Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn

1

TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG TRONG NÔNG NGHIỆP TRONG
BỐI CẢNH ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TĂNG TRƯỞNG VÀ TÁI CẤU
TRÚC NỀN KINH TẾ Ở VIỆT NAM
TS. Đặng Kim Sơn
1. Bối cảnh
Việt Nam đã đạt đến ngưỡng của nước có thu nhập trung bình với GDP bình
quân đầu người đạt mức 1000USD/năm trong bối cảnh suy thoái kinh tế toàn cầu.
Điều này đặt ra hai thách thức. Thứ nhất, mức độ cạnh tranh ngày một gay gắt và
đòi hỏi cấp thiết về nâng cao hiệu quả và chất lượng sản phẩm. Thứ hai, nguồn vốn
tín dụng hỗ trợ cho thương mại và đầu tư quốc tế có yêu cầu ngày càng cao hơn.
Trong bối cảnh đó, nhiều người đã lên tiếng về “bẫy thu nhập trung bình” do sự
thiếu hụt các yếu tố nền tảng cho duy trì tăng trưởng bền vững như hệ thống hoạch
định và thực thi chính sách yếu và không minh bạch, đầu tư theo chiều rộng kém
hiệu quả, cơ sở hạ tầng cho tăng trưởng thiếu và yếu, đóng góp của khoa học –
công nghệ cho tăng trưởng còn hạn chế
1
. Nhu cầu cấp thiết được đặt ra là tái cấu
trúc kinh tế để sử dụng các đồng vốn khan hiếm một cách hiệu quả hơn và chuyển
mục tiêu tăng trưởng kinh tế từ số lượng sang chất lượng đi cùng với ổn định kinh
tế vĩ mô.
Chính phủ đã chỉ đạo chuẩn bị đề án tái cơ cấu kinh tế và mô hình tăng
trưởng cho Việt Nam cho đến năm 2020. Mục tiêu tổng quát của chuyển dịch cơ
cấu kinh tế trong 10 năm tới được xác định là “ít nhất phải chuyển đổi và đạt đến
giai đoạn phát triển cao hơn, trong đó tăng trưởng kinh tế chủ yếu dựa vào nâng
cao năng suất, chất lượng; các ngành công nghiệp chế biến thâm dụng vốn và công
nghệ sẽ thay thế dần các ngành thiên về khai thác tài nguyên và thâm dụng lao
động rẻ”.

tranh của từng địa phương, kết nối và bổ sung cho nhau giữa các địa phương, các
vùng thành một nền kinh tế thống nhất, kết nối hiệu quả với kinh tế khu vực và
kinh tế thế giới. Cần “phi tập trung” hóa sản xuất và dân cư ra khỏi Hà Nội và TP.
Hồ Chí Minh và các địa phương lân cận bằng cách phát triển và nâng cao chất
lượng hạ tầng kết nối có hiệu quả giữa các vùng.
Về phân bổ và sử dụng nguồn lực, cần tôn trọng sự vận hành của cơ chế thị
trường. Nhà nước chủ yếu hỗ trợ, tạo điều kiện thuận lợi bằng hệ thống các đòn
bẩy kinh tế hợp lý để doanh nghiệp và người dân phát huy và tận dụng được lợi thế
cạnh tranh hiện có, đồng thời nuôi dưỡng và phát triển lợi thế cạnh tranh trong
tương lai. Đồng thời, cần thiết lập một nền kinh tế cân bằng hơn giữa trong và
ngoài nước, cân bằng hơn giữa xuất khẩu và tiêu thụ ở thị trường nội địa, khắc
phục sự chia cắt giữa sản xuất để xuất khẩu và sản xuất cho thị trường nội địa.
Hướng tới các mục tiêu cho tái cấu trúc kinh tế và mô hình tăng trưởng mới
nêu trên, bài viết sẽ xem xét tính hợp lý và đầy đủ của các xu hướng tái cơ cấu
kinh tế nêu trên, và lấy đó làm định hướng cho các đề xuất tái cơ cấu đầu tư nói
chung và đầu tư công nói riêng cho nông nghiệp nông thôn. Để làm được việc này,
bài viết sẽ đánh giá lại vai trò của nông nghiệp trong phát triển kinh tế Việt Nam
và xem xét tính hợp lý của thực trạng đầu tư nói chung và đầu tư công nói riêng
trong nông nghiệp Việt Nam. Dựa trên cơ sở đó, phần cuối sẽ tập trung vào các đề
xuất tái cơ cấu đầu tư công cho nông nghiệp Việt Nam.
2. Vai trò của nông nghiệp trong phát triển kinh tế Việt Nam
Là khâu đột phá thành công trong quá trình đổi mới, Việt Nam giống như
Trung Quốc đã đảm bảo ngay từ đâu nền tảng chính trị xã hội cho công cuộc
chuyển đổi khó khăn từ kinh tế kế họach sang kinh tế thị trường, từ thị trường đóng
cửa sang hội nhập tòan cầu. Bước vào quá trình phát triển công nghiệp hóa, nông
nghiệp và kinh tế nông thôn tiếp tục đóng vai trò chiến lược trong quá trình phát
triển đất nước.
Trong những thời điểm đất nước trải qua các tác động của khủng hoảng kinh
tế quốc tế như khi phe XHCN sụp đổ cuối thập kỷ 80, cuộc khủng hoảng kinh tế
Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn

