Đề tài:
2
Giải pháp hoàn thiện chính sách quản
lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2011-
2015 và tầm nhìn đến 2020MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Nợ công đã trở thành một trong những vấn đề quan trọng và rất phức tạp trong
nền kinh tế của mỗi quốc gia cũng như toàn cầu trong giai đoạn hiện nay. Nền kinh tế thế
giới đang phải gánh chịu những món nợ khổng lồ của các chính phủ mà có thể gây ra
những tác động tiêu cực. Nhiều nước có mức nợ công rất lớn đang phải đối mặt với nhiều
khó khăn trong việc cân đối tài chính và thực hiện các nghĩa vụ trả nợ. Việt Nam cũng
không phải ngoại lệ với những món nợ công đang ngày càng gia tăng. Hiện nay, có nhiều
mối lo ngại về nợ công của Việt Nam như cơ cấu vay nợ, cơ chế quản lý, hiệu quả sử
dụng và tích lũy trả nợ. Các vấn đề của nợ công và bản thân các mối lo ngại sẽ tạo ra
những tác động tiềm tàng mà nếu không được xử lý sẽ gây ra những hệ lụy tiêu cực.
Ở Việt Nam những năm vừa qua, vấn đề thu hút nguồn lực phục vụ cho việc phát
triển kinh tế xã hội luôn có xu hướng phát triển mạnh. Hàng năm, ngoài nguồn vốn
NSNN phục vụ cho đầu tư phát triển thì nguồn vốn từ vay, nợ của Chính phủ cũng không
ngừng tăng lên đáp ứng nhu cầu đầu tư ngày càng cao của xã hội nói chung và của Chính
phủ nói riêng. Đây là nguồn vốn quan trọng và chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong tổng số
vốn đầu tư hàng năm của nước ta. Ngoài ra, một phần nguồn vay, nợ của Chính phủ được
sử dụng để bù đắp thâm hụt ngân sách hàng năm.
Vấn đề đặt ra là, không chỉ quan tâm tới việc thu hút nguồn lực mà quan trọng
hơn là phải tập trung quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn vay, nợ của Chính phủ, tạo đà
cho sự phát triển kinh tế đất nước và trực tiếp hoặc gián tiếp thu hồi vốn để có nguồn
thanh toán cho các khoản nợ này. Mặt khác, việc vay, nợ luôn phải đặt trong bối cảnh của
sự cân bằng và đảm bảo an ninh tài chính của quốc gia, cần phải luôn có sự đánh giá các
rủi ro phát sinh từ các khoản nợ công để có biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các cuộc
khủng hoảng tài chính.
2
3

Trước năm 2008, gần như chưa có bài viết hoặc công trình nghiên cứu nào liên
quan đến tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam.
3
4
Năm 2008, Kiểm toán Nhà nước có đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ về “Tổ
chức kiểm toán các khoản vay nợ của Chính phủ” do TS. Lê Đình Thăng làm chủ nhiệm.
Tại thời điểm nghiên cứu, Đề tài đã đề cập khá cơ bản về nợ Chính phủ và quản lý nợ
Chính phủ; những vấn đề về kiểm toán nợ Chính phủ; đồng thời đề xuất một số giải pháp
tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ. Tuy nhiên, Đề tài mới tập trung nghiên cứu về kiểm
toán nợ Chính phủ trong khi nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh
và nợ chính quyền địa phương; Đề tài thực hiện khi Luật quản lý nợ công chưa ban hành,
từ khi Luật quản lý nợ công được ban hành năm 2009, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010
đến nay, công tác quản lý nợ công đã có rất nhiều thay đổi từ yêu cầu quản lý nợ, cơ quan
quản lý nợ, cơ cấu nợ, cơ chế quản lý nợ, ; công tác kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước
trong đó có kiểm toán nợ công từ năm 2008 đến nay đã có những thay đổi đáng chú ý là
việc tăng cường kiểm toán hoạt động đối với các cuộc kiểm toán chuyên đề và nâng cao
một bước về kiểm toán nợ công trong cuộc kiểm toán Quyết toán ngân sách nhà nước
hằng năm.
Năm 2010, Kiểm toán Nhà nước tổ chức Hội thảo Tổ chức kiểm toán đối với việc
quản lý và sử dụng các khoản nợ công. Tài liệu Hội thảo là các bài viết đơn lẻ, nghiên
cứu sâu về một số khía cạnh về quản lý và kiểm toán nợ công do đó chưa có nghiên cứu
tổng thể và đầy đủ về tổ chức kiểm toán nợ công.
Ngoài ra, có một số bài viết, công trình nghiên cứu đơn lẻ về một vài nội dung cụ
thể của nợ công và kiểm toán nợ công được công bố trên các Báo, Tạp chí và phương tiện
thông tin đại chúng.
