PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Một trong những đặc trưng quan trọng của nhà nước đó là sự phân chia
quốc gia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ. Sự phân chia lãnh thổ quốc gia
ở các quốc gia đều dựa trên những tiêu chí, những đặc trưng nhất định về tự
nhiên, các điều kiện kinh tế - xã hội, yếu tố dân cư, lịch sử, văn hóa. Tổ chức
hợp lý, ổn định các đơn vị hành chính lãnh thổ có vai trò quan trọng trong
việc bảo đảm hiệu quả quản lý, phát huy được những tiềm năng, lợi thế của
mỗi vùng miền.
Ở nước ta, từ khi nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời tới nay, các
đơn vị hành chính đã có hai lần thay đổi lớn. Đó là lần hợp nhất các tỉnh,
huyện giai đoạn 1976 - 1986 và giai đoạn chia, tách, thành lập mới các tỉnh
huyện từ cuối những năm 80, đầu thập kỷ 90 và kéo dài cho đến hiện nay. Đối
với đơn vị hành chính nói chung và đơn vị hành chính cấp huyện nói riêng, sự
biến động thường xuyên của các đơn vị hành chính ảnh hưởng trực tiếp đến
hiệu quả quản lý, tổ chức đời sống kinh tế - xã hội. Quá trình chia, tách, thành
lập mới đơn vị hành chính cấp huyện bên cạnh một số kết quả trước mắt như
việc quản lý của chính quyền gần dân hơn, sau khi chia tách được sự đầu tư từ
ngân sách nhà nước có những thay đổi nhất định về kinh tế - xã hội thì cũng
tiềm ẩn không ít hạn chế. Sự chia nhỏ các đơn vị hành chính dẫn đến làm
phân tán các nguồn lực, tiềm năng của các địa phương cho phát triển kinh tế -
xã hội, nhiều địa phương sau khi chia tách thiếu hụt cán bộ. Việc chia tách
cũng làm cho bộ máy nhà nước thêm cồng kềnh, làm lãng phí nguồn ngân
sách cho đầu tư xây dựng trụ sở làm việc… Nhận thức được những hạn chế
này, Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010 đã xác
định cần: "Quy định các tiêu chí cụ thể đối với từng loại đơn vị hành chính ở
nước ta để đi đến ổn định, chấm dứt tình trạng chia tách nhiều như thời gian
qua". Nghị quyết Trung ương 5 khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính,
nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đề ra nhiệm vụ:
“Khẩn trương xây dựng và đưa vào thực hiện quy hoạch tổng thể đơn vị hành
1
các cấp;
2
- Nghị định 15/2007/NĐ-CP ngày 26 tháng 1 năm 2007 của Chính phủ
về phân loại đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện;
- Thông tư số 05/2007/TT-BNV ngày 21 tháng 6 năm 2007 của Bộ
Nội vụ về việc hướng dẫn thực hiện một số Điều quy định tại Nghị định
15/2007/NĐ-CP ngày 26 tháng 01 năm 2007 của Chính phủ về phân loại
đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện.
3.2. Nghiên cứu lý luận về đơn vị hành chính, địa giới hành chính
được thực hiện trên cơ sở một số công trình sau:
1. Trần Công Tuynh (Chủ nhiệm) (1996) Đề tài khoa học độc lập cấp
nhà nước “Cơ sở khoa học và thực tiễn phân vạch và quản lý địa giới hành
chính ở Việt Nam”.
2. PGS.TS. Nguyễn Hữu Tri (Chủ nhiệm) (1998), Đề tài khoa học cấp
Bộ: “Tổ chức hành chính địa phương”.
3. PGS.TS. Nguyễn Hữu Khiển (Chủ nhiệm) (2002), Đề tài khoa học cấp
Bộ: “Cơ sở phương pháp luận của sự phân chia các đơn vị và các cấp lãnh thổ
hành chính ở Việt Nam”.
4. TS. Trần Huy Sáng (Chủ nhiệm) (2003), Đề tài khoa học cấp Bộ: “Cơ
sở khoa học của việc tổ chức hệ thống đơn vị hành chính và phân vạch địa
giới hành chính.
