1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM CHUNG
Trong phần này, để phục vụ cho nội dung chính, chúng ta sẽ xem xét các
khái niệm sau đây: ngân sách nhà nước, Luật ngân sách nhà nước, nguyên tắc.
♦ Khái niệm ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước (NSNN), hay ngân sách chính phủ, là một thành
phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng
rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về
NSNN lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN tùy
theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu (kinh tế, khoa học pháp lý…).
Dưới góc độ kinh tế, các nhà kinh tế Nga quan niệm: NSNN là bảng liệt
kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia.
Dưới góc độ khoa học pháp lý, Luật NSNN đã được Quốc hội Việt Nam
thông qua năm 2002 định nghĩa: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà
nước trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định
và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm
vụ của Nhà nước”
1
.
Như vậy có thể thấy các đặc điểm của NSNN như sau
2
:
(i) NSNN là một kế hoạch tài chính khổng lồ nhất cần được Quốc hội biểu
quyết thông qua trước khi thi hành;
(ii) NSNN không phải là một bản kế hoạch tài chính thuần túy mà còn là
một đạo luật;
(iii) NSNN là kế hoạch tài chính của toàn thể quốc gia, được trao cho Chính
phủ tổ chức thực hiện nhưng phải được đặt dưới sự giám sát trực tiếp của Quốc hội.;
(iv) NSNN được thiết lập và thực thi hoàn toàn vì mục tiêu mưu cầu lợi
1
Xem Điều 1 Luật NSNN năm 2002. Trước đó, Luật NSNN năm 1996 định nghĩa NSNN như sau: “Ngân sách
Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của quốc gia trong dự toán đã được cơ quan chính phủ có thẩm quyền

nên có khá nhiều nguyên tắc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quan
hệ này. Tuy nhiên, như đã trình bày ở phần mở bài, Việt Nam cũng như các
nước trên thế giới đều thừa nhận bốn nguyên tắc cơ bản: nguyên tắc ngân sách
nhất niên, nguyên tắc ngân sách đơn nhất, nguyên tắc ngân sách toàn diện,
3
Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư
pháp, Hà Nội, 2005, tr. 48-49.
4
Xem website: http://www.informatik.uni-leipzig.de/~duc/Dict/
2
nguyên tắc ngân sách thăng bằng. Ngoài ra, theo Luật NSNN của Việt Nam năm
2002, chúng ta có thể nhận thấy một số nguyên tắc khác như: nguyên tắc thống
nhất tổ chức NSNN; nguyên tắc độc lập và tự chủ của các cấp NSNN; nguyên
tắc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp NSNN,… Tuy nhiên, có thể
nhận thấy các nguyên tắc này (được quy định cụ thể trong Luật NSNN 2002)
đều bắt nguồn từ bốn nguyên tắc cơ bản trên. Do đó, trong phạm vi bài viết này,
chúng tôi chỉ đề cập đến các trường hợp phá vỡ của các nguyên tắc cơ bản của
NSNN theo Luật NSNN 2002 cùng với sự cần thiết và giới hạn của các trường
hợp đó.
2.1. Nguyên tắc ngân sách nhất niên
2.1.1. Quá trình hình thành
Nguyên tắc nhất niên của ngân sách được hình thành vào những năm cuối
thế kỷ XVII, xuất hiện lần đầu tiên ở Anh, sau đó nó được thừa nhận tại nhiều
nước ở châu Âu như Pháp, Đức. Đến nay, nguyên tắc này trở thành một nguyên
tắc cơ bản của nền tài chính công hiện đại ở hầu hết các nước trên khắp thế giới,
trong đó có Việt Nam. Nguyên tắc ngân sách nhất niên được hình thành và lan
rộng do một số lí do cơ bản sau
5
:
(i) Quốc hội Anh muốn củng cố ảnh hưởng của mình với nền quân chủ, để

