BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THUỶ LỢI

ĐỖ TRUNG KIÊN HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ ĐỂ NÂNG CAO HIỆU QUẢ
QUẢN LÝ KHAI THÁC CÔNG TRÌNH THUỶ LỢI
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HƯNG YÊN Chuyên ngành : Kinh tế Tài nguyên thiên nhiên và môi trường
Mã ngành : 60.31.16 LUẬN VĂN THẠC SĨ
Người hướng dẫn khoa học:
1. PGS. TS. Đoàn Thế Lợi
2. PGS. TSKH. Nguyễn Trung Dũng Hà Nội – 2011


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan, đây là công trình nghiên cứu độc lập của bản thân với sự giúp đỡ
của giáo viên hướng dẫn. Những thông tin, dữ liệu, số liệu đưa ra trong luận văn
được trích dẫn rõ ràng, đầy đủ về nguồn gốc. Những số liệu thu thập và tổng hợp
của cá nhân đảm bảo tính khách quan và trung thực.

Hà Nội, ngày 30 tháng 11 năm 2011
Tác giả Đỗ Trung Kiên
nước 21
1.3.1. Mô hình Nhà nước quản lý 22
1.3.2. Mô hình Nhà nước và cộng đồng cùng quản lý. 24
1.3.3. Mô hình Hội tưới quản lý. 25
Kết luận chương 1 27
Chương 2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ KHAI THÁC CÔNG
TRÌNH THUỶ LỢI TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HƯNG YÊN 28
2.1. Điều kiện tự nhiên kinh tế xã hội tỉnh Hưng Yên 28
2.1.1. Điều kiện tự nhiên 28
2.1.2. Điều kiện kinh tế xã hội 34
2.1.2.1. Tổ chức hành chính 34
2.1.2.2. Dân số và nguồn nhân lực 35
2.1.2.3 Nền kinh tế chung 36
2.1.2.4 Đánh giá chung về thuận lợi và khó khăn 37
2.1.3. Định hướng phát triển kinh tế xã hội 38 2.1.4. Những thuận lợi khó khăn chủ yếu đối với công tác quản lý khai thác công
trình thuỷ lợi 40
2.1.4.1. Thuận lợi 40
2.1.4.2. Khó khăn 41
2.2 Thực trạng về quản lý khai thác công trình thuỷ lợi tỉnh Hưng Yên 42
2.2.1. Hiện trạng công trình thuỷ lợi tỉnh Hưng Yên. 42
2.2.2. Công tác quản lý khai thác công trình thuỷ lợi 43
2.3. Những vấn đề đặt ra về cơ chế quản lý khai thác các công trình thuỷ lợi tỉnh
Hưng Yên 45
Kết luận chương 2 47
DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 1.1: Các hình thức tổ chức bộ máy quản lý Nhà nước về quản lý khai
thác công trình thủy lợi ở cấp tỉnh. 11

Bảng 1.2. Các hình thức tổ chức bộ máy quản lý Nhà nước về quản lý khai thác
công trình thủy lợi ở cấp huyện. 12

Bảng 1.3. Năng lực cán bộ khối quản lý Nhà nước ở cấp tỉnh. 13
Bảng 1.4: Năng lực cán bộ khối quản lý Nhà nước ở cấp huyện. 14
Bảng 1.5. Tổng hợp tổ chức khai thác công trình thủy lợi thuộc Nhà nước. 19
Bảng 2.1. Dân số tỉnh Hưng Yên phân theo huyện, thị năm 2008 35
Bảng 2.2. Cơ cấu GDP theo ngành kinh tế của tỉnh 37
Bảng 2.3. Dự báo dân số năm 2015 tỉnh Hưng Yên 39 DANH MỤC SƠ ĐỒ

Sơ đồ 1.1: Sơ đồ tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về quản lý khai thác công
trình Thủy Lợi 10

Sơ đồ 1.2: Mô hình quản lý thủy lợi của Hàn Quốc 23
Sơ đồ 1.3: Sơ đồ tổ chức của Hội tưới Đài Loan 26
Sơ đồ 3.1: Mô hình Cục Thủy lợi quản lý Nhà nước về thủy lợi và nước sạch
nông thôn 51

TT 56
Thông tư số: 56/2010/TT-
BNNPTNT ngày 01/10/2010
của Bộ Nông nghiệp & PTNT V/v quy định một số nội
dung trong hoạt động của các tổ chức quản lý, khai thác
công trình thuỷ lợ
i.
UBND Ủy ban nhân dân
XN Xí nghiệp 1