5. Nguyễn Quang Ân (2003), Việt Nam, nhưng thay đổi địa danh và địa
giới hành chính 1945-2002, NXB. Thông tấn.
6. PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung (1997), Chính quyền nhà nước địa
phương ở Việt Nam - lịch sử và hiện tại, NXB. Đồng Nai.
7. Lê Bá Thảo (chủ nhiệm), Đề tài “Cơ sở khoa học của tổ chức lãnh thổ
Việt Nam”, Đề tài độc lập và trọng điểm cấp Nhà nước, 1996.
8. GS. Lê Bá Thảo (chủ nhiệm), Đề tài “Tổ chức lãnh thổ đồng bằng
sông Hồng và các tuyến trọng điểm” . Đề tài độc lập cấp Nhà nước. Hà Nội,
6/1994.
chính nhà nước. Phân chia đơn vị hành chính là công việc có tính tất yếu đối
với bất cứ nhà nước nào để tổ chức quyền lực nhà nước trên lãnh thổ quốc
gia. Tùy theo đặc điểm về tự nhiên, dân cư, lịch sử, văn hóa - xã hội khác
nhau mà mỗi quốc gia, mỗi thời kỳ các đơn vị hành chính được tổ chức với
các cấp cụ thể nhằm bảo đảm sự phát triển đời sống kinh tế - xã hội và hiệu
lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
Huyện là tên gọi của đơn vị hành chính - lãnh thổ đã xuất hiện khá sớm
ở nước ta. Nghiên cứu về lịch sử các đơn vị hành chính của Việt Nam cho
thấy huyện là đơn vị hành chính đã xuất hiện từ thế kỷ 2 trước công nguyên
khi nhà Hán thiết lập ách đô hộ lên nước Âu Lạc. Một điều có thể nhận thức
được là quan niệm về quy mô, vai trò của đơn vị hành chính - lãnh thổ huyện
lúc bấy giờ có sự khác biệt với quan niệm về đơn vị hành chính huyện trong
giai đoạn hiện nay. Trải qua các giai đoạn phát triển của lịch sử, tên gọi huyện
với ý nghĩa là một đơn vị hành chính cấp huyện tiếp tục tồn tại dưới triều nhà
Hồ. Huyện thời nhà Hồ là đơn vị hành chính dưới lộ, phủ lộ và trấn (về cơ
bản ba đơn vị này có vị trí tương đương nhau). Lộ, phủ lộ, trấn giai đoạn này
có thể xem có quy mô tương đương với cấp tỉnh hiện nay và huyện trong thời
kỳ này có ý nghĩa tương tự đơn vị hành chính lãnh thổ huyện ở nước ta hiện
nay. Đến thời nhà hậu Lê, nước được chia thành 12 đạo thừa tuyên, tiếp đến
là phủ, châu, huyện và xã. Xét về quy mô phủ có tương đương với cấp tỉnh
5
hiện nay và nhiều huyện trong giai đoạn này cũng vị trí, quy mô tương tự với
đơn vị hành chính cấp huyện hiện tại. Đến thời nhà Nguyễn, việc phân chia
các đơn vị hành chính thành các kỳ, trấn, tỉnh, huyện, xã. Vị trí, vai trò của
đơn vị hành chính cấp huyện đã dần được định hình bằng việc thiết lập bộ
máy quản lý cũng như mối quan hệ giữa huyện với tỉnh và xã. Bản thân vai
trò đơn vị hành chính cấp huyện đã khẳng định được vai trò của mình trong tổ
chức quản lý quốc gia.
