
Các nhà kinh tế học coi sự can thiệp của cơ quan nhà nước vào lĩnh vực
cấp nước và xử lý nước thải là cần thiết nhằm khắc phục một số thất bại
của thị trường, theo đó việc tự do cạnh tranh trong lĩnh vực cấp nước không
cho phép đạt được các mục tiêu mà nhìn chung xã hội mong đợi. Ngoài
ra, Lévêque (1998) cũng nhấn mạnh là « việc nhà nước can thiệp vào thị
trường không dừng lại ở việc tìm kiếm hiệu quả kinh tế mà còn hướng tới
các mục tiêu về phân phối » và do đó, cần thiết phải phân biệt được lý do xã
hội của việc điều tiết.
Các lý do “kinh tế” của việc điều tiết dịch vụ cấp nước và xử lý
nước thải
[4] Những nguyên tắc này được đưa ra trong Hội nghị về môi trường và phát triển của Liên hợp quốc
năm 1992 và được biết tới dưới tên gọi « Nguyên tắc Dublin », vốn ủng hộ quan niệm « thương mại
» dịch vụ. Để biết thêm chi tiết, xem trang web của Quan hệ đối tác toàn cầu ngành nước : www.
gwpforum.org

cơ bản vẫn kết hợp các dịch v
ụ theo trục dọc, nghĩa là nhìn chung không
có sự chia tách giữa các hoạt động cạnh tranh (ví dụ như sản xuất và xử lý
nước) và các hoạt động về bản chất mang tính độc quyền (những tiện nghi
cơ bản). Tuy nhiên, một vài nhà kinh tế khuyến cáo nên dùng phương pháp
khéo léo hơn để đưa cạnh tranh vào một số mảng trong lĩnh vực nước khicó
thể (Kessides, 2004 ; Stern, 2009). Bài tổng quan Cave Review của Anh
(Cave, 2009) do giáo sư Martin Cave, chuyên gia trong lĩnh vực viễ
n thông
hướng dẫn, đề xuất một phương thức tham vọng đưa cạnh tranh vào lĩnh vực
nước, chủ yếu ở cấp độ sản xuất, song song với việc triển khai các hợp đồng
[5] Chúng ta sẽ thấy trong phần 4 là trên thực tế sự cạnh tranh giữa các nhà cung cấp dich vụ là rất rõ
ràng trong trường hợp của các nhà cung cấp nhỏ của tư nhân (POP) và điều đó, theo một số người,
khiến cho chính khái niệm độc quyền tự nhiên phải xem lại (Colignon và Vézina, 2000).
CẦN BIẾT
19
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
[6] Theo Lévêque (1998),ngoại tác là “ảnh hưởng gây ra bởi hoạt động của một chủ thể kinh tế này và
tác động trực tiếp tới chủ thể khác nằm ngoài hợp đồng. Ngoại tác được coi là tích cực nếu tác động
của nó giúp cải thiện phúc lợi của chủ thể khác và bị coi là tiêu cực nếu làm giảm phúc lợi này.
nước nhằm tối ưu hóa việc quản lý nguồn nước.
Theo các lý thuyết về tổ chức công nghiệp (một nhánh của kinh tế vi mô, có
nội dung phân tích hành vi chiến lược của các nhân tố), bất cứ doanh nghiệp
nào hưởng độc quyền cũng đều có xu hướng khai thác vị trí này để « thu lợi
nhuận độc quyền », bằng cách áp giá quá cao (so với khi có đối thủ cạnh
tranh) hoặc giảm chất lượng dịch vụ và vì vậ
y, cần phải có sự điều tiết kinh
tế, bao gồm điều tiết giá cả, chất lượng dịch vụ và cạnh tranh (Littlechild,
1988 ; Gatty, 1998). Phần tiếp theo của bài viết này sẽ tập trung cụ thể hơn
vào các phương thức điều tiết kinh tế.

