Tính độc lập của ngân hàng trung ương ở Việt Nam

Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu được khởi nguồn từ Mỹ đã gây suy thoái
kinh tế ở nhiều quốc gia. Một loạt các ngân hàng ở Mỹ được ví như những con
khủng long tài chính giãy chết, phá sản và hiện tượng này lan sang nhiều nước trên
thế giới. Các ngân hàng ở Việt Nam cũng có thể bị phá sản như vậy nếu không có
sự can thiệp thích đáng từ phía Ngân hàng Trung ương (NHTW) - ở Việt Nam là
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNNVN). Với vị thế “kép” là một định chế tài
chính, cung ứng các dịch vụ ngân hàng; đồng thời là cơ quan quản lý Nhà nước
chuyên ngành trong lĩnh vực tiền tệ, tín dụng, ngân hàng, thông qua hoạt động,
NHTW cảnh báo sự an toàn cho hệ thống ngân hàng, tránh được tác động lan tỏa
của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Để quản lý tốt lĩnh vực ngân hàng, Luật
NHNNVN cần trao cho NHNNVN hai vị trí song hành nêu trên và tạo tính độc lập
cho nó. Sự độc lập này thể hiện ở các mặt:
1. Vị trí pháp lý độc lập
Vị trí pháp lý độc lập tưởng chừng được thể hiện rõ nét trong luật về NHTW ở
Việt Nam (Luật NHNNVN năm 1997, được sửa đổi, bổ sung năm 2003). Điều 1
của Luật NHNNVN khẳng định vị trí pháp lý của NHNNVN là cơ quan của Chính
phủ (cơ quan ngang bộ) và là NHTW của Nhà nước Việt Nam. Dự thảo 4 Luật
NHNNVN đang được soạn thảo cũng quy định theo hướng này. Nhưng thực tiễn
đã cho thấy, khi NHNNVN là cơ quan của Chính phủ thì hoạt động của NHNNVN
phụ thuộc rất nhiều vào Chính phủ và vị trí pháp lý là NHTW của một quốc gia bị
lu mờ. Gần như mọi hoạt động của NHTW đều phải được sự cho phép của Chính
phủ (hoạt động phát hành tiền, thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, hoạt động
cho vay ngân sách trung ương, bảo lãnh cho các doanh nghiệp vay vốn nước
ngoài, cho vay các tổ chức tín dụng trong trường hợp đặc biệt). ở đây, NHNNVN
chỉ được coi như là cơ quan quản lý hành chính nhà nước, giống như các bộ khác,
chứ không phải là một thiết chế đặc biệt dù tổ chức, hoạt động của NHNNVN ảnh
hưởng rất lớn đến tính an toàn của hệ thống ngân hàng, sự ổn định của giá trị đồng
tiền, an ninh tiền tệ của một quốc gia. Luật NHNNVN chưa thể hiện được quyền
tự chủ, tính độc lập của ngân hàng này trong việc hoạch định và thực thi các vấn

theo luật định. Có thể nói, đây là vấn đề hết sức nhạy cảm, gắn với tính tự chịu
trách nhiệm của NHTW. Luật NHNNVN và Dự thảo 4 Luật NHNNVN đều thiết
kế việc quản trị theo mô hình thủ trưởng chế. Nếu quản trị theo mô hình này
(Thống đốc toàn quyền và là người chịu trách nhiệm duy nhất) như hiện nay ở
nước ta có thể sẽ gây ra những hậu quả, thiệt hại nhất định cho nền kinh tế khi hệ
thống ngân hàng lâm vào tình trạng khủng hoảng vì một người không bao giờ có
thể hiểu biết được mọi vấn đề. Vì vậy, theo chúng tôi, Luật NHNNVN cần phải
được xây dựng theo hướng có sự tách bạch giữa điều hành và quản trị. Điều hành
NHTW được thực hiện bởi Ban điều hành, còn quản trị nên được thực hiện bởi
Hội đồng quản trị (hoặc Hội đồng quản lý) NHTW. Hội đồng quản trị là cơ quan
hoạch định chính sách trong lĩnh vực tiền tệ, làm việc theo nguyên tắc tập thể, còn
Ban điều hành có trách nhiệm đưa các chính sách đó vào cuộc sống. Nếu NHTW
được thiết kế theo mô hình quản trị này sẽ tạo ra được phương thức quản trị ngân
hàng mang tính tổng thể, định hướng chiến lược lâu dài, tránh được hiện tượng thụ
động, mang nặng tính hành chính và mệnh lệnh trong điều hành. Bên cạnh đó,
hoạt động của Ban điều hành cũng phải bảo đảm tính minh bạch thông qua các
hoạt động kiểm toán, kiểm soát nội bộ của NHTW.
3. Độc lập về mục tiêu hoạt động
Bên cạnh các vấn đề nêu trên, mục tiêu hoạt động của NHTW phải được xác định
rõ ràng, thể hiện tính độc lập về mục tiêu của NHTW. Trong Luật NHNNVN, các
mục tiêu được quy định quá nhiều: ổn định giá trị đồng tiền, góp phần đảm bảo an
toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống tổ chức tín dụng, thúc đẩy phát triển kinh tế
- xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa (Khoản 3, Điều 1). Hiện nay, Dự thảo 4
Luật NHNNVN chưa có nhiều cải cách trong việc xác định mục tiêu của NHTW.
Ngoài các mục tiêu trên thì Dự thảo bổ sung thêm mục tiêu “bảo đảm sự vận hành
an toàn, hiệu quả của các hệ thống thanh toán”. Trong khi đó, mục tiêu tối cao của
NHTW là bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng và ổn định giá trị
đồng tiền. Mục tiêu còn lại là hệ quả của việc đạt được các mục tiêu nêu trên.
Trong hai mục tiêu: ổn định giá trị đồng tiền, bảo đảm an toàn hoạt động của hệ
thống ngân hàng thì mục tiêu thứ hai là tiền đề cho mục tiêu thứ nhất. NHTW là