Sau khi nước ta giành được độc lập xây dựng nhà nước Việt Nam Dân
chủ cộng hòa, Hiến pháp 1946 đã xác định việc tổ chức đơn vị hành chính
đoạn hiện nay và trong những năm tiếp theo, vị trí, vai trò của đơn vị hành
chính huyện sẽ có sự thay đổi lớn. Với sự tác động của yếu tố khoa học công
nghệ, vấn đề tổ chức thống nhất, thông suốt về quản lý vị trí của đơn vị hành
chính huyện tất yếu phải thay đổi cho phù hợp. Khác với giai đoạn những
năm 70-80 của thế kỷ trước, huyện đồng bằng, ven đô sẽ chủ yếu làm công
tác hành chính nhà nước và đảm bảo cung ứng dịch vụ công. Vai trò về kinh
tế của đơn vị hành chính huyện cũng sẽ giảm đi. Huyện đồng bằng tiến tới là
tổ chức hành chính nhiều hơn tính chất một đơn vị hành chính. Điều này là xu
hướng tất yếu trong cải cách hành chính ở nước ta. Nói cách khác, huyện
đồng bằng sẽ là một cấp hành chính và chính quyền trên huyện ở khu vực này
sẽ là chính quyền không đầy đủ, nghĩa là chỉ cơ quan hành chính nhà nước mà
không tổ chức cơ quan đại diện (HĐND).
Tuy nhiên, vị trí, vai trò của các huyện miền núi, vùng hải đảo sẽ vẫn
tiếp tục được khẳng định. Các huyện miền núi không chỉ là hành chính mà
còn thay tỉnh trực tiếp chỉ đạo một số nội dung công việc xuống đến xã. Vì
vậy, khi xác lập đơn vị hành chính ở vùng núi, hải đảo cần phải tính đến
những yếu tố đặc thù của vùng miền này.
1.1.3. Đặc điểm của đơn vị hành chính huyện
Đơn vị hành chính huyện là một cấp đơn vị hành chính trung gian giữa
cấp tỉnh và cấp xã. Nhận thức về tính trung gian của huyện, đơn vị hành chính
7
huyện gắn liền với tính chất hành chính thuần túy, không phải là cấp kinh tế -
xã hội, không có sự độc lập về ngân sách và quy hoạch phát triển như cấp tỉnh
và cấp xã. Tuy nhiên, không thể phủ nhận việc tổ chức các hoạt động kinh tế -
xã hội trên địa bàn huyện. Thực tế, ở mỗi huyện trước đây và hiện nay đều có
những hoạt động kinh tế, các phương thức hoạt động kinh tế khác nhau. Mỗi
huyện có những lợi thế riêng để tổ chức các ngành nghề sản xuất, các hoạt
động kinh tế.
Huyện là một đơn vị hành chính lãnh thổ. Nếu nghiên cứu về đơn vị
hành chính huyện trong lịch sử và những đơn vị hành chính huyện đã được
1.1.4. Các yếu tố cơ bản cấu trúc một đơn vị hành chính huyện
Đơn vị hành chính huyện được hình thành trên các yếu tố cơ bản: Có
vùng lãnh thổ, có cư dân cư trú, kinh tế - xã hội, văn hóa và yếu tố địa chính
trị, quản lý. Nhà nước dù ở thể chế chính trị nào cũng cần phải tổ chức ra các
đơn vị hành chính để quản lý. Việc tổ chức hợp lý các đơn vị hành chính bảo
đảm việc tổ chức quản lý có hiệu quả các phương diện đời sống xã hội, góp
phần thúc đẩy sự phát triển của địa phương và sự phát triển chung của quốc
gia.
1.1.4.1.Yếu tố không gian lãnh thổ và các điều kiện tự nhiên
Yếu tố không gian lãnh thổ gắn liền với giới hạn về địa giới hành chính.