MỞ ĐẦU

1/ TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Trong bối cảnh biến đổi khí hậu (BĐKH), vấn đề nước đang trở nên hết sức
quan trọng không chỉ đối với phát triển kinh tế - xã hội, môi trường mà còn đe dọa
nền hòa bình an ninh thế giới. Nước là một trong những thách thức lớn nhất đối với
nhân loại trong thế kỷ 21. Việt Nam là nước nông nghiệp, nông nghiệp chiếm tỷ
trọng lớn quan trọng trong cơ cấu GDP và là nước xuất khẩu gạo đứng thứ 2 trong
số những nước xuất khẩu gạo lớn nhất thế giới. Hưng Yên là tỉnh thuộc đồng bằng
sông Hồng là một trong 7 tỉnh trọng điểm kinh tế Bắc Bộ của cả nước, nông nghiệp
có vai trò quan trọng trong cơ cấu phát triển của tỉnh. Vì vậy thuỷ lợi có vai trò hết
sức quan trọng đối với sản xuất nông nghiệp và phòng chống giảm nhẹ thiên tai.
Thuỷ lợi giúp chuyển đổi cơ cấu cây trồng để nâng cao năng suất, chất lượng sản
phẩm nông nghiệp.

bơm điện có diện tích phục vụ nằm trong một xã hoặc một HTX thì được giao cho
chính quyền cấp xã hoặc Ban chủ nhiệm HTX đảm nhận, tự quản lý, vận hành và
thu thủy lợi phí theo sự thỏa thuận với các hộ nông dân. Từ đặc thù này, hầu hết các
cán bộ, công nhân thủy nông ở các HTX đều chưa được đào tạo chuyên môn nghiệp
vụ, cho nên vận hành công trình thủy lợi chưa đáp ứng được yêu cầu kỹ thuật, lãng
phí điện do thất thoát nước; chưa phối hợp nhịp nhàng với các công ty KTCTTL
trong việc tưới, tiêu nên hiệu quả phục vụ chưa cao.
Từ khi nhà nước miễn giảm thuỷ lợi phí cho nông nghiệp, nguồn tiền cấp bù
TLP về cho các HTX khá lớn nhưng thiếu các văn bản hướng dẫn, quy định làm cơ
sở cho việc kiểm soát, thanh quyết toán nên lúng túng trong thực hiện. Vì vậy, sau
khi ngân sách cấp bù miễn TLP được chuyển về HTX thì việc chi tiêu này gần như
bị thả nổi, và thiếu sự kiểm soát của cơ quan nhà nước. Với cấp huyện thủ tục miễn
TLP rất rườm rà, phức tạp. Mặt khác, do thiếu các quy định, hướng dẫn cụ thể nên
sự phối hợp giữa các đơn vị quản lý cấp huyện còn thiếu sự nhịp nhàng, gây khó
khăn trong quá trình cấp bù miễn TLP. Nguyên nhân chính được cho là cơ chế quản
lý chưa phù hợp. Nghiên cứu đề xuất hoàn thiện cơ chế quản lý để nâng cao hiệu
quả quản lý khai thác công trình thủy lợi trên địa bàn tỉnh Hưng Yên là hết sức cần
thiết hiện nay. Vì vậy tôi đã chọn đề tài “ Hoàn thiện cơ chế quản lý để nâng cao
hiệu quả quản lý khai thác công trình thuỷ lợi trên địa bàn tỉnh Hưng Yên ” làm
luận văn thạc sỹ. 3

2/ MỤC ĐÍCH CỦA ĐỀ TÀI
Nghiên cứu đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý để nâng
cao hiệu quả khai thác công trình thuỷ lợi trên địa bàn tỉnh Hưng Yên


dụng trong các phân tích và đánh giá để đưa ra những nhận định và đề xuất.
5/ CÁC KẾT QUẢ DỰ KIẾN ĐẠT ĐƯỢC
- Cơ sở dữ liệu về thực trạng quản lý khai thác hệ thống công trình thuỷ lợi;
- Đề xuất đổi mới cơ chế quản lý nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của các công
trình thuỷ lợi trên địa bàn tỉnh Hưng Yên.
6/ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
Từ các vấn đề đã được trình bày ở trên sẽ hình thành nội dung nghiên cứu.
Những nội dung này được thể hiện trong bố cục của luận văn như sau:

từng nhóm, từng bộ phận và ứng với vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể để cùng
thực hiện một mục tiêu chung của tổ chức; nói đến quản lý là nói đến các hoạt động,
tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý để đạt được mục tiêu. Tổ chức
và quản lý có mối liên hệ mật thiết, khăng khít lẫn nhau, phụ thuộc vào nhau. Quản
lý là tổng hợp các hoạt động nhằm duy trì và hoàn thiện hệ thống tổ chức, thúc đẩy 6

hoạt động của tổ chức bảo đảm sự tồn tại và vận hành của tổ chức, có tổ chức mà
không có cơ chế quản lý sẽ trở thành một tập hợp hỗn loạn. Giải quyết vấn đề tổ
chức phải dựa trên khả năng quản lý, hệ thống quản lý phải xuất phát từ hình thức
và phương pháp tổ chức. Cơ chế quản lý với 2 nội dung cơ bản là tổ chức và quản
lý không tách rời nhau, chúng gắn chặt với nhau, chi phối lẫn nhau. Để thực hiện tốt
chức năng quản lý phải xây dựng khung thể chế để mọi cá nhân tổ chức thực hiện,
thông qua đó đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của mỗi người.
Hiệu quả quản lý khai thác công trình thuỷ lợi chưa đáp ứng với kỳ vọng đầu
tư của nhà nước mà nguyên nhân chính được cho là sự bất cập về cơ chế quản lý. Vì
vậy, xây dựng và hoàn thiện cơ chế quản lý phù hợp là yếu tố quyết định tính hiệu
quả quản lý khai thác công trình thuỷ lợi.
1.1.2. Những nguyên tắc và phương pháp xây dựng cơ chế quản lý.
Cơ chế quản lý thủy lợi là tổng hợp các đơn vị bộ phận có mối liên hệ và quan
hệ vừa độc lập vừa phụ thuộc lẫn nhau được chuyên môn hóa, được giao trách
nhiệm quyền hạn nhất định, được bố trí theo từng cấp để cùng thực hiện tốt nhiệm
vụ quản lý công trình.
* Các nguyên tắc hoàn thiện cơ chế quản lý.
- Thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ của từng cấp và sự thống nhất, thông

Phương pháp phân tích theo yếu tố là phương pháp khoa học, được ứng dụng
rộng rãi ở mọi cấp mọi đối tượng quản lý. Xuất phát từ mục tiêu nhiệm vụ, đặc
điểm hoạt động, đặc điểm sản phẩm thị trường, các yếu tố và điều kiện môi trường
kinh doanh, quy trình và công nghệ sản xuất, quy trình tiêu thụ sản phẩm và các đối
tác có liên quan. Trên cơ sở đó nghiên cứu phác thảo cơ chế tổ chức quản lý, số cấp
quản lý và số bộ phận quản lý phù hợp. Ưu điểm của phương pháp này là bộ máy
quản lý được nghiên cứu xây dựng công phu có cơ sở khoa học, bộ máy được hình
thành trên cơ sở nhiệm vụ sản xuất nên phù hợp với đặc điểm của doanh nghiệp do
đó hoạt động của nó sẽ tốt và nhịp nhàng. Nhược điểm là đòi hỏi phải đầu tư nghiên
cứu thỏa đáng nên tốn thời gian và tiền bạc.
1.2. Hiện trạng cơ chế quản lý công trình thủy lợi.
Lịch sử hình thành và phát triển thủy lợi gắn liền sự hình thành và phát triển
các cơ chế quản lý. Tuy nhiên, ở mỗi giai đoạn phát triển, ứng với thể chế chính trị
xã hội và bộ máy quản lý Nhà nước mà có các hình thức tổ chức với chức năng,
nhiệm vụ và tên gọi khác nhau. Có thể tóm tắt hiện trạng về mô hình quản lý qua
các thời kỳ như sau: 8