Về tình hình nghiên cứu ngoài nước: Năm 2007, ASOSAI đã đưa ra các khuyến
nghị về kiểm toán nợ công; năm 2009, cơ quan sáng kiến phát triển của INTOSAI đã tổ
chức hội thảo quốc tế liên quan đến kiểm toán nợ công; năm 2012, INTOSAI đã đưa ra
các chỉ dẫn kiểm toán về nợ công. Các tài liệu trên là các chỉ dẫn và khuyến nghị chung
hoặc kinh nghiệm của một vài nước trên thế giới về kiểm toán nợ công nhưng chưa đề

nghiệp vụ về nợ và các vấn đề liên quan đến cơ chế quản lý nợ công
Đề tài đi sâu nghiên cứu tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toán Nhà nước Việt
Nam thực hiện với thời gian từ năm 2001 đến năm 2012 đối với các nội dung đã xác định
trong đối tượng nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán nợ công. Nghiên cứu
kinh nghiệm tổ chức kiểm toán nợ công của một số nước trên thế giới để rút ra các bài
học cho Kiểm toán Nhà nước Việt Nam. Trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp và điều kiện
nhằm hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công phù hợp với điều kiện cụ thể về tổ chức kiểm
toán nợ công của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam, trong đó tập trung nghiên cứu về căn cứ
kiểm toán nợ công, mục tiêu, nội dung kiểm toán nợ công, quy trình và phương thức tổ
chức kiểm toán nợ công.
5. Phương pháp nghiên cứu
5
6
Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu cơ bản, như: phương pháp duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử, kết hợp với lôgíc học ; Sử dụng phương pháp nghiên cứu tài
liệu, tổng hợp, phân tích, hệ thống hoá; Sử dụng phương pháp chuyên gia (phỏng vấn
hoặc hội nghị) để lấy ý kiến các chuyên gia về lĩnh vực nghiên cứu. Sử dụng Hồ sơ các
cuộc kiểm toán có liên quan của Cơ quan KTNN trong phạm vi nghiên cứu, để phân tích,
đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán nợ công trong giai đoạn hiện nay.
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu đề ra, tác giả đã thực hiện phân tích các nguồn
tài liệu đã thu thập được về kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước, kiểm toán ngân
sách địa phương, kiểm toán chuyên đề quản lý và sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ, các
cuộc kiểm toán sử dụng vốn ODA, và từ rất nhiều các nguồn khác nhau như: Quan
điểm của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước liên quan đến phát triển kinh tế xã
hội, ngân sách Nhà nước, nợ công và quản lý nợ công; các giáo trình, sách giáo khoa
chuyên ngành của một số trường đại học ở trong nước và các bài viết trên các báo, tạp chí
chuyên ngành có uy tín viết về nợ công và kiểm toán nợ công.
6. Những kết luận mới của Luận án
Là một đề tài có tính tiên phong trong khoa học về tổ chức kiểm toán nợ công,
luận án sẽ đóng góp hữu ích cho công tác nghiên cứu, đào tạo cũng như góp phần nâng

(1) Hoàn thiện nội dung kiểm toán nợ công bao gồm: Kiểm toán tính trung thực
hợp lý các báo cáo nợ công; kiểm toán cơ cấu vay nợ; kiểm toán chi phí vay nợ; kiểm
toán sử dụng các khoản vay; kiểm toán cấp bảo lãnh của Chính phủ; kiểm toán tính tuân
thủ, hiệu lực, hiệu quả của quản lý nợ công; kiểm toán việc thực hiện chức năng nhiệm vụ
của cơ quan quản lý nợ công,
(2) Hoàn thiện phương thức tổ chức kiểm toán nợ công, cụ thể là: Kiểm toán các
báo cáo thường niên về nợ công, kiểm toán theo chuyên đề, kiểm toán theo từng dự án,
công trình cụ thể sử dụng nợ công. Tập trung kiểm toán ở các cơ quan được giao nhiệm
vụ quản lý nợ công (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Ngân hàng Nhà nước). Kiểm
toán toàn diện theo chu kỳ kép kín từ quá trình vay, giải ngân thanh toán và trả nợ.
Năm là, đề xuất những điều kiện nâng cao hiệu quả các nhóm giải pháp: các cơ
quan Nhà nước cần tạo điều kiện về môi trường pháp lý, cung cấp thông tin đầy đủ, kịp
thời, công khai minh bạch và hoàn thiện cơ chế quản lý nợ công. KTNN cần có đội ngũ
cán bộ đáp ứng yêu cầu, ứng dụng các phương pháp, kỹ thuật kiểm toán tiên tiến và tổ
chức đơn vị riêng về kiểm toán hoạt động.
7. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, phụ lục và Danh mục tài liệu tham khảo,
nội dung chính của đề tài được chia làm 3 chương:
7
8
- Chương 1: Lý luận cơ bản về nợ công và tổ chức kiểm toán nợ công;
- Chương 2: Thực trạng tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toán Nhà nước Việt
Nam thực hiện;
- Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công do
Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện.
Chương 1
LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NỢ CÔNG VÀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NỢ CÔNG
1.1. Nợ công và quản lý nợ công
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản về nợ công
Cho đến nay các khái niệm nợ vẫn còn rất nhiều tranh luận, vấn đề không phải là

tăng bội chi NSNN trong tương lai. Hiện có nhiều quan điểm khác nhau về xác định nợ
công. Giáo sư Michael Parkin của Trường Quản Lý Nhà Nước Kenedy thuộc đại học
Harvard cho rằng nợ công là nợ của Chính phủ, là tổng số tiền Chính phủ đã vay mượn từ
các hộ gia đình, các doanh nghiệp trong nước và từ các chủ thể khác ở nước ngoài. Nó
phản ánh lượng tích lũy của tất cả các khoản bội chi ngân sách trong quá khứ trừ đi tất cả
những khoản thặng dư ngân sách trong quá khứ. Khái niệm này đứng trên giác độ chủ thể
đi vay và mối quan hệ giữa bội chi NSNN với nợ công để xem xét vấn đề. Theo đó,
NSNN càng bội chi, nợ công sẽ càng gia tăng. Tuy nhiên, trên giác độ nghĩa vụ chi trả thì
khái niệm này chưa bao quát được những khoản nợ do các chủ thể khác vay nhưng được
Chính phủ bảo lãnh thanh toán. Đây là vấn đề rất cần thiết khi bàn đến quản lý nợ công,
đặc biệt là đối với thực tiễn Việt Nam, các doanh nghiệp khó có khả năng vay nước ngoài
nếu không được Chính phủ bảo lãnh. Khi Chính phủ bảo lãnh thanh toán thì trách nhiệm
thanh toán cuối cùng thuộc về Chính phủ, nếu doanh nghiệp không thanh toán được
Chính phủ sẽ phải trả nợ thay. Đây là áp lực đối với cân đối NSNN của năm phát sinh
khoản thanh toán nợ.
Hoặc, theo định nghĩa được đăng tải trên các trang web (www.cia.gov;
www.ofina.gov; www.wordnet.princeton.edu; www.enwikipedia.org) nợ công là số tiền
mà chính quyền ở tất cả các cấp (trung ương, liên bang, địa phương…) nợ các chủ thể
khác. Khái niệm này lại rất khái quát, và cũng chưa làm rõ: các khoản nợ của các doanh
nghiệp thuộc khu vực công và tư, mà được chính quyền bảo lãnh, có được xem là nợ công
hay không?
Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu của chính phủ; khi chi tiêu của chính phủ lớn
hơn số thuế, phí, lệ phí thu được, Nhà nước phải đi vay (trong hoặc ngoài nước) để trang
trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, Nhà
nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp. Vì vậy, suy cho cùng nợ công chỉ là sự lựa chọn
thời gian đánh thuế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất
9
10
là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các
hoạt động chi ngân sách. Nợ chính phủ thể hiện sự chuyển giao của cải từ thế hệ sau (thế

10
11
Tùy thuộc vào khuôn khổ thể chế và chính trị, quan niệm về nợ công và phạm vi
quản lý nợ công của mỗi quốc gia cũng rất khác nhau. Trong Luật quản lý nợ công của
các nước đều thể hiện phạm vi quản lý nợ chính phủ và nợ được chính phủ bảo lãnh. Một
số nước xác định nợ công còn có thêm nợ chính quyền địa phương như: Đài Loan,
Bungari, Rumani…, nợ của doanh nghiệp nhà nước phi tài chính như: Thái Lan,
Macedonia.
Trong Luật Quản lý nợ công năm 2009 của Việt Nam, nợ công cũng được quan
niệm theo nghĩa hẹp. Nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ
của chính quyền địa phương, trong đó:
- Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài,
được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay
khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật.
Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước phát hành nhằm thực hiện
chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ.
- Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín
dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh.
- Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành.
Như vậy, về nguyên tắc, trường hợp Chính phủ không cấp bảo lãnh cho khoản vay
của doanh nghiệp nhà nước thì khoản vay đó không thuộc nợ công. Trong trường hợp
này, trách nhiệm của Chính phủ với tư cách là chủ sở hữu của doanh nghiệp nhà nước đối
với các khoản nợ tự vay, tự trả của doanh nghiệp nhà nước chỉ trong phạm vi vốn điều lệ
mà doanh nghiệp nhà nước được cấp, tương tự đối với các loại hình công ty trách nhiệm
hữu hạn, công ty cổ phần khác.
