1

CƠ CẤU LẠI VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC-
MỘT YÊU CẦU CẤP BÁCH CỦA TÁI CƠ CẤU KINH TẾ

TS.Nguyễn Đình Cung
Phó viện trưởng, Viện nghiên cứu quản lý kinh tế TW

Đầu tư nhà nước bao gồm đầu tư từ ngân sách nhà nước, đầu tư bằng vốn trái
phiếu chính phủ, tín dụng đầu tư nhà nước và đầu tư của các doanh nghiệp nhà
nước.Cho đến nay, kinh tế nhà nước nói chung và đầu tư nhà nước nói riêng đã
đang đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế ở nước ta. Và đầu tư nhà nước
đã đóng quan trọng vào thành công của mô hình tăng trưởng hiện nay. Tuy vậy,
thực tế cũng cho thấy mô hình tăng trưởng chủ yếu dựa vào gia tăng vốn đầu tư,
năng suất thấp, hiệu quả thấp đã đến mức tận khai và cần phải được thay đổi. Với
vai trò hết sức quan trọng của mình, tái cơ cấu và nâng cao hiệu quả đầu tư nhà
nước trở thành một nội dung không thể thiếu của chuyển dịch cơ cấu kinh tế,
chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao năng suất, chất lượng, hiệu
quả và năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Bài viết này cố gắng đưa ra một số giải
pháp nhằm mục đích nói trên. Trước khi đưa ra kiến nghị, các vấn đề hay điểm yếu
của đầu tư nhà nước sẽ được bàn luận dưới đây.
1. Đầu tư của nhà nước đã và đang chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng đầu tư
xã hôi; có xu hướng “đẩy lùi” đầu tư tư nhân một cách khá rõ nét
Đồ thị 1. Tỷ trọng đầu tư phân theo thành phần kinh tế 1995- 2010.
0
10
20
30
40
50
60

nhân
đ
ầ
u t
ư
n
ướ
c

Nguồn: Tổng cục thống kế và Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
Đồ thị số 1 cho thấy tỷ trọng đầu tư nhà nước trong tổng đầu tư xã hội đã
tăng lên từ khoảng 42% năm 1995 lên khoảng 60% năm 2002, sau đó liên tục giảm
2

xuống còn 37% năm 2007, từ từ 2008 đã tiếp tục tăng và đạt khoảng 46% năm
2010. Biến động nói trên của đầu tư nhà nước cho thấy trong 16 năm, nếu đầu tư
nhà nước tăng lên, thì đầu tư tư nhân trong nước giảm xuống, và ngược lại, đầu tư
nhà nước giảm, thì đầu tư tư nhân trong nước tăng lên. Cũng tương tư như vậy đối
với mối quan hệ giữa đầu tư nhà nước và đầu tư trực tiếp nước ngoài. Có ý kiến
cho rằng đầu tư nhà nước đã tăng lên trong thời kỳ khủng hoảng, và trong thời kỳ
đó đầu tư tư nhân đương nhiên giảm xuống. Tuy vậy, đầu tư tư nhân có thể giảm
xuống do khủng hoảng, nhưng nó có thể không giảm mạnh như thực tế đã xảy ra,
nếu đầu tư nhà nước không gia tăng một cách mạnh mẽ, “đẩy lùi” đầu tư của các
thành phần kinh tế khác.
2. Một phần không nhỏ đầu tư nhà nước còn phân bố vào các ngành
kinh tế mà tư nhân trong nước có thể đảm nhận và kinh doanh tốt hơn.
Bảng 1. Đầu tư nhà nước phân theo ngành kinh tế.