1.2.1. Về quản lý Nhà nước.
Quá trình hình thành và phát triển mô hình tổ chức bộ máy quản lý Nhà nước
về thủy lợi có nhiều sự thay đổi cùng với quá trình đổi mới và hoàn thiện bộ máy
quản lý Nhà nước, nhưng có thể tóm lược thành 2 giai đoạn chính như sau:
Giai đoạn trước 1995:
Từ năm 1995 trở về trước, Bộ Thủy lợi là cơ quan của Chính phủ được giao
thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về lĩnh vực thủy lợi trên toàn quốc. Theo

tỉnh. Sở Nông nghiệp và PTNT giao Chi cục Thủy lợi hoặc một đơn vị trực thuộc
khác giúp Sở trực tiếp thực hiện chức năng nhiệm vụ này. Ở cấp huyện, UBND
huyện giao Phòng Nông nghiệp và PTNT hoặc Phòng Kinh tế giúp UBND huyện
quản lý Nhà nước về thủy lợi trên địa bàn huyện và ở cấp xã, UBND xã giao cho
cán bộ giao thông thủy lợi quản lý (xem mô tả ở sơ đồ 1.1).
Bộ máy quản lý Nhà nước về thủy lợi các cấp tham mưu, chỉ đạo thực hiện
tốt công tác thủy lợi, vụ sản xuất nông nghiệp, phòng chống và giảm thiểu thiệt
hại do hạn hán và lũ lụt gây ra, bảo đảm nguồn nước sạch cho cộng đồng và vệ
sinh môi trường nông thôn, quản lý và phát triển các dòng sông trên địa bàn các
tỉnh, cụ thể là:
- Công tác kế hoạch, quy hoạch: Lập quy hoạch, rà soát quy hoạch các hệ
thống thủy lợi. Đến nay hầu hết các tỉnh, thành trên toàn quốc đã có quy hoạch thủy
lợi. Hướng dẫn xây dựng các kế hoạch về tưới tiêu, kế hoạch phòng chống thiên tai
(hạn), sửa chữa công trình, chương trình kiên cố kênh mương.
- Công tác quản lý khai thác công trình thủy lợi phục vụ sản xuất: Chủ động tổ
chức chỉ đạo thực hiện có hiệu quả giải pháp phòng chống hạn, úng hạn, quản lý
vận hành khai thác công trình đạt hiệu quả, hạn chế thiệt hại, nâng cao hiệu quả khai
thác công trình, bảo đảm an toàn công trình.
10
cho phù hợp. Cụ thể là:
BỘ NÔNG NGHIỆP
& PTNT
UỶ BAN
NHÂN DÂN TỈNH
ỦY BAN NHÂN
DÂN HUYỆN
ỦY BAN NHÂN
DÂN XÃ

TỔNG CỤC THỦY
LỢI
SỞ NÔNG NGHIỆP
& PTNT

PHÒNG
CÁN BỘ PHỤ
TRÁCH THỦY LỢI

CHI CỤC
THUỶ LỢI
TỔ QUẢN LÝ
THUỶ LỢI 11


3 Bắc trung Bộ 6 3 0 0 0 2 1
4 DH miền Trung 6 1 0 2 0 3 0
5 Tây Nguyên 5 4 0 0 1 3 0
6 Đông Nam Bộ 8 6 0 1 0 1 0
7 Đồng Bằng SCL 13 10 2 0 0 1 0

Tổng cộng 64 37 6 5 1 14 1
(Số liệu điều tra, khảo sát của Trung tâm NC kinh tế - Viện KHTL thực hiện năm 2006)
Ở cấp huyện còn bất cập hơn có đến 12 loại hình tổ chức khác nhau (xem bảng 1.2). 12

Bảng 1.2. Các hình thức tổ chức bộ máy quản lý Nhà nước về quản lý khai thác
công trình thủy lợi ở cấp huyện.
TT Loại hình tổ chức Số lượng (phòng) Tỷ lệ (%)
1

Phòng Nông nghiệp 52 9.38
2

Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn 141 26.65
3

Phòng Nông nghiệp, công nghiệp 2 0.378
4


vừa làm nhiệm vụ quản lý nhà nước và chức năng quản lý công trình nên xảy ra
tình trạng "vừa đá bóng vừa thổi còi", ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý Nhà nước.
c) Phân cấp quản lý chưa rõ ràng, dẫn đến khó khăn trong điều hành chỉ đạo
quản lý.
Phân cấp không rõ ràng dẫn đến quản lý thiếu thống nhất, còn biểu hiện phân
tán, cục bộ lại thiếu thanh tra, kiểm tra đối với những việc đã phân cấp, một số nơi
xảy ra tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, một việc phải đưa qua nhiều cấp mới giải 13