Các cuộc khủng khoảng tài chính – tiền tệ ở Mêhicô, Đông Á, Nga, Brasil và đặc
biệt là Achentina, Hy Lạp, Tây Ban Nha trong những năm gần đây lại càng làm cho
Chính phủ của các nền kinh tế nhận thấy rằng: ở mức độ nhất định và trong bối cảnh nào
đó Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm đối với sự vay mượn của khu vực tư bởi vì sự

địa vị rõ ràng của các ngân hàng và mức độ độc lập của chúng từ Chính phủ trung
ương”.
Trong hướng dẫn của Uỷ ban nợ công của INTOSAI cũng bao hàm các khoản
nghĩa vụ trả nợ không chắc chắn là nợ công. Theo hướng dẫn, một khoản nghĩa vụ hay
cam kết có thể xem là nợ công nếu nó rơi vào các khoản kể trên và có thể đo được.
Hướng dẫn của INTOSAI đã bao hàm các khoản nghĩa vụ trả nợ chưa chắc chắn là nợ
công một cách đặc biệt. Trong những năm gần đây, mức độ các khoản nghĩa vụ trả nợ
12
13
chưa chắc chắn đó tăng một cách đáng kể trong một số nước. Trong nhiều nước các
khoản nợ chưa chắc chắn đó đã trở thành nợ thật. Vì vậy, nó được khuyến cáo rằng các
khoản vay được bảo lãnh bởi Chính phủ nên là một phần của nợ công, hoặc là tổng số
hoặc chỉ trích dự phòng một phần nào đó.
Một cách thông lệ, các nước báo cáo nợ công và các thông tin tài chính khác bởi
bổn phận của họ là thành viên của các định chế tài chính quốc tế như IMF và Ngân hàng
Thế giới. Các thông tin nợ công được báo cáo tới các tổ chức này nên được biên soạn
theo các quy định về báo cáo của họ. Đặc biệt, các nghĩa vụ nợ của lĩnh vực công được
báo cáo tới các tổ chức quốc tế nên bao hàm tất cả các nghĩa vụ tài chính của Chính phủ
hình thành từ việc vay mượn trực tiếp hay việc bảo lãnh các khoản nợ của các Doanh
nghiệp Nhà nước. Các nghĩa vụ nợ này có thể phân loại thành nợ trong nước và nợ nước
ngoài, dựa trên nơi cư trú của chủ nợ.
Hệ thống báo cáo nợ của WB (tháng 1/2000) định nghĩa nợ khu vực công (nợ
công) như sau: Khu vực công bao gồm các loại thể chế sau đây:
- Chính phủ trung ương và các cơ quan của nó;
- Chính quyền địa phương như bang, tỉnh và thành phố;
- Ngân hàng trung ương;
- Các tổ chức tự chủ (Các công ty tài chính và phi tài chính; các ngân hàng thương
mại, các đơn vị công ích ) khi: Ngân sách của tổ chức đó là do Chính phủ báo cáo phê
duyệt; Chính phủ sở hữu hơn 50% số cổ phần có quyền biểu quyết hay hơn phân nửa số
thành viên ban giám đốc là các đại diện của Chính phủ; Khi vỡ nợ, nhà nước sẽ phải chịu

có thể là các công nợ biết trước (như bảo lãnh của Chính phủ do một đơn vị nào đó trong
nước cam kết đối với các khoản vay ngoại hối, chương trình bảo hiểm của Chính phủ đối
với mất mùa hoặc thiên tai và những công cụ như quyền chọn bán đối với chứng khoán
Chính phủ) hoặc không biết trước, khi Chính phủ không có nghĩa vụ hợp đồng phải cung
cấp hỗ trợ, nhưng (về sau) lại quyết định thực hiện khi cho rằng chi phí của việc không
can thiệp là không chấp nhận được (ví dụ như khi phải cứu giúp khu vực tài chính, các
Doanh nghiệp nhà nước, hoặc Chính quyền địa phương). Tuy nhiên, khác với hầu hết các
nghĩa vụ tài chính khác của Chính phủ, Nghĩa vụ nợ dự phòng có độ bất ổn – chỉ phải
thực hiện nếu có một sự kiện nào đó diễn ra, và quy mô thanh toán tài chính phụ thuộc
vào cấu trúc của cam kết. Kinh nghiệm cho thấy các công nợ bất thường như vậy thường
rất lớn, đặc biệt khi liên quan đến việc Chính phủ tái vốn hóa hệ thống ngân hàng, hoặc
nghĩa vụ của Chính phủ nảy sinh từ các chương trình được thiết kế kém cỏi nhằm tư nhân
hoá các tài sản Chính phủ. Nếu công nợ bất thường được cơ cấu mà không có kiểm soát