Ngành 2005 2006 2007 2008 2009
Tổng số 100 100 100 100 100


Ho
ạt động
ph
ục vụ cá nhân, cộng đồng v
à các
hoạt động khác 6,35 7,77 4,08 4,07 5,81

Nguồn: Tổng cục thống kế và Bộ kế hoạch và đầu tư.
Bảng 1 trên đây cho thấy trong khi đầu tư nhà nước vào nông, lâm ngư
nghiệp, một ngành kinh tế hết sức quan trọng của đất nước có xu hướng giảm
3

xuống, thì một phần đáng kể đang được đầu tư vào Thương nghiệp; Sửa chữa xe có
động cơ, mô tô, xe máy, đồ dùng cá nhân và gia đình, Khách sạn và nhà hàng và Các
hoạt động liên quan đến kinh doanh tài sản và dịch vụ tư vấn. Năm 2005, % đầu tư
nhà nước(tương đương GDP) đã đầu tư vào 3 ngành nói trên; năm 2008 con số
này là 4,36%(tương đương 1,8 % GDP) và năm 2009 là 6,58%(bằng 2,9% GDP).
3. Đầu tư nhà nước gia tăng là một trong số các nguyên nhân làm mất
cân đối vĩ mô, qua đó, làm cho kinh tế ví mô ngày càng trở nên bất ổn định.
Bảng 2. Bội chi ngân sách nhà nước 2005-2010

Các khoản chi 2005 2006 2007 2008 2009
Ư
ớc
2010
Tổng chi (nghìn tỷ VNĐ) 229,1 308,1 380,8 452,8 584,7 637,2
Chi đầu tư phát triển 34,6 28,7 27,4 26,4 29,4 28,2
Chi thường xuyên 65,4 52,6 53,8 55,7 54,8 61,8
Bội chi ngân sách (nghìn tỷ VNĐ) 40,7 48,6 64,6 67,7 115,9 116,1

-10
-8
-6
-4
-2
0
2
2004 2005 2006 2007 2008 2009
percentage of GDP

Nguồn: Vũ Thành tự Anh.

Đầu tư nhà nước tăng lên làm tăng bội chi ngân sách, làm gia tăng khoảng
chênh lệch giữa tiết kiệm và đầu tư và trầm trọng thêm thâm hụt cán cân thanh toán
vãng lai; làm gia tăng nợ quốc gia,.v.v tất cả diễn biến nói trên đã và đang làm suy
yếu các yếu tố nền tảng vĩ mô của nền kinh tế, làm suy yếu vị thế và khả năng của
chính phủ trong quản lý kinh tế vĩ mô; làm cho nên kinh tế nước ta trở nên bị tổn
thương trước các tác động bất lợi từ bên ngoài; làm cho kinh tế vĩ mô trơ nên
mongh manh, thiếu ổn định.

Đồ thị 3. Nợ quốc gia/bình quân đầu người của Việt nam 2001-2009.
144
164
197
234
278
330
416
475
548

khoảng 3,% GDP, thì chính sách tài khóa đã bổ sung, phối hợp tốt với chính sách
tiền tệ trong chống làm phát ổn định kinh tế vĩ mô; qua đó, tình hình kinh tế vĩ mô
được cải thiện(không bất ổn đến mức báo động như những gì chúng ta đang chứng
kiến).
4. Đầu tư nhà nước quá dàn trải, phân tán và kém hiệu quả.
Đầu tư còn dàn trải, phân tán, thời gian hoàn thành dự án kéo dài. Trong sáu
tháng đầu năm 2010 đang có 22497 dự án (trong năm 2010 có khoảng 25000 dự
án) đang thực hiện đầu tư, với số vốn thực hiện khoảng 180 nghìn tỷ đồng. Như
vậy, mỗi tình thành phố trực thuộc trung ương có khoảng gần 400 dự án, mỗi dự án
được phân bố trung bình khoảng 7 tỷ đồng và trung bình hơn 3 năm mới hoàn
thành một dự án. Và phần lớn dự án đầu tư là quy mô nhỏ, cụ thể là hơn 85% số dự
án thuộc nhóm C và hơn 13% số dự án thuộc nhóm B. Có thể nói, thời gian trung
bình hoàn thành một dự án khoảng 3 năm là quá dài. Và khi hoàn thành, chưa chắc
đã sử dụng được, bởi vì, đầu tư thiếu đồng bộ, thiếu bổ sung cho nhau giữa các dự
án đầu tư. Sự phân tán, dàn trải trong đầu tư là một trong số các nguyên nhân làm
chậm tiến độ đầu tư, đầu tư thiếu đồng bộ, gây lãng phí và kém hiệu quả. Tình
trạng đường tốt, cầu xấu, có cảng nhưng không có đường vào cảng, có cầu nhưng
chưa có đường lên cầu, cầu này có trọng tải lớn, cầu tiếp sau đó có trọng tải thấp
không phải là hiện tượng cá biệt và đã kéo dài nhiều năm.
Hệ có ICOR của khu vực kinh tế nhà nước cao thường cao hơn 2-3 lần so với các
thành phần kinh tế khác cũng là nguyên nhân làm giảm hiệu quả đầu tư của xã hội
nói chung. Về ICOR như một chỉ số đo hiệu quả đầu tư, trong thời gian qua đã có
không ít ý kiến biện minh cho ICOR cao của nền kinh tế nói chung và của khu vực
kinh tế nhà nước nói riêng. Các ý kiến biện minh cho hiện tượng nói trên thường là:
- ICOR là tiêu chí không chính xác để do lường hiệu quả đầu tư, vì tác động
của đầu tư có độ trể lớn; đầu tư năm nay, thì vài năm sau công trình mới
hoàn thành, đưa vào sử dụng.
- ICOR của nền kinh tế nước ta cao là vì một phần lớn đầu tư tập trung vào
phát triển hạ tầng, có hệ số hoàn vốn thấp và kéo dài;
- ICOR của khu vực nhà nước cao là vì phần lớn đầu tư nhà nước tập trung