Địa giới hành chính hiểu một cách chung nhất chính là đường phân chia lãnh
thổ thành các đơn vị hành chính nối tiếp với nhau thống nhất trong tổng thể
quốc gia. Là đường biên giới hạn của mỗi đơn vị hành chính và có thể chung
nhau với một hoặc một số đơn vị hành chính cùng cấp. Ở ngoài thực địa,
đường địa giới hành chính được thiết lập dựa trên các yếu tố tự nhiên như
sông, núi… dễ nhận biết đối với nhân dân và chính quyền. ở nhiều nơi, đường
địa giới hành chính cấp xã trùng với đường địa giới hành chính cấp huyện và
trùng với đường địa giới hành chính cấp tỉnh. Nhờ sự phản ánh trực quan của
các đường địa giới hành chính, vị trí của đơn vị hành chính được xác định
9
nằm ở đâu, hướng nào và hướng tiếp giáp với các đơn vị hành chính xung
quanh. Một số nghiên cứu nhận định đơn vị hành chính cấp huyện là đơn vị
hành chính nhân tạo nhưng thực tế các huyện được phân chia trong những
giai đoạn trước đây có sự phân định rất rõ bởi các yếu tố tự nhiên đặt biệt là
sông núi. Con sông, dãy núi trở thành mốc giới phân chia các huyện. Nhìn lại
lịch sử tổ chức các đơn vị hành chính ở nước ta về đơn vị hành chính cấp
huyện điều này càng được khẳng định.
Không gian lãnh thổ không chỉ thể hiện ở vị trí địa lý mà còn bao hàm
yếu tố diện tích. Diện tích của các đơn vị hành chính cần xác định hợp lý để
bảo đảm thuận lợi cho đời sống của dân cư, cho phát triển kinh tế - xã hội,
hóa, truyền thống cộng đồng, sự cố kết cộng động. Chính vì vậy, việc hình
thành các đơn vị hành chính phải tôn trọng yếu tố văn hóa, lịch sử, truyền
thống để tạo ra sự ổn định và phát triển.
Bản thân các đơn vị hành chính huyện đã được xác lập trong suốt một
thời kỳ dài trong lịch sử. Nghiên cứu về địa giới hành chính ở nước ta cho
thấy nhiều đơn vị hành chính tỉnh, huyện đã được xác lập từ thời nhà Nguyễn
với quy mô, tên gọi còn giữ đến ngay nay. Những huyện được thành lập từ
sau khi Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời cũng đã tồn tại trong
một thời kỳ tương đối dài. Bản thân mỗi huyện là miền đất cấu thành các
vùng văn hóa, miền văn hóa. Chính tính văn hóa, lịch sử của cộng đồng ở đơn
vị hành chính cấp huyện đã được xác lập nên thực tế ở mỗi tỉnh, mỗi huyện có
những đặc trưng riêng về giọng nói, cách làm kinh tế, các sinh hoạt văn hóa…
1.1.4.4. Yếu tố địa kinh tế
Mỗi đơn vị hành chính gắn liền với các điều kiện về tự nhiên như đất
đai, rừng núi, khoáng sản… Những yếu tố này chính là nguồn lực cho việc
phát triển các loại hình sản xuất, kinh doanh, phát triển kinh tế - xã hội. Đối
với đơn vị hành chính huyện thì yếu tố kinh tế có phần chi phối ít hơn đến
11
việc xác lập nguồn lực hành chính so với cấp tỉnh. Tuy nhiên, việc xác định
các đơn vị hành chính cần phải bảo đảm nguồn lực của địa phương được sử
dụng hiệu quả. Với những địa phương có điều kiện về nguồn lực tự nhiên
khác nhau thì cần có những phương án xác lập các đơn vị hành chính khác
nhau cho hợp lý.
1.1.4.5. Chính quyền
Việc hình thành các đơn vị hành chính còn gắn liền với những yêu cầu
quản lý nhà nước, ổn định đời sống xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng. Quá
trình phân chia, sáp nhập, thành lập mới các đơn vị hành chính nhằm bảo đảm
cho chính quyền quản lý tốt các đối tượng quản lý, nguồn lực quốc gia và
phục vụ tốt hơn những nhu cầu của người dân. Đơn vị hành chính lãnh thổ
huyện vì vậy không tách rời với chính quyền, bộ máy quản lý cấp huyện.
đơn vị hành chính trung gian mà được xác định như đơn vị hành chính cấp cơ
sở.
