LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 2010 VÀ VẤN ĐỀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ
XÉT XỬ HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
TS. Nguyễn Văn Quang*
Đại học Luật Hà Nội
1. Xét xử hành chính ở Việt Nam trong hơn mười năm qua: Những hạn chế và
nguyên nhân
Kể từ ngày 01 tháng 7 năm 1996, tòa án nhân dân ở nước ta chính thức được trao thẩm
quyền xét xử hành chính. Để thực hiện thẩm quyền này, tòa hành chính đã được thành lập ở
tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân tối cao. Ở cấp huyện, tuy không thành lập tòa
hành chính chuyên trách nhưng có thẩm phán được phân công làm nhiệm vụ chuyên trách
về xét xử hành chính. Việc trao thẩm quyền xét xử hành chính cho tòa án nhân dân đã đánh
dấu việc thiết lập cơ chế tài phán tư pháp để giải quyết các tranh chấp hành chính ở Việt
Nam - loại tranh chấp trước đây chủ yếu chỉ được giải quyết bằng con đường hành chính
thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đây là một nỗ lực đáng kể của Nhà nước ta
trong việc thiết lập các công cụ để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức,
bảo đảm trách nhiệm của cán bộ, công chức nhà nước, đẩy mạnh tiến trình dân chủ hóa mọi
mặt của đời sống xã hội và quan trọng hơn cả là góp phần vào việc thực hiện mục tiêu xây
dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân. Một thực tế không thể phủ nhận được
là giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tòa án đã và đang trở nên quen
thuộc đối với các cơ quan, tổ chức và cá nhân ở nước ta. Có khá nhiều vụ việc hành chính
đã được xét xử tại tòa án, trong đó cá nhân, tổ chức với tư cách là người khởi kiện đã thắng
kiện. Đánh giá chung về hoạt động xét xử hành chính của tòa án nhân dân trong hơn mười
năm qua, Tòa án nhân dân tối cao đã khẳng định hoạt động xét xử hành chính ở nước ta đã
góp phần vào nâng cao hiệu quản lý nhà nước, đặc biệt là việc làm cho các cơ quan hành
chính nhà nước phải thận trọng, cân nhắc hơn khi ban hành quyết định hành chính hay thực
hiện một hành vi hành chính. Đồng thời, hoạt động này cũng được khẳng định là có vai trò
quan trọng trong công cuộc đổi mới đất nước và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa1.
Tuy nhiên, dù đã có những nỗ lực trong việc xây dựng thiết chế và pháp luật liên quan
đến xét xử hành chính nhằm thúc đẩy mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền, công tác xét
xử hành chính ở nước ta còn khá hạn chế cả về số lượng và chất lượng. Cho đến những năm

đến chất lượng và hiệu quả của hoạt động xét xử hành chính là điều đáng được bàn luận.
Việc tổ chức mô hình cơ quan xét xử theo đơn vị hành chính lãnh thổ và những mối quan
hệ phụ thuộc về tổ chức, nhân sự giữa tòa án địa phương với chính quyền địa phương đã
gây ra ảnh hưởng không nhỏ đến tính độc lập trong xét xử của tòa án, đặc biệt là trong xét
xử các vụ kiện hành chính mà người bị kiện là các cơ quan hoặc người có thẩm quyền trong
bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương4. Cùng với đó, chất lượng đội ngũ thẩm phán
làm công tác xét xử hành chính trước đòi hỏi phải hiểu biết sâu về lĩnh vực chuyên môn
quản lý hành chính nhà nước cũng là một thách thức rất lớn đặt ra cho cơ quan làm công tác
xét xử hành chính ở nước ta.
Thứ tư, hạn chế của phương thức giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tòa
án ở nước ta còn thể hiện ở việc thiếu vắng một cơ chế hữu hiệu đảm bảo thi hành các phán
quyết của tòa án đối với các khiếu kiện hành chính. Dù luật pháp hiện hành đã có những
quy định về cơ chế kiểm tra, giám sát việc thi hành các bản án, quyết định của tòa án trong
lĩnh vực xét xử hành chính cũng như các biện pháp chế tài (bao gồm cả những biện pháp
chế tài nghiêm khắc nhất xử lý các cá nhân có trách nhiệm trong việc thi hành các bản án,
quyết định của tòa án) hoạt động thi hành án trong lĩnh vực này vẫn chủ yếu dựa vào thiện
chí của các chủ thể có trách nhiệm. Phán quyết của tòa án đối với các vụ kiện hành chính
nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính
trong nhiều trường hợp không được đảm bảo thi hành trên thực tế.5
Thứ năm, nhiều quy định pháp luật hiện hành về tố tụng hành chính còn thiếu tính rõ
ràng, minh bạch và gây nhiều khó khăn cho hoạt động xét xử. Báo cáo tổng kết số
210/TANDTC ngày 18 tháng 11 năm 2009 của Toà án nhân nhân tối cao đã liệt kê nhiều
quy định hiện hành của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có nội dung
không rõ ràng, minh bạch và nếu không được giải thích và áp dụng thống nhất sẽ gây ra
nhiều tranh luận trong quá trình áp dụng, làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng của
hoạt động xét xử hành chính. 6
Ngoài những khiếm khuyết về mặt luật pháp và thiết chế tổ chức, thì tâm lý và nhận
thức của người dân cũng như của đội ngũ cán bộ, công chức về cơ chế xét xử hành chính
cũng là một yếu tố có ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động xét xử hành chính. Quan niệm
cho rằng khiếu kiện các quyết định của cơ quan công quyền ra tòa án cũng giống như đem

quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia
tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án”7.
Mặt khác, sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam trong những năm gần đây đã dẫn đến
những thay đổi về thái độ ứng xử đối với các giá trị mang tính phi vật chất của một xã hội
dân chủ8. Cộng đồng trong và ngoài nước đã quan tâm nhiều đến sự hợp pháp, sự công
bằng và hợp lý trong hành vi xử sự và ngày càng có thái độ sẵn sàng cho những chi phí cần
thiết để tạo lập các thiết chế mới bảo đảm cho những giá trị nêu trên.
Những năm gần đây, Nhà nước ta đã có nhiều cố gắng trong việc hoàn thiện môi trường
pháp luật nhằm đổi mới phương thức giải quyết tranh chấp hành chính đáp ứng với đòi hỏi
của xã hội và yêu cầu của hội nhập quốc tế. Những nỗ lực trong lĩnh vực này phải kể đến
việc sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo năm 19989 nhằm nâng cao hiệu quả của việc
giải quyết các tranh chấp hành chính bằng cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính. Đặc biệt
việc ban hành Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã góp phần thiện pháp luật tố tụng hành
chính của Việt Nam, từng bước nâng cao chất lượng xét xử hành chính của tòa án nhân dân
đáp ứng nhu cầu chung của xã hội10 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 có một số điểm mới
cơ bản dưới đây:
Thứ nhất, Luật đã mở rộng phạm vi các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền xét xử
hành chính của Tòa án nhân dân
LTTHC năm 2010 đã không quy định giới hạn phạm vi các loại khiếu kiện hành chính
thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án nhân dân trong hai mươi hai loại việc như
Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trước đây mà quy định theo phương án
loại trừ. Theo phương án này, tòa án nhân dân ở nước ta có thẩm quyền giải quyết các loại
khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ: Các quyết định hành chính, hành
vi hành chính trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính
phủ quy định; Các hành vi hành chính mang tính chất nội bộ.11

7

Xem Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/06/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020.
Trong những năm gần đây Việt Nam đã đạt đươc những thành tựu ấn tượng về phát triển kinh tế. Theo thống kê của

Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã có sự thay đổi theo hướng kéo dài thời hiệu khởi
kiện và có quy định phù hợp với những đối tượng khiếu kiện hành chính cụ thể. Theo đó,
thông thường thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là một năm kể từ ngày nhận được hoặc
biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, chỉ
trong một số trường hợp đặc biệt thì thời hiệu này được xác định là 30 ngày hoặc 05 ngày12.
Các quy định về thời hạn chuẩn bị xét xử cũng được thay đổi theo hướng tương tự nhằm
tạo điều kiện thuận lợi cho các thẩm phán có thêm thời gian để chuẩn bị, nghiên cứu hồ sơ,
giải quyết vụ án. Theo đó, thời hạn chuẩn bị xét xử các vụ án hành chính trong các trường
hợp thông thường là 04 tháng; trong một số trường hợp cụ thể, thời hạn này được xác định
là 02 tháng và trong trường hợp cần thiết có thể gia hạn thêm nhưng không quá 2 tháng
hoặc 01 tháng tương ứng với các trường hợp nêu trên13.
Thứ tư, đã có thay đổi đáng kể làm tăng thêm tính minh bạch, rõ ràng của các quy định
pháp luật tố tụng hành chính
Như đã nêu ở phần trên, nhiều quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành
chính thiếu tính minh bạch, rõ ràng và đã gây không ít khó khăn, làm giảm sút chất lượng
và hiệu quả xét xử hành chính. Vì vậy, Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã chú trọng đến
việc tăng cường tính minh bạch của các quy định pháp luật, bảo đảm quy định cụ thể ngay
trong Luật các nội dung có liên quan để dễ dàng triển khai thực hiện mà không cần đến các
văn bản giải thích, hướng dẫn. Quy định về nội dung quyết định của Hội đồng xét xử sơ
thẩm là một ví dụ. Luật tố tụng hành chính năm 2010 đã quy định rõ ràng, chi tiết về nội
dung quyết định của Hội đồng xét xử sơ thẩm tại Điều 163 theo đó: Xác định rõ, tòa án chỉ
xem xét về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện. Như
vậy, quyền hạn của tòa án sơ thẩm đã được quy định cụ thể, giúp cho Hội đồng xét xử sơ
thẩm dễ dàng thực hiện.
Thứ năm, Luật đã có những quy định về thủ tục thi hành bản án, quyết định của tòa án
về vụ án hành chính, góp phần bảo đảm thực hiện nguyên tắc “mọi bản án, quyết định của
Tòa án về vụ án hành chính đã có hiệu lực pháp luật phải được thi hành và phải được cá
nhân, cơ quan, tổ chức tôn trọng”
12
13

bằng con đường khiếu nại hành chính cũng có những ưu điểm vốn có và nếu giải quyết
được thành công bằng con đường này sẽ tiết kiệm được nhiều chi phí và thời gian so với
giải quyết bằng con đường xét xử hành chính. Với những loại khiếu kiện hành chính liên
quan nhiều đến các vấn đề “kỹ thuật” như tranh chấp trong lĩnh vực thuế, quản lý đất đai, sở
hữu trí tuệ, việc giải quyết bằng con đường hành chính thực sự là cần thiết. Vì vậy, việc loại
bỏ quy định bắt buộc về điều kiện tiền tố tụng đối với việc giải quyết các khiếu kiện hành
chính trong những lĩnh vực này liệu có thực sự là khoa học?
Thứ ba, mặc dù Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã có nhiều điểm tiến bộ trong việc
làm minh bạch, rõ ràng hơn các quy định nhưng vẫn còn nhiều điều cần bàn về vấn đề này,
cụ thể là:
- Tố tụng hành chính là vấn đề còn tương đối mới mẻ với lý luận và thực tiễn xét xử ở
nước ta cho nên có nhiều khái niệm, thuật ngữ cần được xây dựng một cách công phu, khoa
học, tạo cách hiểu và sử dụng thống nhất, trong đó các thuật ngữ như “quyết định hành
chính”, “hành vi hành chính” hoặc “hành vi có tính chất nội bộ” của cơ quan hành chính
cần phải được giải thích. Những thuật ngữ này dù đã được “giải thích”14 trong Luật nhưng
vẫn rất cần đến sự giải thích, hướng dẫn của các cơ quan có thẩm quyền, đặc biệt là của Tòa
án nhân dân tối cao với tư cách là cơ quan hướng dẫn các tòa án áp dụng thống nhất pháp
luật.
- Luật Tố tụng hành chính năm 2010 vẫn còn sử dụng nhiều cụm từ dễ làm cho người
thực hiện cho rằng thiếu tính rõ ràng, minh bạch như “trừ trường hợp có lý do chính đáng”
hoặc “có lý do khách quan khác”…
Sau cùng, xét xử hành chính là vấn đề mới mẻ và pháp luật điều chỉnh hoạt động này
không đơn thuần chỉ là những quy định tố tụng hành chính và còn cả những quy định pháp
14

Xem Điều 3 Luật tố tụng hành chính 2010.
5


luật về nội dung đặc thù. Để bảo đảm tính rõ ràng và minh bạch, cần thiết phải quy định cả