20
bên ngoài, tạo điều kiện cho dịch bệnh lây lan (ví dụ dịch tả) và ảnh hưởng
tới hoạt động sản xuất (nông nghiệp, thủy sản, du lịch). Theo nghiên cứu
mới đây của Chương trình nước và vệ sinh của Ngân hàng thế giới (Water
and sanitation Program, 2008), điều kiện xử lý nước thải kém ảnh hưởng
tới sự phát triển của 4 nước châu Á (Campuchia, Inđônêxia, Philíppin và
Việt Nam), gây thiệt hại kinh tế
tương ứng với 2,3 tỉ đôla Mỹ do ô nhiễm các
nguồn nước, 1,3 tỉ do bỏ lỡ các cơ hội kinh tế và 350 triệu trong lĩnh vực du
lịch. Ngoài ra, các nghiên cứu cũng cho thấy ngoại tác do mở rộng dịch vụ
xử lý nước thải đối với cả cộng đồng lớn hơn nhiều so với vài hộ gia đình.
Những ảnh hưởng đó cho thấy cần phải có quy định về môi trường để đưa ra
những tiêu chuẩn bảo vệ nguồn nước và môi sinh, áp đặt các chuẩn về thải
và xử lý nước thải…
Những thất bại thị trường cho thấy cần thiết phải có luật lệ (quy định ngay
từ đầu) và điều tiết (áp dụng các quy định và điều chỉnh nó cho phù hợp khi
hoàn cảnh thay đổi). Một số khía cạnh cần điều chỉnh thường xuyên và «
năng động» hơn, ví dụ như giá nước cần thay đổi tùy theo cung cầu, chi phí
(đầu tư và vốn), mức trợ cấp nhận được và do đó, nó cần được điều tiết liên
tục. Ngược lại, các quy định về y tế lại có ít thay đổi hơn nhiều. Về cơ bản, đó
là những tiêu chuẩn (như hàm lượng tối đa cho phép) đối với một số chất có
hại có thể tồn tại trong nước và gây nguy hiểm cho sức khỏe người tiêu dùng.
Tuy nhiên, những quy định về y tế này có thể được sửa đổi cho phù hợp nếu
chi phí sản xuất nguồn nước « đạt chuẩn » và đủ số lượng (ít nhất là 20 lít
nước/người/ngày theo quy định của Tổ chức Y tế thế giới) vượt quá khả năng
tài chính, dù đó là khả năng thanh toán của người sử dụng, trợ cấp của chính
phủ hay quốc tế. Đây là tình trạng thường gặp tại các vùng nông thôn (như ở
Búckina Phasô hay thậm chí ở Nam Phi). Việc không thể tuân thủ theo chuẩn
quy định tại các khu vực này đã đặt ra vấn đề về xác định các chuẩn thay thế
phù hợp với hoàn cảnh (Baker và Trémolet, 2000b; Ehrhardt, 2000).

« Quyền tiếp cận nước » được Ủy ban các quyền kinh tế, văn hóa và xã hội
của Liên Hợp quốc thông qua vào tháng 11/2002 đã khiến cho những quy
tắc này mang tính toàn cầu. Tuyên bố này cũng chỉ ra cụ thể quyền tiếp
cận nước được hiểu là tiếp cận về thể chất, an toàn, trong những điều kiện
chấp nhận được, vì nhu cầu của bản thân và gia đình, với đủ lượng nước và
giá cả phải chăng. Trong một cuốn sách về chủ đề này, Tổ chức Y tế thế
giới nhấn mạnh : « nhằm đáp ứng nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ và hoàn thành
nhiệm vụ, chính phủ thường theo dõi thị trường nước, và hành động nhằm
đảm bảo rằng mọi người có thể tiếp cận dịch vụ tối thiểu, cho dù các cơ chế
như chính sách giá và điều tiết giá” (Tổ chức Y tế thế giới, 20 03). Bản báo
cáo nêu cụ thể: « Đảm bảo khả năng tiếp cận nước đòi hỏi dịch vụ phải phù
hợp với khả năng chi trả của người dân. Đây không chỉ đơn giản là vấn đề
tổng chi phí nước. Nhiều người kiếm tiền không ổn định, điều này cản trở họ
có các cam kết về
tài chính dài hạn vốn chi phí có thể thấp hơn ». Do vậy,
điều tiết là nhằm đảm bảo việc tiếp cận nguồn nước trên phạm vi toàn cầu,
khuyến khích việc mở rộng dịch vụ thông qua việc phân phối lại lợi nhuận
giữa các nhóm và bảo vệ người tiêu dùng tránh việc bị lạm dụng (Franceys
và Gerlach, 2008 ; Trémolet và Hunt, 2006). Phần 4 của bài này sẽ phân
tích những khía cạnh điều tiết “vì người nghèo” nêu trên.
CẦN BIẾT
AFD / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / Tháng 4-2010
22
1.3. Cần phải điều tiết gì: chức năng của điều tiết kinh
tế
Mỗi thất bại thị trường tạo ra những nhu cầu và theo đó là phạm vi điều
tiết khác nhau, chủ yếu là điều tiết kinh tế, y tế, môi trường và xã hội (xem
bảng 1).
Phạm vi điều tiết trong lĩnh vực nước
Bảng 1