hoặc động viên phù hợp, thì Chính phủ thường bị ảnh hưởng bởi rủi ro đạo đức, vì dự
phòng ban đầu có thể làm tăng khả năng những công nợ này biến thành hiện thực. Do đó,
14
15
Chính phủ cần phải cân đối giữa lợi ích của việc công bố và những hậu quả do rủi ro đạo
đức có thể nảy sinh đối với công nợ bất thường. Chính phủ cần kiểm soát khả năng bị rủi
ro khi tham gia vào các công nợ bất thường được dự báo, và phải đảm bảo có đầy đủ
thông tin về rủi ro liên quan đến những công nợ như vậy. Ngoài ra, Chính phủ cũng phải
nhận thức được các điều kiện có thể gây ra các công nợ bất thường không được báo trước,
như việc bóp méo chính sách có thể dẫn đến các biện pháp kém cỏi về quản lý tài sản và
công nợ trong khu vực ngân hàng. Một số Chính phủ thấy rằng cần phải tập trung hoá
chức năng kiểm soát trên. Các nhà quản lý nợ cần biết rõ về công nợ bất thường được dự
báo mà Chính phủ đã tham gia. Các cơ quan tài khoá cũng nên cân nhắc khoản dự phòng
ngân sách cho các tổn thất dự kiến do công nợ bất thường được dự báo. Trong trường hợp
không thể có được những dự toán có thể tin cậy, cần tổng hợp trong phần ghi chú của
bảng ngân sách hoặc trong tài khoản tài chính của Chính phủ những thông tin có sẵn về
chi phí và rủi ro của công nợ bất thường hoặc những tiêu hao về thanh khoản, vì công nợ

hành; đại lý phát hành; đấu thầu qua thị trường chứng khoán. Cho đến nay mới chỉ có một
loại lãi suất (lãi suất cố định) được áp dụng cho tất cả các kỳ hạn tín phiếu và trái phiếu
kho bạc. Cơ sở dữ liệu về tín phiếu và trái phiếu kho bạc được lưu giữ và xử lý tại
KBNN.
(2) Trái phiếu công trình trung ương: Trái phiếu công trình trung ương được
KBNN phát hành nhằm huy động vốn theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ, cho các
dự án thuộc nguồn vốn đầu tư của ngân sách trung ương, đã ghi trong kế hoạch nhưng
chưa được bố trí ngân sách trong năm. Từ năm 2003 đến nay, Việt Nam đã phát hành các
đợt trái phiếu công trình trung ương với lãi suất cố định, thời hạn 5 năm và 10 năm đối
với trái phiếu bằng VNĐ, thời hạn 5 năm đối với trái phiếu bằng Đô la Mỹ, trong đó chủ
yếu là trái phiếu bằng VNĐ. Nguồn thu từ các đợt phát hành được sử dụng cho các công
trình giao thông và thuỷ lợi quan trọng nằm trong kế hoạch đầu tư của Nhà nước.
(3) Trái phiếu đầu tư: Trái phiếu đầu tư có kỳ hạn từ 01 năm trở lên do các tổ chức
tài chính nhà nước, các tổ chức tài chính tín dụng được Thủ tướng Chính phủ chỉ định
phát hành nhằm huy động vốn để đầu tư theo chính sách của Chính phủ. Phương thức
phát hành tương tự như trái phiếu KBNN. Hiện nay, Ngân hàng Phát triển (VDB) đang là
tổ chức được chỉ định phát hành trái phiếu đầu tư. Trong một số trường hợp, KBNN cũng
có thể được giao phát hành trái phiếu đầu tư thay mặt VDB. Tiền thu từ trái phiếu đầu tư
được theo dõi riêng và chỉ sử dụng cho những mục tiêu kinh tế được Thủ tướng Chính
phủ phê duyệt. Tổ chức phát hành chịu trách nhiệm thanh toán chi phí phát hành, lãi và
gốc trái phiếu khi đến hạn. Ngân sách Nhà nước thanh toán một phần hay toàn bộ lãi suất
hoặc cấp bù lãi suất cho tổ chức phát hành theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ đối
với từng mục tiêu kinh tế cụ thể. Các giao dịch về trái phiếu đầu tư được ghi chép theo
dõi tại các tổ chức phát hành.
(4) Công trái: Công trái là một loại trái phiếu Chính phủ được phát hành cho
những mục đích đặc biệt, chủ yếu là công trái xây dựng Tổ quốc và công trái giáo dục
16
17
được phát hành thông qua hệ thống Kho bạc Nhà nước với lãi suất cố định và thời hạn 5
năm.