tương tự như vậy đối với đầu tư thực hiện các nhiệm vụ xã hội khác. Nói cách
khác, trong mọi trường hợp, đã đầu tư là phải tính đến hiệu quả và hiệu quả phải là
thước đo hay tiêu chí đầu tiên và quan trọng nhất để quyết định đầu tư. Hai là,
trong 10 năm qua, tỷ trọng đầu tư vào các ngành không có thay đổi nhiều, nhưng
ICOR, nhất là ICOR của khu vực nhà nước đã tăng lên nhanh chóng. Như vậy, hiệu
quả đầu tư thâp và đang giảm dần. Nói cách khác, càng ngà càng cần cần một số
vốn nhiều hơn để có được một đơn vị tăng trưởng. Hệ quả là, nếu không có gì thay
đổi, tốc độ tăng trưởng có xu hướng giảm dần., Ba là, cùng giai đoạn và mức độ
phát triển, ICOR của các nước trong khu vực thâp hơn nhiều so với ICOR của nước
ta. Nói cách khác, hiệu quả đầu tư của nước ta thâp hơn nhiều so với các nước khác
trong khu vực. Chính hiệu quả đầu tư cao là một trong các yếu tố nâng cao năng
suất, nâng cao hiệu quả và năng lực cạnh tranh, nâng cao phúc lợi và thịnh vượng
của người dân các quốc gia đó. Vì vậy, để đuổi kịp và vượt lên mức độ phát triển
của các quốc gia khác, thì đồng vốn phải được sử dụng có hiệu quả tốt nhất, hiệu
quả đầu tư phải vượt trội so với các nước khác.
7

Đồ thị 5. So sánh ICOR việt nam và một số nước tại thời điểm có cùng mức độ phát triển
hiện nay của Việt nam. Nguồn: Trần Đình Thiên.

Nói tóm lại, tất cả các ý kiến đều nhất trí là trong giai đoạn hiện nay, cần
nhiều vốn đầu tư để phát triển hạ tầng, cần đầu tư để giảm thiều chênh lệch phát
triển giữa các vùng, nhưng các đầu tư nói trên không đồng nghĩa với đầu tư kém
hiệu quả; và không thể đánh đánh đồng đầu tư phát triển hạ tầng, đầu tư phát triển