việc quyết định và thực hiện ngân sách nhà nước chịu ảnh hưởng của rất nhiều
yếu tố khác nhau mà pháp luật cũng như các dự toán ngân sách của mỗi quốc gia
không thể nào dự liệu hết được, vì thế vẫn luôn luôn tồn tại các trường hợp phá
vỡ nguyên tắc và nguyên tắc này cũng không phải là ngoại lệ.
Đối với nguyên tắc nhất niên, có thể tồn tại một số trường hợp phá vỡ
nguyên tắc như trường hợp Quốc hội không thể họp được mỗi năm một lần. Ví
dụ như trong trường hợp có chiến tranh, thiên tai gây ảnh hưởng nghiêm trọng
và kéo dài hoặc một số nguyên nhân đặc biệt khác.
Trường hợp này đã từng xảy ra ở Bắc Triều Tiên năm 2005. Phiên họp
4
thường niên của Quốc hội khoá 12 Bắc Triều Tiên dự kiến sẽ diễn ra vào ngày
09/03/2005 đã không thể tiến hành. Các nhà phân tích đưa ra nhiều nhận định về
nguyên nhân của trường hợp này, có nhận định cho rằng do ảnh hưởng của sự
căng thẳng xung quanh chương trình hạt nhân của Bình Nhưỡng, lại có nhận
định cho rằng do sự chậm trễ trong việc soạn dự thảo ngân sách mới
6
. Trong
phiên họp thứ 2 của Quốc hội khóa 11 Bắc Triều Tiên vào hồi tháng 3 năm
2004, Quốc hội đã bàn về ngân sách năm 2003 và thông qua dự thảo ngân sách
năm 2004. Lẽ ra theo thông lệ, đến tháng 3 năm 2005 Quốc hội phải họp để
quyết định vấn đề về ngân sách, tuy nhiên năm tài chính 2004 đã kết thúc nhưng
Quốc hội không thể họp như dự kiến để quyết định về ngân sách cho năm tiếp
theo (năm 2005).
♦ Giới hạn của trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên
Chúng ta có thể nhận định rằng, các trường hợp phá vỡ nguyên tắc này là
điều bất khả kháng nên nếu Quốc hội không hợp được trong năm đó thì tất nhiên
sẽ không có việc biểu quyết ngân sách một lần theo luật định. Những trường hợp
phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên như thế này xảy ra không nhiều nhưng
không phải là không thể xảy ra. Thiết nghĩ pháp luật bên cạnh việc quy định rõ
các nguyên tắc cũng nên quy định các trường hợp ngoại lệ có thể xảy ra một

“Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo
quốc phòng, an ninh, đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi
viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật”
9
.
Tất cả các khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia (đã trình bày ở trên) trong
một năm đều phải được trình bày trong dự toán NSNN. Vậy NSNN chỉ được thể
hiện trong một văn kiện duy nhất là bản dự toán NSNN mà không được phép
trình bày trong văn kiện khác.
Để đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ, hiệu quả trong quá trình thiết lập
NSNN, trong quá trình thực hiện và giám sát việc thực hiện NSNN; đồng thời để
đảm bảo tính minh bạch của NSNN, thì pháp luật về tài chính công ở nhiều
nước trên thế giới đều thừa nhận nguyên tắc ngân sách đơn nhất là một trong
những nguyên tắc cơ bản của NSNN. Ở Việt Nam, pháp luật hiện hành chưa có
điều luật nào ghi nhận một cách rõ ràng, chính thức về nguyên tắc ngân sách
7
Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư
pháp, Hà Nội, 2005, tr. 30.
8
Khoản 1 Điều 2 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002.
9
Khoản 2 Điều 2 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002.
6
đơn nhất. Tuy nhiên, qua một số điều luật trong Luật NSNN năm 2002, như
Điều 37, Điều 42, có thể thấy dự toán NSNN chính là văn kiện thể hiện mọi
khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia trong một năm. Bên cạnh đó, văn kiện này
còn là văn kiện duy nhất thể hiện NSNN. Kết luận này được rút ra từ những quy
định của Luật NSNN năm 2002, đó là:
(i) Khoản 2 - Điều 5 của luật này có quy định về các điều kiện chi NSNN
thì điều kiện đầu tiên là khoản chi đó phải “đã có trong dự toán ngân sách được