Theo quy định tại Nghị định số 15/2011/NĐ-CP ngày 16/02/2011 về cấp và quản
lý bảo lãnh chính phủ thì bảo lãnh chính phủ là bảo lãnh có tính pháp lý cao nhất tại Việt
17
18
Nam; Cam kết bảo lãnh chính phủ được thực hiện dưới hình thức thư bảo lãnh, hợp đồng
bảo lãnh hoặc quyết định bảo lãnh (sau đây gọi chung là “thư bảo lãnh”). Chính phủ chỉ
cấp bảo lãnh, không cấp tái bảo lãnh.
a. Bảo lãnh của Chính phủ cho các khoản vay trong nước
- Trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh là loại trái phiếu do các ngân hàng chính
sách của Nhà nước (Ngân hàng Phát triển Việt Nam, Ngân hàng Chính sách Xã hội) được
Chính phủ bảo lãnh theo kế hoạch huy động vốn và cho vay chính sách được Thủ tướng
Chính phủ phê duyệt; là trái phiếu do các doanh nghiệp phát hành huy động vốn cho các
dự án đầu tư theo nhiệm vụ được Thủ tướng Chính phủ giao được Chính phủ bảo lãnh.
- Các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh.
b. Bảo lãnh của Chính phủ cho các khoản vay nợ nước ngoài
Ngoài các khoản vay trực tiếp của Chính phủ, để tạo điều kiện cho một số tổ chức,
doanh nghiệp mà chủ yếu là doanh nghiệp, Chính phủ phát hành nghiệp vụ bảo lãnh vay
cho các đơn vị này. Mặc dù đây là nghĩa vụ của các tổ chức đi vay nhưng Chính phủ vẫn
phải chịu trách nhiệm khi các tổ chức này không trả được gốc và lãi. Do vậy các nghiệp
vụ bảo lãnh của Chính phủ được tính là nợ nước ngoài và theo quan niệm của Ngân hàng
Thế giới các khoản bảo lãnh phải được quản lý chặt chẽ và được tổng hợp là số vay nợ
nước ngoài của Chỉnh phủ.
Nợ nước ngoài của Doanh nghiệp nhà nước và Doanh nghiệp tư nhân được Chính
phủ bảo lãnh sẽ được theo dõi và thống kê vào chỉ tiêu “Nợ nước ngoài của khu vực công
và được khu vực công bảo lãnh” làm cơ sở đánh giá được đầy đủ các nghĩa vụ nợ dự
phòng của Chính phủ.
1.1.2.3. Nợ chính quyền địa phương
a. Vay trong nước của chính quyền địa phương
- Vay từ việc phát hành Trái phiếu chính quyền địa phương: Trái phiếu chính
quyền địa phương là loại trái phiếu có kỳ hạn từ một năm trở lên, do Ủy ban nhân dân cấp

đảm bảo đáp ứng nhu cầu tài chính của Chính phủ và các nghĩa vụ phải thanh toán với chi
phí thấp nhất trong trung và dài hạn, phù hợp với mức độ rủi ro thận trọng về nợ cũng
như thiết lập và duy trì một thị trường chứng khoán chính phủ hiệu quả. Mục tiêu đáp ứng
nhu cầu tài chính của Chính phủ với chi phí thấp thường được ưu tiên trong giai đoạn đầu
phát triển của quản lý nợ công, nhưng khi mức độ tiếp cận các thị trường vốn quốc tế tăng
lên thì mục tiêu quản lý rủi ro cần rất được coi trọng. Ngoài ra đối với các nước đang phát
triển cũng thường đặt mục tiêu phát triển thị trường vốn trong nước là trọng tâm của công
tác quản lý nợ công.
Trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô rộng hơn đối với chính sách công cộng, về cơ bản
chính phủ cần tìm cách đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công phải bền
vững, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau, trong khi vẫn đáp ứng
được các mục tiêu về rủi ro và chi phí. Các nhà quản lý nợ chủ quyền chia sẻ những quan
tâm của các chuyên gia về chính sách tài khoá và tiền tệ đảm bảo sao cho nợ của khu vực
công phải có hướng bền vững và chiến lược thanh toán phải đảm bảo giảm được mức nợ
19
20
vượt quá. Các nhà quản lý nợ phải đảm bảo sao cho cơ quan tài khóa nắm được tác động
của các yêu cầu tài chính của nhà nước và mức nợ đối với các chi phí vay mượn. Một số
ví dụ về chỉ tiêu nhằm giải quyết vấn đề nợ bền vững bao gồm tỷ suất thực hiện dịch vụ
nợ khu vực công và tỷ suất nợ công trên GDP và nguồn thu từ thuế.