đầu tư nhà nước vừa phân tán, vừa mạng nặng dấu ấn “xin cho” dưới nhiều hình
thức khác nhau; thiếu tầm nhìn chiến lược, thiếu mục tiêu cụ thể, thiếu tiêu chí đo
lường, thẩm định hiệu quả kinh tế-xã hội một cách rõ ràng, cụ thể; vì vậy, các dự án
đầu tư được lựa chọn không dựa vào các tiêu chí hiệu quả đã được luật định; làm
sai lệch, thậm chí phá vỡ quy hoạch đầu tư, quy hoạch và không gian phát triển đã
được phê duyệt; giám sát và đánh giá đầu tư lỏng lẻo, hoặc rất hình thức và kém
hiệu lực.
6. Những phân tích trên đây cho thấy đầu tư nhà nước quy mô lớn và
kém hiệu quả đã và đang gây ra một số tác động không thuận đối với tăng
trưởng cao và bền vững.
Trước hết, đầu tư nhà nước quy mô lớn đã và đang làm cho các cân đối vĩ
mô có liên quan bị mất cân đối và ngày càng trở nên nghiêm trọng (thâm hụt ngân
sách lớn,thâm hụt vãng lai lớn, chênh lệch giữa tiết kiệm trong nước và đầu tư ngày
càng doãng ra, nợ công và nợ nước ngoài tăng lên nhanh chóng.v.v ). Đầu tư nhà
nước, nhất là đầu tư từ ngân sách có quy mô lớn luôn đồng hành với chính sách tài
khóa mở rộng là một trong các nguyên nhân chủ yếu của lạm phát cao và bất ổn
kinh tế vĩ mô. Bất ổn kinh tế vĩ mô làm cho môi trường kinh doanh trở nên xấu đi
một cách nhanh chóng, không huy động và sử dụng được các nguồn lực xã hội nói
chung một cách có hiệu quả vì những mục tiêu phát triển dài hạn của quốc gia; làm
suy giảm năng lực cạnh tranh quốc gia cả trước mắt và dài hạn. Thâm hụt ngân
sách quy mô lớn làm giảm khả năng, sức mạnh và dư địa chính sách của nhà nước
trong việc chống đỡ lại những biến động bất thường của thị trườn; làm cho nền
kinh tế trở nên mong manh và dễ bị tổn thương. Đó cũng là yếu tố làm giảm niềm
tin của thị trường vào ổn định kinh tế vĩ mô và khả năng của chính phủ trong việc

1
Quyết định 390/2008/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.
9

duy trì ổn định kinh tế vĩ mô.Đầu tư nhà nước quy quy mô lớn và kém hiệu quả

.v v.v
- Lấy hiệu quả kinh tế làm thước đo và tiêu chí chủ yếu để quyết định dự án
đầu tư; và phải sắp xếp và lựa chọn các dự án đầu tư ưu tiên theo mức hiệu quả
kinh tế; chỉ những dự án có đạt mức tối thiểu về hiệu quả kinh tế mới được lựa
chọn. Ví dụ, chỉ khi có ROI tối thiểu 10%, thì dự án đó mới có thể được lựa chọn;
và trong số các dự án đầu tư cùng loại, với số vốn đầu tư đã được xác định, thì chỉ
những dự án có hiệu quả kinh tế cao hơn sẽ được ưu tiên lựa chọn. Các yếu tố khác
như “hiệu quả chính trị” chỉ được sử dụng làm tiêu chí bổ sung. Ví dụ, hai dự án
10

có hiệu quả kinh tế như nhau, nhưng một dự án có thêm “hiệu quả chính trị” cao
hơn, thì ưu tiên lựa chọn dự án đó.
Trên cơ sở tiêu chí lựa chọn dự án đầu tư đã được xác định, thực hiện tập
hợp, rà soát và đánh giá lại các dự án đầu tư hiện hành; đình chỉ hoặc tạm thời đình
hoãn các dự án chưa đáp ứng tiêu chí về hiệu quả; tập trung vốn cho những dự án
đầu tư có hiệu quả cao.
- Ban hành tiêu chí, Tăng cường năng lực thẩm định, giám sát đầu tư và đanh
giá dự án đầu tư của cơ quan trung ương chuyên trách quản lý nhà nước về đầu tư.
Cơ quan này thực hiện theo dõi, giám sát việc thẩm định và quyết định đầu tư và
đánh giá hiệu quả đầu tư nhà nước nói chung; có quyền quyết định đình chỉ hoặc
hoãn các dự án không đạt tiêu chí về hiệu quả và điều chuyển vốn từ các dự án đầu
tư đó cho các dự án có hiệu quả cao hơn.