đã ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả quản lý của NHTW. Trong khi đó, NHTW là cơ
quan am hiểu hơn ai hết về hoạt động ngân hàng, về những diễn biến trên thị
trường tiền tệ, về khả năng phân tích các thông tin kinh tế có khả năng tác động tới
thị trường tài chính. Thiết nghĩ, NHNNVN cần được giao quyền tự chủ trong việc
hoạch định và thực thi CSTTQG, độc lập trong việc lựa chọn các công cụ để thực
thi chính sách này theo hướng giảm thiểu đối đa việc sử dụng các công cụ trực
tiếp, tăng cường sử dụng các công cụ gián tiếp, tạo sự linh hoạt trong quản lý, điều
hành. Các quyết định trong lĩnh vực CSTTQG sẽ không chịu sự can thiệp từ phía
Chính phủ, trừ khi Chính phủ công khai những chủ trương lớn có liên quan tổng
thể tới các cơ quan quản lý nhà nước hoặc đối với lĩnh vực thị trường tài chính nói
chung. Thêm vào đó, cần trao cho ngân hàng quyền chủ động quyết định khối
lượng tiền cung ứng. Quyền tự chủ, tính độc lập của NHTW trong hoạt động của
mình sẽ giải cứu được các ngân hàng, tổ chức tín dụng có nguy cơ phá sản, bởi
chính NHTW là cơ quan trực tiếp thanh tra, kiểm tra hoạt động ngân hàng, trên cơ
sở đó phát hiện ra các vấn đề cần được giải quyết cấp bách trong lĩnh vực tiềm ẩn
nhiều rủi ro này. Tuy nhiên, cũng cần nhấn mạnh rằng, hình thức tự chủ này cũng
phải đảm bảo sự phối hợp hài hoà giữa CSTTQG và các mục tiêu của chính sách
kinh tế tổng thể của một quốc gia trong những giai đoạn nhất định. Điều đáng
mừng là Dự thảo 4 Luật NHNNVN đã bước đầu xây dựng theo hướng tích cực
này tại Điều 5 như sau: “Điều 5. Quyết định và tổ chức thực hiện chính sách tiền
tệ quốc gia
1. Quốc hội quyết định định hướng chỉ tiêu lạm phát hàng năm, giám sát việc thực
hiện chính sách tiền tệ quốc gia để đạt định hướng chỉ tiêu lạm phát.
2. Chính phủ quyết định mục tiêu điều hành chính sách tiền tệ quốc gia nhằm thực
hiện định hướng chỉ tiêu lạm phát hàng năm.
3. Ngân hàng Nhà nước xây dựng định hướng chỉ tiêu lạm phát hàng năm để
Chính phủ trình Quốc hội quyết định; triển khai các định hướng, giải pháp điều
hành chính sách tiền tệ quốc gia, chủ động sử dụng các công cụ chính sách tiền tệ
và các giải pháp khác để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, đạt định hướng chỉ
tiêu lạm phát đã được Quốc hội quyết định”.