Nợ không được cơ cấu tốt về thời hạn thanh toán, tiền tệ, kết cấu lãi suất, cùng các
công nợ bất thường lớn và không có nguồn chi trả đã và đang là yếu tố quan trọng dẫn
đến các cuộc khủng hoảng kinh tế tại nhiều nước trong lịch sử một cách trực tiếp và gián
tiếp. Chẳng hạn, dù ở cơ chế lãi suất nào, hay dù nợ bằng ngoại tệ hay nội tệ, khủng
hoảng thường nảy sinh khi nhà nước quá tập trung vào khả năng tiết kiệm chi phí đối với
một lượng lớn các vốn vay ngắn hạn, lãi suất thả nổi. Điều này đã làm cho ngân sách nhà
nước bị hở sườn một cách nghiêm trọng đối với các điều kiện thay đổi trên thị trường tài
chính, trong đó có cả thay đổi về uy tín tín dụng của quốc gia, khi phải chuyển hạn nợ.
Nợ bằng ngoại tệ cũng đem lại những rủi ro cụ thể, và việc phụ thuộc quá nhiều vào nợ
bằng ngoại tệ có thể dẫn đến những áp lực về tỷ giá và/ hoặc tiền tệ nếu các nhà đầu tư

biện pháp tương đối trực tiếp, như kéo dài thời gian đáo hạn và trả các chi phí dịch vụ nợ
liên quan cao hơn (giả sử đường cong suất thu nhập dốc lên), hay điều chỉnh lượng, thời
gian đáo hạn và kết cấu dự trữ ngoại hối, và đánh giá lại các tiêu chí, cách thức quản lý
liên quan đến nợ bất thường.
Hậu quả của các chính sách kinh tế không hợp lý về chính sách về tiền tệ, tài khóa
và tỷ giá hối đoái thường đem lại các cơ cấu nợ đầy rủi ro, nhưng những tác động ngược
lại thì rõ ràng ảnh hưởng đến cả hai mặt. Tuy nhiên, chính sách quản lý nợ tốt cũng có
những hạn chế của nó. Chính sách quản lý nợ không phải là phương thuốc trị bách bệnh
và cũng không thể thay thế được việc quản lý thật tốt về tiền tệ và tài chính. Nếu môi
trường chính sách vĩ mô không tốt, việc quản lý nợ chủ quyền bản thân nó cũng không
ngăn ngừa được khủng hoảng. Các chính sách quản lý nợ tốt chỉ có thể giảm lây nhiễm và
rủi ro tài chính bằng cách đóng vai trò xúc tác đối với việc phát triển thị trường tài chính
và nâng cao khả năng tài chính. Kinh nghiệm đã chứng minh cho luận điểm này, ví dụ các
thị trường nợ trong nước phát triển có thể thay thế cho tài trợ từ ngân hàng khi nguồn này
cạn đi (và ngược lại), giúp cho nền kinh tế có thể chịu được các cú sốc về tài chính.
1.1.3.2. Các nguyên tắc quản lý nợ công
Thứ nhất: Phân định rõ vai trò, trách nhiệm của các tổ chức trong quản lý nợ
công
Mặc dù về nguyên tắc Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công, từ việc
huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ, nhưng trong khuôn khổ pháp lý cần
phải rõ ràng về vai trò và trách nhiệm cơ quan có thẩm quyền vay, trả nợ và thực thi các
nghiệp vụ quản lý nợ. Chỉ nên có một cơ quan duy nhất thay mặt Chính phủ quản lý về
vay nợ của Chính phủ là Bộ Tài chính và đối với nợ của Chính quyền địa phương bản
thân Chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm quản lý và trả nợ. Khi cho phép
chính quyền địa phương đi vay, cần đảm bảo việc vay nợ của địa phương không ảnh
21
22
hưởng đến kỷ luật tài chính tổng thể và an ninh tài chính quốc gia. Hơn nữa, mặc dù cần
chia sẻ các mục tiêu về quản lý nợ và các chính sách tài chính tiền tệ trong sự giao thoa
giữa các công cụ chính sách khác nhau nhưng trách nhiệm và mục tiêu về chính sách tiền

tốc độ tăng trưởng của nợ công phải bền vững, có khả năng thanh toán trong nhiều tình
huống khác nhau mà vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro và chi phí. Đây là yêu cầu
tiên quyết mà Chính phủ phải đáp ứng, vì đó là điều kiện cơ bản để một quốc gia giữ
được ổn định kinh tế vĩ mô và tiếp cận được các nguồn vốn trong và ngoài nước. Muốn
đảm bảo an toàn nợ công cần phải thiết lập ngưỡng an toàn nợ công. Khi nợ công vượt
quá ngưỡng an toàn sẽ có nguy cơ tăng nợ vượt tầm kiểm soát bởi lẽ nợ càng nhiều thì
càng có nhu cầu vay thêm nợ mới để thanh toán nợ cũ với chi phí vay nợ gia tăng. Điều
đó làm tăng thêm rủi ro cho cả chủ nợ lẫn bên đi vay. Do đó việc vay, nợ luôn phải đặt
trong bối cảnh của sự cân bằng và đảm bảo an ninh tài chính của quốc gia, cần phải luôn
có sự đánh giá các rủi ro phát sinh từ các khoản vay nợ Chính phủ để có biện pháp phòng
ngừa, ngăn chặn các cuộc khủng hoảng tài chính. Các chỉ số dùng để giám sát mức độ an
toàn của nợ công trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội thường được so sánh nợ công
với GDP; thu ngân sách nhà nước; nghĩa vụ trả nợ nước ngoài so với tổng kim ngạch xuất
khẩu.Ngoài ra, còn có nhiều yếu tố liên quan đến mức độ an toàn của nợ công, gồm cán
cân thương mại, dự trữ ngoại hối, dự trữ tài chính, quỹ tích lũy để trả nợ…,
Thứ tư: Bảo đảm hiệu quả trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay
Cũng giống như khu vực tư nhân Chính phủ phải xem xét kỹ lưỡng kế hoạch vay
và sử dụng vốn vay trên cơ sở tính toán chi phí và lợi ích của các dự án đầu tư nhằm bảo
đảm trả được vốn và lãi cho người cho vay.