độc đáo trong cách tổ chức này là: lấy cái công khai làm bình phong cho cái bí
mật, mọi hoạt động của cái bí mật đều lấy danh nghĩa của cái công khai. Như
vậy, trong thực tế B.29 tồn tại và hoạt động như một "ngân hàng ngoại hối đặc
biệt", phục vụ riêng cho việc chi viện chiến trường bằng ngoại tệ”
10
. “ Sau khi
đất nước thống nhất, những người có trách nhiệm đã tiến hành tổng kết, quyết
toán tài chính với Nhà nước.Từ năm 1964 đến 30/4/1975, các chiến trường miền
Nam đã nhận chi viện trực tiếp từ Quỹ Đặc biệt (B.29) một số lượng rất lớn
ngoại tệ. Tuy khó khăn thiếu thốn, nhưng các đơn vị trên chiến trường và cơ
quan tài chính Trung ương Cục vẫn hết sức tiết kiệm để có dự trữ. Ông Ba Châu
nói, tổng số tiền dự trữ chưa sử dụng hết lên đến hơn 100 triệu đô la Mỹ. Số tiền
đó sau giải phóng đã được thu hồi đầy đủ và hoàn trả lại hết cho Trung ương.
Đó là chưa kể tiền lãi từ hoạt động nghiệp vụ thanh toán đặc biệt qua ngân hàng
nước ngoài, lên đến hàng chục triệu đô la. Tất cả đều được quyết toán minh bạch
và nộp đủ vào ngân sách Nhà nước”
11
.
Có thể thấy việc pháp luật chưa quy định rõ ràng, chính thức về nguyên tắc
ngân sách đơn nhất khiến cho việc thực hiện nó trong thực tế có phần lỏng lẻo.
Luật NSNN năm 2002 của Việt Nam có những quy định cho phép Quốc hội và
Hội đồng nhân dân các cấp được quyền quyết định điều chỉnh dự toán NSNN
các cấp trong trường hợp cần thiết, nhằm đảm bảo tính khả thi cho dự toán
NSNN trong quá trình thực hiện (ví dụ như Điều 46, Điều 47, Điều 48 và Điều
10
Xem website: http://www.tuoitre.com.vn/Tianyon/Index.aspx?ArticleID=273960&ChannelID=89
11
Xem website: http://www.vnmedia.vn/print.asp?newsid=69652
8
49). Những quy định này có thể được xem là một trong những ví dụ điển hình

Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư
pháp, Hà Nội, 2005, tr. 31,32.
13
Viện Khoa học tài chính, Luật tài chính, Ngân sách và kế toán công ở các nước, Hà Nội, 1993, tr. 148.
9
(ii) Các khoản thu và chi không được phép bù trừ cho nhau mà phải thể
hiện rõ ràng từng khoản thu và mỗi khoản chi trong mục lục NSNN được duyệt,
không được phép dùng riêng một khoản thu cho một khoản chi cụ thể nào mà
mọi khoản thu đều đuợc dùng để tài trợ cho mọi khoản chi.
Khi áp dụng nguyên tắc này cần tính đến việc phải tuân thủ nguyên tắc:
“các khoản đi vay để bù đắp bội chi ngân sách không được sử dụng để chi tiêu
dùng mà chỉ được sử dụng để chi cho đầu tư phát triển”… có nghĩa là nếu như
để phát sinh bội chi thì số lưọng vay nợ để bù đắp bội chi không được phép vượt
quá số tiền dành cho chi đầu tư phát triển, cũng có nghĩa là nếu phát sinh bội chi
thì không được phép sử dụng tiền vay nợ bù đắp bội chi vào mục đích chi dùng
thường xuyên. Nếu sử dụng tiền vay nợ vào chi dùng thường xuyên thì khả năng
xảy ra phá sản quốc gia là rất lớn.
Theo pháp luật Việt Nam, nguyên tắc ngân sách toàn diện đã được ghi
nhận xuyên suốt và thể hiện rõ ràng trong Luật NSNN 2002 như:
(i) Điều 1 luật này quy định: “NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của nhà
nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện
trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”.
Có thể hiểu một bản dự toán NSNN thì phải phản ánh tất cả các khoản thu- chi
(dù là nhỏ nhất) của nhà nước trong năm tài khoá đó. Hai phần thu chi của bản
dự toán được thiết kế, xây dựng phù hợp tình hình kinh tế- chính trị- xã hội của
năm đó một cách rất chi tiết, khoa học, khách quan và chính xác…
(ii) Điều 6 luật này quy định: “các khoản thu chi của ngân sách nhà nước
đều phải được hạch toán, kế toán, quyết toán đầy đủ, kịp thời, đúng chế độ”.
Bằng cách quy định như vậy, nhà làm luật muốn rằng mọi khoản thu, chi của
NSNN các cấp bất luận dù lớn hay nhỏ đều phải được ghi chép đầy đủ vào các