Ở nước ta hiện nay, các loại hình đơn vị hành chính huyện, quận, thành
phố thuộc tỉnh, thị xã vẫn được xem có vị trí tương tự nhau trong tổ chức các
đơn vị hành chính. Theo Nghị định của Chính phủ số 15/2007/NĐ-CP ngày
26 tháng 1 năm 2007 "Về phân loại đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện"
thì đơn vị hành chính cấp huyện được phân làm 3 loại: Loại I, loại II và loại
III. Thành phố trực thuộc tỉnh, quận thuộc thủ đô Hà Nội và quận thuộc
Thành phố Hồ Chí Minh là các đơn vị hành chính cấp huyện loại I. Quận
thuộc Thủ đô Hà Nội và quận thuộc Thành phố Hồ Chí Minh có dân số và
mật độ dân số cao, tính chất quản lý nhà nước về đô thị phức tạp và khó khăn,
đạt tỷ lệ thu chi cân đối ngân sách hàng năm cao, là đơn vị hành chính cấp
huyện thuộc đô thị loại đặc biệt. Các đơn vị hành chính cấp huyện còn lại
được tính điểm để phân loại theo các tiêu chí: Dân số; Diện tích tự nhiên; Các
yếu tố đặc thù.
1.3. Cơ cấu tổ chức của chính quyền trên đơn vị hành chính cấp huyện
13
Trong giai đoạn hiện nay, chính quyền trên đơn vị hành chính cấp huyện
bao gồm: Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, tòa án nhân dân dân và Viện
Kiểm sát nhân dân. Thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành
Trung ương Đảng khóa X về việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân
ở quận, huyện, phường, theo Nghị quyết 724, 725 của Ủy ban Thường vụ
Quốc hội 10 tỉnh, thành đã được chọn thí điểm. Theo hình thức thí điểm này,
chính quyền gồm ủy ban nhân dân, tòa án nhân dân và viện kiểm sát nhân
dân. Do tính chất thí điểm, thử nghiệm nên khi nghiên cứu về cơ cấu tổ chức
chính quyền trên đơn vị hành chính cấp huyện, chúng ta cũng nghiên cứu về
bốn thành tố:
- Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa
phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà
hoạt động tư pháp ở địa phương theo quy định của Hiến pháp và pháp luật.
Theo Luật Tổ chức Viện Kiểm sát năm 2002, Viện Kiểm sát nhân dân thực
hiện chức năng, nhiệm vụ bằng những công tác sau: Thực hành quyền công tố
và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc điều tra các vụ án hình sự của
các cơ quan điều tra và các cơ quan khác được giao nhiệm vụ tiến hành một
số hoạt động điều tra; điều tra một số loại tội phạm xâm phạm hoạt động tư
pháp mà người phạm tội là cán bộ thuộc các cơ quan tư pháp; thực hành
quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc xét xử các vụ án
hình sự; Kiểm sát việc giải quyết các vụ án dân sự, hôn nhân và gia đình,
hành chính, kinh tế, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật;
kiểm sát việc tuân thủ pháp luật trong việc thi hành bản án, quyết định của
Tòa án nhân dân; Kiểm sát việc tuân thủ pháp luật trong việc tạm giữ, tạm
giam, quản lý và giáo dục người chấp hành án phạt tù.
1.4. Vị trí, vai trò của đơn vị hành chính huyện trong tiến trình phát
triển kinh tế - xã hội ở địa phương
15
Từ góc độ khoa học, việc nhà nước phân chia lãnh thổ quốc gia thành
các đơn vị hành chính - lãnh thổ, thiết lập quyền lực trên các đơn vị hành
chính - lãnh thổ, quản lý dân cư theo lãnh thổ... là một đặc điểm mang tính
bản chất của nhà nước. Các đơn vị hành chính lãnh thổ được hình thành trên
cơ sở điều kiện tự nhiên, đặc điểm dân cư, văn hóa, xã hội và các yếu tố
khác... Tính ổn định của các đơn vị hành chính là cơ sở quan trọng cho công
tác quản lý, đồng thời là điều kiện cho sự phát triển kinh tế - xã hội.