Công nghiệp
Nông nghiệp

Nguồn : Niên giám thống kê các năm, TCTK
Nhờ nông nghiệp phát triển ổn định, nguồn cung lương thực thực phẩm dồi
dào, giữ mức giá cả ổn định đang là nhân tố duy trì mức tiền công thấp và góp
phần xóa đói giảm nghèo, tạo ổn định xã hội, hình thành lợi thế cạnh tranh lớn cho
Việt Nam thu hút đầu tư nước ngoài và đầu tư tư nhân trong nước, các thành phần
năng động nhất đóng góp cho tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trong thời gian
vừa qua. Lưu ý là Việt Nam chỉ xếp hạng thứ 104 trong 178 quốc gia về năng lực
cạnh tranh (theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới) và thứ 91 trong 118 quốc gia về
Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn

4

môi trường kinh doanh (theo báo cáo của Diễn đàn Kinh tế Thế giới), nhưng lại
đứng thứ 6 trên thế giới về thu hút đầu tư nước ngoài trong thời gian vừa qua.
Nông nghiệp phát triển là khu vực tạo ra nguồn ngoại tệ quan trọng để nhập
khẩu các nguyên vật liệu thiết yếu cho công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Nông nghiệp
là ngành kinh tế duy nhất liên tục duy trì được thặng dư xuất khẩu (kim ngạch xuất
khẩu nông sản trừ đi kim ngạch nhập khẩu các hàng hóa phục vụ sản xuất nông
nghiệp) tạo ra nguồn ngoại tệ hỗ trợ nhập khẩu các máy móc thiết bị cho quá trình
công nghiệp hóa đất nước. Đáng lưu ý là trong năm 2009 khi thị trường xuất khẩu
suy giảm, giá nông sản xuất khẩu hạ thấp nhưng xuất khẩu nông-lâm-thủy sản của
Việt Nam vẫn tăng về khối lượng. Điều này phản ánh khả năng dồi dào về nguồn
cung và năng lực cạnh tranh cao của xuất khẩu nông-lâm-thủy sản của Việt Nam.
Hình 2. Cán cân thương mại (triệu đô la Mỹ)
-
20000
-15000


5

Ngoài việc hỗ trợ đắc lực cho tăng trưởng kinh tế và quá trình công nghiệp
hóa nói chung, tự thân ngành nông nghiệp cũng là ngành đem lại hiệu quả cao cho
các nguồn đầu tư do đây là ngành có lợi thế so sánh của Việt Nam. Sử dụng hệ số
ICOR để so sánh hiệu quả đầu tư giữa các ngành cho thấy ngành nông-lâm-thủy
sản có hệ số ICOR tương đối thấp so với các ngành khác
2
, chứng tỏ hiệu quả đầu
tư trong NLTS không thua kém gì so với các ngành khác. Đặc biệt ICOR cho riêng
ngành thủy sản rất thấp, chứng tỏ đây là ngành có hiệu quả đầu tư cao và còn nhiều
tiềm năng tăng trưởng trong tương lai.
Hình 3. Tăng trưởng và hệ số ICOR của các ngành, 1996-2007 (giá 1994) Nguồn : Tính toán dựa trên số liệu của TCTK
Tóm lại, nông nghiệp Việt Nam đã, đang và sẽ có vai trò to lớn trong phát
triển kinh tế tại Việt Nam thông qua việc cung cấp lương thực thực phẩm đầy đủ,
đảm bào ổn định kinh tế vĩ mô và quá trình chuyển dịch lao động từ nông nghiệp
sang công nghiệp, từ nông thôn sang thành thị được diễn ra một cách trơn tru, cung
cấp nguyên vật liệu cho các ngành công nghiệp chế biến, cung cấp ngoại tệ thông
qua xuất khẩu nông sản để nhập nguyên vật liệu và máy móc thiết bị cho công
nghiệp hóa, và tạo thị trường đầu ra năng động và ổn định cho công nghiệp trong

bơm
Phân
bón
DT cây
hàng
năm

DT cây
lâu năm

TFP
Tăng trưởng (%)
1986
-
1990

2.7

2.5

-
4.7

-
1.2

-
3.4

0.8


10.3

4.0

2.7

9.82001
-
2005

3.7

1.0

5.7

4.4

1.4

1.0

3.01986-2005

co giãn (%)