các khoản thu phí và lệ phí, nguồn thu này một phần các đơn vị làm nghĩa vụ tài
chính đối với ngân sách, một phần trang trải các khoản chi tiêu của mình để
giảm bớt gánh nặng cho ngân sách…
11
Gii hn ca cỏc trng hp phỏ v nguyờn tc ngõn sỏch ton din
trờn
Trong thc t cú th xy ra trng hp mt s n v s nghip cụng (t
thu, t chi) da vo s h ca ngoi l nguyờn tc ny qua mt Kho bc gõy
nờn s khụng minh bch trong hot ng thu chi ca n v. Do ú, phỏp lut ó
cú nhng quy nh v vic gi tt c bỏo cỏo thu chi (dự l thc hin theo
nguyờn tc hay ngoi l) v c quan qun lý ngõn sỏch Nh nc; kim tra bt
ng mt n v no ú. Cú ngha l, ngoi l ca nguyờn tc ton din ny trong
thc t c thc hin nhng vn phi tuõn theo nhng quy nh v bỏo cỏo ti
chớnh hn ch s t li, li dng
2.4. Nguyờn tc ngõn sỏch thng bng
2.4.1. Quỏ trỡnh hỡnh thnh
Cựng vi cỏc nguyờn tc khỏc ca Lut NSNN, nguyờn tc ngõn sỏch thng
bng cng xut hin v tn ti khỏ sm trong nn ti chớnh cụng ca cỏc quc
gia trờn th gii. Song qua mi giai on, phm vi v ni dung nguyờn tc cú s
khỏc nhau. Trc kia, cỏc nh ti chớnh hc quan nim: Thng bng ngõn sỏch
tc l trong ú tng s thu phi cõn bng vi tng s chi trong ngõn sỏch. Quan
nim ny khụng c khỏch quan v chớnh xỏc bi trong nhiu trng hp
nhng khon thu cú tớnh cht hoa li nh thu, phớ, l phớ li khụng trang tri
cho nhng khon thu cú tớnh cht phớ tn nh chi cho quc phũng, an ninh v
cỏc vn vn húa, xó hi khỏc. Chớnh vỡ lý do ny m cỏc nh ti chớnh hc
ng i ó a ra nhng quan nim mi v ngõn sỏch thng bng mang tớnh
khỏch quan v xỏc ỏng hn. Theo đó, Ngân sách thăng bằng thực chất là sự cân
bằng giữa tổng thu về hoa lợi (thuế, phí, lệ phí) với tổng chi có tính chất phí tổn
(chi thờng xuyên). Theo quan điểm này chúng ta sẽ đánh giá đợc một cách chính
xác và thực chất về tình trạng thặng d (bội thu ngân sách) hay thâm hụt (bội chi

đáp ứng đợc nhu cầu chi thờng xuyên (bội chi ngân sách) nhng nhà nớc vẫn
quyết toán thông qua cho chi thờng xuyên đó. Các khoản chi cha thực hiện đợc
thì để sang năm sau chi tiếp. Từ đó sẽ dẫn đến việc cân nhắc việc hoàn thành các
khoản chi năm trớc và các khoản chi năm nay (tiếp tục hay dừng lại khoản chi
năm trớc). Một số khoản chi kéo dài (chi cơ bản, chi cho đầu t phát triển) thì
quyết toán theo hạng mục, hàng năm (có nghĩa là không phải chi hết trong một
năm mà có thể có một phần sẽ đợc chi vào năm sau). Nh vậy, có thể thấy, không
phảI bao giờ các khoản thu cũng lớn hơn các khoản chi trong cùng một năm, hơn
nữa, có trờng hợp sẽ có những khoản chi kéo dài cho các công trình kéo dài từ
năm này sang năm khác. Ta có thể nhận thấy là mức chênh lệch giữa tổng thu
13
thuế và lệ phí với tổng chi thờng xuyên càng lớn thì mức độ ổn định càng cao,
đảm bảo cho sự phát triển của một quốc gia.
Giới hạn của các trờng hợp phá vỡ ở trên
Thực tế có thể thấy các trờng hợp phá vỡ này ít xảy ra trong thực tế. Nhng
nếu xảy ra, giới hạn của những trờng hoẹp này đợc xác định theo mức độ quan
trọng giữa các khoản chi đó với nhau.
KT LUN
Qua phn trỡnh by trờn, ta cú th rỳt ra mt s kt lun nh sau:
(1) V nguyờn nhõn dn n s phỏ v cỏc nguyờn tc ngõn sỏch nh
nc: cỏc nh lm lut cha d liu ht c cỏc tỡnh hung phỏt sinh trong
thc t nờn dn n lut cht hp so vi i sng, khụng ỏp ng c nhu cu
ca i sng; cỏc nguyờn tc ngõn sỏch núi trờn trong thc t cú trng hp phự
14
hợp cơ bản với thực tế, có trường hợp hợp không phù hợp. Do đó, đã phát sinh
các ngoại lệ;
(2) Về ý nghĩa tích cực của sự phá vỡ: thể hiện sự linh hoạt trong áp dụng
luật, đáp ứng nhua cầu của đời sống xã hội, phát huy sức mạnh của cơ quan nhà
nước,… Điều này đã thể hiện sự cần thiết của các trường hợp phá vỡ. Có thể
thấy, từ đó, cuộc sống đã tác động trở lại luật tạo nên mối quan hệ hai chiều gắn