Ở nước ta, trải qua các thời kỳ lịch sử, các đơn vị hành chính có nhiều
biến động. Từ thời phong kiến, mỗi triều đại lên nắm quyền, mỗi vị vua của
mỗi vương triều đều ít nhiều định lại các đơn vị hành chính. Các cấp đơn vị
hành chính cũng có sự thay đổi khác nhau trong lịch sử có khi 4 cấp hay 5
cấp. Sau Cách mạng tháng Tám 1945, Hiến pháp 1946 đã có những quy định
về việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ theo bốn cấp: Cấp bộ (ba bộ:
Bắc, Trung, Nam), cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Hiến pháp 1959 quy định
truyền đạt, tiếp nhận và xử lý thông tin, còn cấp xã cũng nhận được thông tin
khó khăn hơn do cấp tỉnh có quá nhiều đầu mối cần giải quyết. Bên cạnh đó,
với điều kiện thực tiễn năng lực của chính quyền cấp xã hiện nay thì việc tồn
tại chính quyền huyện là vô cùng cần thiết. Bởi vậy, đơn vị hành chính huyện
cần được tổ chức cho phù hợp để bảo đảm tính thông suốt, hiệu lực, hiệu quả
của quản lý nhà nước.
Mỗi khu vực, vùng miền có tính đặc thù riêng về điều kiện kinh tế - xã
hội, đơn vị hành chính cấp xã có thể chịu tác động của tính cộng đồng làng xã
làm ảnh hưởng đến tính chỉnh thể của quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế.
Sự tồn tại của đơn vị hành chính huyện góp phần bảo đảm tính chỉnh thể
trong sử dụng nguồn lực địa phương và nguồn lực quốc gia. Thực tiễn quá
trình phát triển kinh tế - xã hội ở các địa phương cho thấy các đơn vị hành
chính huyện có ý nghĩa quan trọng trong thực hiện các mục tiêu phát triển
kinh tế địa phương. Nhiều huyện của các tỉnh đã phát huy tốt được lợi thế tạo
ra động lực mạnh cho phát triển chung của cả tỉnh. Một đơn vị hành chính
17
huyện được tổ chức hợp lý là cơ sở để khai thác có hiệu quả các lợi thế so
sánh của địa phương và có sự chuyển mình trong đời sống kinh tế - xã hội.
1.5. Một số tư liệu về đơn vị hành chính huyện ở một số nước trong
khu vực và các nước phát triển
1.5.1. Tổ chức đơn vị hành chính của Nhật Bản
Một đặc trưng nổi bật trong tổ chức đơn vị hành chính của Nhật Bản
trong những năm gần đây là xu hướng đẩy mạnh hợp nhất các đơn vị hành
chính. Cùng với việc ban hành Luật về Phi tập trung hóa toàn diện và cuộc cải
cách lần thứ nhất theo hướng phi tập trung hóa, Chính phủ Nhật Bản đã đưa
ra “Hướng dẫn về việc đẩy mạnh hợp nhất” vào năm 1999 và bắt đầu các hoạt
động đẩy mạnh hợp nhất các chính quyền thành phố. Mục tiêu do Chính phủ
đề ra là sáp nhập 3.200 chính quyền thành phố hiện có thành 1.000 chính
quyền thành phố trong vòng 5 năm. Để đạt được mục tiêu này, Chính phủ bắt
đầu xúc tiến chiến dịch tuyên truyền về những lợi ích của việc sáp nhập và
thức thảo luận về cuộc cải cách chính quyền địa phương tiếp theo.
Trọng tâm tiếp theo của cuộc cải cách là việc sắp xếp lại các tỉnh thành
những cơ quan tự quản trên cơ sở rộng rãi. Báo cáo lần thứ 27 của Ủy ban Phi
tập trung hóa đã đưa ra những đề xuất, kiến nghị về việc bãi bỏ các tỉnh
(prefectures) và thành lập các tiểu bang (states) xuất phát từ những lý do sau
đây:
Thứ nhất, do việc sáp nhập các thành phố dẫn đến sự độc lập của các
chính quyền địa phương, các cơ quan trợ giúp và vai trò của các tỉnh sẽ bị
giảm bớt.