Về nguyên tắc, các nghĩa vụ nợ Chính phủ sẽ được đối xử như nhau, không phân
biệt nguồn vay, người cho vay, kể cả nợ trực tiếp hoặc phát sinh do bảo lãnh. Trong khung
pháp lý về nợ công phải xác định rõ mục đích vay, các trường hợp được phép đi vay
nhằm bảo đảm hiệu quả trong việc sử dụng vốn vay. Thông thường các nước cho phép
vay nợ để tài trợ thâm hụt ngân sách, tái cơ cấu nợ và cho vay lại hoặc vay để tài trợ cho
các chương trình, dự án đầu tư quan trọng, hiệu quả đầu tư rõ ràng của Chính phủ (chưa
được bố trí vốn trong dự toán NSNN). Ngoài ra, Chính phủ cũng có thể vay cho các mục
đích khác nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia (như vay hỗ trợ cán cân thanh toán
trong trường hợp có khủng hoảng, vay hoán đổi ngoại tệ). Để bảo đảm hiệu quả trong
việc vay vốn và sử dụng vốn vay không nên vay ngắn hạn để đầu tư dài hạn. Vốn vay
thương mại nước ngoài chỉ sử dụng cho các chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn

Chính phủ phê duyệt.
- Chương trình quản lý nợ trung hạn
Chương trình quản lý nợ trung hạn là văn kiện cụ thể hóa nội dung chiến lược dài
hạn về nợ công cho giai đoạn 3 năm liền kề phù hợp với khuôn khổ chính sách kinh tế, tài
chính và kế hoạch ngân sách trung hạn của Chính phủ.
Chương trình quản lý nợ trung hạn bao gồm các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp
về huy động, sử dụng vốn vay, trả nợ và cơ chế, chính sách, tổ chức quản lý nợ trong giai
24
25
đoạn 3 năm liền kề để thực hiện các chỉ tiêu an toàn về nợ đã được Quốc hội xác định
trong mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công.
Căn cứ chủ yếu để xây dựng chương trình quản lý nợ trung hạn: Chiến lược dài
hạn về nợ công; Các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, chính sách tài khóa, tiền tệ; Thực trạng nợ
hiện tại và các chỉ tiêu an toàn về nợ trong thời kỳ.
Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước
Việt Nam và các cơ quan liên quan xây dựng chương trình quản lý nợ trung hạn trình Thủ
tướng Chính phủ quyết định và tổ chức thực hiện chương trình sau khi được phê duyệt.
- Kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ
Kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ là văn kiện được xây dựng
hàng năm bao gồm kế hoạch rút vốn vay và trả nợ chi tiết của Chính phủ.
Nội dung kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ, bao gồm: Kế
hoạch vay trong nước: bao gồm kế hoạch huy động vốn cho ngân sách nhà nước và kế
hoạch huy động vốn cho đầu tư phát triển; Kế hoạch vay nước ngoài: được thực hiện
thông qua các hình thức huy động, gồm vay ODA, vay ưu đãi, vay thương mại và được
chi tiết theo chủ nợ nước ngoài; Kế hoạch trả nợ: được chi tiết theo chủ nợ, có phân định
trả nợ gốc và trả nợ lãi; trả nợ trong nước và trả nợ nước ngoài.
Căn cứ xây dựng kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ: Mục tiêu,
định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ Chính phủ đã được Quốc hội quyết
định; Chiến lược nợ dài hạn về nợ công và chương trình quản lý nợ trung hạn; Yêu cầu
nhiệm vụ huy động vốn để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước và cho đầu tư phát triển