1986-1990

2.7

0.8

-0.2

-0.1

-0.5

0.3

0.2

2.0

1991
-
1995

4.7

2.2

0.9


1.5

2001-2005

3.7

0.3

0.2

0.2

0.2

0.4

0.1

2.2

1986
-
2005

3.8

0.9

0.3


9.2

73.9

1991-1995

100.0

47.5

19.9

29.4

37.9

17.6

7.4

-59.7

1996-2000

100.0

8.9

7.0


1986-2005

100.0

23.2

9.1

14.0

28.3

18.2

7.5

-0.3

Độ co giãn tăng
trưởng (%) 32.5

3.3

5.4

13.4

40.9

4.5

tiếp nước ngoài cho nông nghiệp cũng chỉ chiếm 1,4% tổng giá trị vốn FDI được
cấp phép năm 2006. Vốn đầu tư xã hội cho NLTS mặc dù tăng khoảng 2,3 lần, từ 9
nghìn tỷ năm 1995 lên trên 20 nghìn tỷ năm 2007 nhưng tỷ lệ tăng rất thấp so với
mức xã hội đầu tư vào ngành dịch vụ tăng gấp 4,4 lần (1995: 34 nghìn tỷ đông,
2007: 150 nghìn tỷ đồng) và công nghiệp tăng gấp 6,2 lần (1995: 22 nghìn tỷ đồng,
2007: 136 nghìn tỷ đồng).
Hình 4. Mức đầu tư 1995-2007 và cơ cấu đầu tư năm 2007 (giá 1994)
Nguồn : Niên giám thống kê các năm, TCTK
Về lâu dài, để tiếp tục duy trì tăng trưởng của nông nghiệp, cần áp dụng một
hệ thống chính sách mới. Yếu tố số lượng lao động sẽ tiếp tục giảm đi, yếu tố diện
tích đất đai cũng tiếp tục bị hạn chế. Để phát huy vai trò của yếu tố máy móc thiết
Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn

8

bị cần có giải pháp để mở rộng quy mô sản xuất của các hộ, đồng thời tăng khả
năng đầu tư để mua sắm thiết bị cho nông dân. Chỉ có yếu tố KHCN là động lực
bền vững và có khả năng mở rộng trong tương lai.
4. Cơ cấu đầu tư công trong nông nghiệp Việt Nam
Hiện nay, đầu tư từ ngân sách của Việt Nam cho nông nghiệp tương đương
1,4% tổng GDP thấp hơn so với mức trung bình của Trung Quốc, Ấn Độ và Thái
Lan là 8 - 16% và các nước Đông Nam Á khác khoảng 8 - 9% trong giai đoạn
1990 - 1993. Phân tích kết cấu đầu tư công vào NLTS rất khó khăn vì không tách
được tách số liệu giữa đầu tư qua Bộ NN&PTNT và đầu tư của các Bộ/ngành khác


5,025

4,954

5,067

A
Vốn đầu tư phát triển
2,238

3,334

2,710

2,369

1,667

1 Thủy lợi 1,475

2,465

1,406

1,143

809

2 Nông nghiệp 210

ả
n

108

156

105

138

80

5 Khoa học công nghệ 56

55

224

258

225

6

Giáo d
ụ
c đào t
ạ
o


9 Chương trình mục tiêu QG 48

52

58

52

46

10 Bổ sung dự trữ QG 9

18

50

97

50

B Trái phiếu CP 1,200

2,315

2,585

3,400

Nguồn: Bộ NN&PTNT (2008)