Thứ hai, sự phục hồi của các ngành công nghiệp địa phương, chính sách
lao động, bảo vệ môi trường và an ninh quốc gia đang là những vấn đề thời sự
nóng hổi đối với các cơ quan tự quản trên cơ sở rộng rãi. Trong bối cảnh đó,
việc mở rộng địa giới của các tỉnh là cần thiết.
Thứ ba, để tiếp nhận việc chuyển giao các chức năng và quyền hạn từ
Nhà nước, cần xây dựng các cơ quan tự quản trên cơ sở rộng rãi.
19
Mục đích của việc đưa ra đề xuất cải cách hành chính là hợp nhất các
tỉnh hiện có thành 7-9 tiểu bang nhằm tạo ra những cơ quan tự quản rộng rãi
để xử lý các công việc hành chính nhà nước, “thực hiện dân giàu, nước mạnh
và đóng góp tích cực cho cộng đồng quốc tế”. Hệ thống các bang cũng đồng
nghĩa với việc giải thể và cơ cấu lại hệ thống chính quyền 2 cấp và các tỉnh
vốn được hình thành kể từ sau Chiến tranh Thế giới thứ hai. Kể từ khi mới
hình thành, hệ thống chính quyền địa phương đã đã có một lịch sử phong phú
và đa dạng. Đó là tiền đề quan trọng để duy trì và mở rộng các tỉnh để vai trò
hỗ trợ cho các cơ quan tự quản nhằm đáp ứng các nhu cầu hiện nay.
1.5.2. Đơn vị hành chính huyện ở Cộng hòa Pháp
Pháp là một nước có chính sách phân chia lãnh thổ - hành chính khá ổn
định. Theo cấu trúc hành chính hiện nay, cấu trúc lãnh thổ của Pháp được chia
thành các cấp: Cấp vùng, tỉnh, các quận, huyện và cấp xã. Đơn vị hành chính
cấp huyện ở Pháp được thành lập từ năm 1775. Cấp huyện được xem là cấu
cấp hành chính địa phương thứ hai, nhưng thành phố có nhiều chức năng
hành chính hơn so với huyện và cũng được cấp ngân sách nhiều hơn. Thành
phố và huyện được chia thành các barangay. Đây là cấp hành chính địa
phương thấp nhất ở Philiipines.
Việc xác lập các đơn vị hành chính nói chung và đơn vị hành chính
huyện nói riêng của Philippin dựa trên một số những tiêu chí cơ bản về dân
số, diện tích và tổng thu nhập của địa phương. Chỉ khi một địa phương đáp
ứng được đầy đủ những tiêu chí này thì việc chia tách, thành lập mới đơn vị
hành chính mới được tiến hành. Tuy nhiên, thực tế việc chia tách các đơn vị
hành chính nói chung và đơn vị hành chính huyện nói riêng ở Philippines hầu
như không diễn ra. Chính quyền thực hiện hoạt động quản lý trên địa bàn lãnh
thổ hiện tại và không xem chia tách, thay đổi đơn vị hành chính là biện pháp
quản lý. Những khó khăn trong quản lý đều được định hướng giải quyết dựa
trên yêu cầu nâng cao năng lực chính quyền thay vì điều chỉnh khách thể quản
lý.