hợp đồng ủy quyền, doanh nghiệp tư nhân thu lợi từ việc áp dụng giá nước
và do v
ậy, cũng sẽ chịu sự điều tiết. Ngược lại, trong trường hợp một doanh
nghiệp nhà nước ký hợp đồng quản lý hay thậm chí đối với một chương trình
BOT (chương trình xây dựng, kinh doanh, chuyển giao) trong đó chủ doanh
nghiệp tư nhân chỉ phụ trách một vài mảng của dịch vụ thì bản thân doanh
nghiệp nhà nước chịu sự điều tiết và mối quan hệ vớ
i doanh nghiệp tư nhân
hoàn toàn dựa trên hợp đồng. Bảng 2 chỉ ra các trường hợp khác nhau tùy
CẦN BIẾT
23
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
vào loại hợp đồng sử dụng. Phần 2.2 và 2.4.1 sẽ đề cập chi tiết hơn nhu cầu
thích ứng điều tiết với các đặc điểm của hợp đồng, đặc biệt khi một cơ quan
điều tiết được thành lập trong khuôn khổ hợp đồng ủy quyền.
[7] Điều tiết kinh tế không thể tách rời các phạm vi điều tiết khác trong lĩnh vực nước và vệ sinh do các
tiêu chuẩn về môi trường và y tế là những thước đo quan trọng nhất để xác định cơ cấu chi phí của
một doanh nghiệp cung cấp dịch vụ nước và vệ sinh. Vì vậy, việc phối hợp các cơ quan chịu trách
nhiệm điều tiết kinh tế và các cơ quan chịu trách nhiệ
m các mảng khác có thể gặp khó khăn. Ví dụ
trong hệ thống của Anh, cơ quan điều tiết kinh tế (Ofwat) cần thống nhất với cơ quan môi trường
(Environment Agency) trong việc xác định theo định kỳ mức giá để đảm bảo tăng giá vừa phải mà
vẫn duy trì được các tiêu chuẩn về môi trường.
Các dạng hợp đồng ủy quyền và đối tượng điều tiết
Bảng 2
Nguồn: các tác giả. Sửa đổi từ ấn phẩm của World Bank (2006)
Hợp đồng
quản lý
Doanh nghiệp
nhà nước và

Doanh nghiệp
tư nhân
Lĩnh vực
hoạt động
Các bên ký hợp đồng
Chuyển rủi ro sang
đối tác tư nhân
Thanh toán % lợi
nhuận cho bên đối
tác tư nhân
Đối tượng của điềt tiết
Bài viết này sẽ phân tích sâu hơn về điều tiết kinh tế vì đây là hình thức khó
áp dụng thành công nhất. Ngoài ra, như nhấn mạnh ở trên, nhu cầu thích
ứng với hoàn cảnh cũng rõ nhất trong lĩnh vực này
[7]
. Bản thân việc xác định
phạm vi điều tiết cũng là chủ đề của nhiều cuộc thảo luận: phần sau sẽ điểm
lại các chức năng chính của điều tiết kinh tế và phân biệt các chức năng
trọng tâm của hình thức này (như điều tiết giá cả) với các chức năng được
CẦN BIẾT
AFD / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / Tháng 4-2010
24
coi là phụ của nó. Hình 1, trích ra từ ấn phẩm của Groom và các tác giả khác
(2006) đã tóm tắt rõ sự phân biệt này.
[8] Hiệu quả sản xuất tức là sản xuất một sản phẩm với chi phí ít hơn trong khi hiệu quả phân bổ có
được khi một doanh nghiệp sản xuất sản phẩm và dịch vụ có giá trị nhất với xã hội (nghĩa là chi phí
biên ngắn hạn bằng với thỏa dụng biên của nó đối với người tiêu dùng).
Chức năng trọng tâm và chức năng phụ của điều
tiết kinh tế
Hình 1

Chính trị
Kiểm tra các
ứng xử của
doanh nghiệp
về mặt pháp
lý
Điều tiết giá cả. Một vài quan sát viên hiểu điều tiết kinh tế đơn giản là
điều tiết giá cả. Điều tiết giá cả là trọng tâm của điều tiết kinh tế để đảm bảo
thúc đẩy giảm chi phí.
Các nguyên tắc cơ sở của hình thức điều tiết này nhìn chung bao gồm việc
thu hồi được chi phí (bao gồm vốn, để các doanh nghiệp thu lợi từ khoản
đầu tư của mình), hiệu quả sản xuất và phân bổ
[8]
, đối xử không phân biệt vầ
một vài mục tiêu xã hội. Tuy nhiên, với đặc điểm cơ cấu chi phí của doanh
nghiệp nước (với các chi phí cố định cao), những nguyên tắc này thường
dẫn đến kết qủa trái ngược nhau. Curien (2000) đã tóm tắt: “Việc tính giá
CẦN BIẾT
25
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
[9] Để bàn về các công cụ mà cơ quan điều tiết có thể dùng để cân bằng giữa hiệu quả và bình đẳng,
tham khảo mục hỏi đáp về « Social Pricing and Rural Issues » của quyển Body of Knowledge on
Utility Regulation, do Public Utility Research Center (PURC) thực hiện. Tham khảo trên mạng qua:
http://www.regulationbodyofknowledge.org/faq/
Các mô hình điều tiết giá cả thay thế: giá trần
(price-cap) và chi phí dịch vụ (cost-of-service)
Khung 2
Các thiết chế chịu trách nhiệm điều tiết giá cả có thể sử dụng hai phương thức
thay thế để điều tiết giá cả. Hai loại điều tiết này (price-cap và cost-of-service)
sẽ khiến cho các nhà cung cấp dịch vụ thông qua các chiến lược tương đối khác

doanh nghiệp nhà nước và tư nhân chịu trách nhiệm tất cả các khâu cung
cấp dich vụ và được thanh toán dựa trên giá dịch vụ.