tích cực đến doanh nghiệp và hộ gia đình NLTS mặc dù như đã nêu ở trên hiệu quả
đầu tư của các chương trình thủy lợi nói chung là thấp. Khối doanh nghiệp nhà
nước mặc dù sử dụng tới 42,2% vốn đầu tư trong NLTS nhưng chỉ đóng góp 8,4%
giá trị sản xuất NLTS.
Các bằng chứng nêu trên cho thấy mức đầu tư công trong nông nghiệp còn
thấp và chưa được sử dụng một cách hiệu quả. Trong khi tạo ra những tác động
tích cực cho sản xuất nông nghiệp và xóa đói giảm nghèo nhưng đầu tư công chưa
đột phá về thu nhập của cư dân nông thôn và phát triển kinh tế nông thôn. Trong
khi cần tăng chung tổng đầu tư cho NLTS, cần điều chỉnh hợp lý hơn về tỷ trọng
đầu tư từ thủy lợi sang nông nghiệp, thủy sản và lâm nghiệp. Trong đầu tư phát
triển kết cấu hạ tầng cần chú trọng phát triển giao thông nông thôn. Chú trọng tăng
tỷ lệ đầu tư cho khoa học công nghệ, giáo dục, đào tạo. Phải giảm đầu tư trực tiếp
và đẩy mạnh cải cách thể chế để chấm dứt lãng phí đầu tư công cho khu vực doanh
nghiệp nhà nước. Cải cách thể chế phải được coi là biện pháp ưu tiên hàng đầu để
vốn đầu tư phát huy được hiệu quả, tránh tham ô, lãng phí.
5. Kết luận
- Định hướng về tái cấu trúc kinh tế đã có nhiều tiến bộ trong việc thay đổi
mô hình tăng trưởng từ số lượng sang chất lượng và đảm bảo phát triển hài hòa,
Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn

10

cân đối giữa các ngành, các vùng, và các thành phần kinh tế. Tuy nhiên, trong hoàn
cảnh đi chậm và xuất phát điểm thấp kém thì cần có các giải pháp điều chỉnh quyết
liệt hơn để giúp Việt Nam thoát khỏi “bẫy thu nhập trung bình” và đạt được tăng
trưởng bền vững.
- Phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn là nền tảng và động lực cho
quá trình công nghiệp hóa. Để giúp lĩnh vực NLTS phát triển, cần ban hành các
chính sách tạo động lực thiết thực khuyến khích nông dân, thu hút đầu tư xã hội
phát triển sản xuất kinh doanh, và đa dạng hóa ngành nghề cho lực lượng lao động

bảo sinh kế cho người dân trồng và bảo vệ rừng.
Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn

11

+ Giảm đầu tư thủy lợi. Đối với hệ thông thủy lợi, chuyển từ đầu tư cho hệ
thống tưới lúa sang hệ thống thủy lợi tổng hợp, đa mục đích, cho các loại cây trồng
khác nhau, phục vụ cho cả nghề muối và thủy sản, và chuyển từ đầu tư thủy lợi từ
vùng đồng bằng sang các vùng cao.
+ Tăng đầu tư công cho giao thông nông thôn, đào tạo nghề, cơ sở hạ tầng
tiếp thị và thông tin liên lạc.
- Thay đổi cung cách quản lý đầu tư công:
+ Phân cấp đầu tư rõ ràng và không trùng lắp giữa cấp vùng, cấp địa phương
và cấp cơ sở. Cần có các cơ quan quản lý phát triển vùng, tập trung vào các vấn đề
quy hoạch và điều hành các vấn đề về phát triển vùng nhưng không phải là cơ quan
quản lý hành chính như chính quyền địa phương. Nói chung, các cơ quan cấp vùng
cần tham gia vào việc quy hoạch và điều hành việc phát triển các cơ sở hạ tầng lớn
như bến cảng, sân bay, các trung tâm Đại học. Riêng đối với nông nghiệp nông
thôn, các cơ quan cấp vùng cần có vai trò quản lý và điều hành thống nhất đối với
hệ thống giao thông, thủy lợi, bảo vệ thực vật, thú y, kiểm lâm, phòng chống thiên
tai, ứng phó với biến đổi khí hậu.
+ Tách các cơ quan quản lý nhà nước ra khỏi việc quản lý đầu tư công.
Thành lập Quỹ đầu tư công với sự tham gia của người sử dụng dịch vụ công trong
việc định hướng và đánh giá hiệu quả đầu tư công, chuyển từ quan hệ xin cho sang
đấu thầu cạnh tranh đối với các tổ chức cung ứng dịch vụ công như đào tạo nghề,
khuyến nông, nghiên cứu khoa học.
+ Xã hội hóa các cơ quan hoạt động sự nghiệp trong lĩnh vực nông nghiệp
nông thôn để họ có thể tham gia cung cấp dịch vụ công như các doanh nghiệp.
+ Tăng nguồn thu cho cấp cơ sở để tạo động lực cho chính quyền cơ sở tham
gia quản lý và điều hành các dịch vụ công cho phát triển nông thôn. Cho phép