1.5.3.2. Tổ chức đơn vị hành chính huyện của Thái Lan
21
Về tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ, hiện nay Thái Lan phân chia
quốc gia thành ba cấp đơn vị hành chính địa phương là tỉnh (changwat),
huyện (amphoe hoặc king amphoe), và xã (tambon). Hiện nay, Thái Lan có
khoảng 857 đơn vị hành chính cấp huyện. Số lượng đơn vị hành chính cấp
huyện ở mỗi tỉnh có sự khác biệt đáng kể, tỉnh có ít nhất huyện nhất là 3
huyện và nhiều nhất là 50 đơn vị hành chính cấp huyện ở Bangkok. Quy mô
dân số cũng có sự khác biệt khá lớn. Huyện có dân quy mô dân số nhỏ nhất là
huyện Kokut thuộc tỉnh Trat chỉ có 2012 nhân khẩu nhưng huyện có quy mô
dân số lớn nhất là huyện Mueang Samut Prakan thuộc tỉnh Samut Prakan có
tới 435.122 nhân khẩu. Quy mô diện tích lãnh thổ của các huyện cũng không
đồng đều nhau. Huyện nhỏ nhất có diện tích 1,4 km
2
trong khi đó huyện lớn
lực nhà nước. Tuy nhiên, phân chia đơn vị hành chính hiện nay cần được
quan niệm không chỉ là vấn để tổ chức quyền lực nhà nước trên đơn vị đó mà
điều quan trọng là quyền lực đó được tổ chức trên cơ sở các điều kiện phát
triển kinh tế và các mặt khác của địa phương. Phân chia các đơn vị hành
chính phải nhằm thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, an ninh, quốc
phòng… đó là yếu tố quan trọng hàng đầu. Chỉ khi đạt tới điều này thì mới
đặt ra trên đơn vị hành chính bộ máy chính quyền nhà nước thực hiện nhiệm
vụ ấy;
23
- Cần tiến tới ổn định các đơn vị hành chính, hạn chế việc chia tách,
thành lập mới các đơn vị hành chính một cách tràn lan, thiếu căn cứu khoa
học, không chỉ vì lý do diện tích lớn hoặc dân số đông so với đơn vị hành
chính cùng cấp mà đề nghị được chia tách đơn vị hành chính;
- Nhận thức rõ mục tiêu cơ bản của việc phân chia các đơn vị hành chính
là để thực hiện quản lý hành chính và tổ chức cung ứng dịch vụ công cho
người dân và tổ chức trên địa bàn; phân chia đơn vị hành chính không bao
hàm ý nghĩa phân định và giới hạn không gian phát triển kinh tế và không
gian pháp lý của một quốc gia. Sự phát triển của nền kinh tế thị trường trong
phạm vi một quốc gia không bị ràng buộc bởi giới hạn của các đơn vị hành
chính - lãnh thổ mà trái lại nó huy động nguồn lực và không gian thị trường
rộng lớn, không bị chia cắt. Kinh tế thị trường càng phát triển càng cần sự liên
kết chặt chẽ giữa các đơn vị hành chính;
- Đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương các cấp phù hợp
với điều kiện tự nhiên, xã hội đặc thù và yêu cầu phát triển cụ thể của từng địa
phương. Áp dụng tư duy về tổ chức đơn vị hành chính theo cấp độ, một loại
hình đơn vị hành chính lãnh thổ có thể có quy mô khác nhau;
- Trong quá trình đô thị hóa hiện nay, cần tính toán thận trọng trong việc
tách đô thị khỏi các vùng nông thôn lân cận, nhằm một mặt, lôi kéo các vùng
nông thôn vào quá trình phát triển và không tạo nên các đô thị quá lớn, mặt
khác tạo ra sự liên kết giữa các đơn vị hành chính trong việc giải quyết có
2.1.2. Sự biến động của đơn vị hành chính huyện trong quá trình nhập tách
Quá trình nhập, tách là hai quá trình tạo ra sự biến động ngược chiều
nhau về đơn vị hành chính huyện và được thực hiện ở mức độ khác nhau
trong mỗi thời kỳ. Thực tiễn trong các giai đoạn không chỉ đơn thuần áp dụng
một hình thức nhập hay tách nhưng có sự khác biệt về xu hướng chủ đạo. Sau
giải phóng và trước đổi mới năm 1986 quá trình nhập diễn ra mạnh mẽ hơn
quá trình chia, tách. Ngược lại, giai đoạn sau năm 1986 quá trình chia, tách
chiếm ưu thế hơn. Việc áp dụng loại hình điều chỉnh đơn vị hành chính chia,
tách hay sáp nhập ảnh hưởng trực tiếp đến số lượng đơn vị hành chính huyện,
quy mô đơn vị hành chính cấp huyện. Quá trình nhập tạo ra các đơn vị hành
25
Copyright: Tài liệu đại học ©