quyết được, có khi phải vòng vèo qua nhiều cửa, nhiều thủ tục giấy tờ rườm rà phức
tạp mới giải quyết được.
d) Trình độ cán bộ quản lý còn thấp lại phân bố không đồng đều giữa các
vùng miền.
Ở cấp tỉnh, số cán bộ có trình độ đại học và trên đại học chỉ đạt 56,8%, số cán
bộ trung cấp và sơ cấp xấp xỉ 40%. Mất cân đối giữa các vùng miền, vùng ĐBSCL
chỉ có 31% cán bộ có trình độ đại học còn lại chỉ là trung cấp và sơ cấp (Xem bảng
1.3).
Bảng 1.3. Năng lực cán bộ khối quản lý Nhà nước ở cấp tỉnh.
TT Vùng
Đại học và
trên ĐH (%)
Cao đẳng
(%)
Tr. Cấp
(%)
14

vùng Đồng bằng sông Hồng. Hiện vẫn còn 120/528 huyện không có cán bộ chuyên
môn về thủy lợi (chiếm 23%) (Xem bảng 1.4).
Bảng 1.4: Năng lực cán bộ khối quản lý Nhà nước ở cấp huyện.
TT
Vùng
Đại học (%)
Tr.Cấp (%)
Sơ cấp (%)
1

Miền núi phía Bắc 55.86 40 3.45
2

Đồng bằng sông Hồng 71.27 28.73 0
3

Bắc Trung Bộ 75.58 24.42 0
4

Duyên hải miền Trung 53.33 41.66 5
5

Tây nguyên 34.28 57.14 5.7

nhiệm vụ đã được phân cấp.
1.2.2. Về mô hình tổ chức quản lý khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi
Để quản lý, vận hành các hệ thống công trình thủy lợi đã có, hiện nay cả nước
hình thành một hệ thống tổ chức quản lý thủy nông, khép kín gồm hai cấp bao gồm:
- Các đơn vị quản lý, khai thác công trình thủy lợi thuộc Nhà nước.
- Các tổ chức quản lý thủy nông thuộc tập thể, người dân (gọi là tổ chức hợp
tác dùng nước).
Các tổ chức này độc lập hoặc phối hợp với nhau trong việc quản lý, khai thác
hệ thống công trình thủy lợi, đảm bảo phục vụ các hoạt động sản xuất và dân sinh
kinh tế.
1.2.2.1 Số lượng, loại hình các đơn vị quản lý thủy nông thuộc Nhà nước.
Theo quy định tại Điều 9, Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi:
"Công trình thủy lợi được xây dựng bằng ngân sách Nhà nước hoặc có nguồn gốc từ
ngân sách Nhà nước do doanh nghiệp Nhà nước quản lý, khai thác và bảo vệ".
Theo số liệu báo cáo của các địa phương trên toàn quốc, hình thức tổ chức
quản lý, khai thác công trình thủy lợi thuộc Nhà nước trên toàn quốc chủ yếu là các
doanh nghiệp khai thác công trình thủy lợi. Tuy nhiên, trong từng điều kiện cụ thể,
mỗi địa phương đã quy định những mô hình tổ chức khác nhau. Cụ thể ở các cùng
như sau:
a) Đối với các tỉnh miền núi phía Bắc:
Miền núi phía Bắc bao gồm 15 tỉnh, với những mô hình tổ chức quản lý, khai
thác công trình thủy lợi như sau:
- Các tỉnh không thành lập tổ chức quản lý, khai thác công trình thủy lợi thuộc
Nhà nước gồm: Hà Giang, Lào Cai. Ở các tỉnh này, công trình thủy lợi đã được giao
cho cấp huyện, xã quản lý, khai thác. Tỉnh Lào Cai trước kia có thành lập một số
Trạm quản lý khai thác công trình thủy lợi trực thuộc huyện nhưng do không có
kinh phí hoạt động nay đã giải tán.
- Các tỉnh có thành lập doanh nghiệp khai thác công trình thủy lợi bao gồm:
Yên Bái, Cao Bằng, Bắc Kạn, Sơn La, Hòa Bình, Lạng Sơn, Thái Nguyên, Điện


phố thành lập công ty với quy mô toàn tỉnh (Ninh Bình, Hải Dương, Hưng Yên -
trên cơ sở sáp nhập công ty khai thác công trình thủy lợi quy mô liên huyện hoặc
quy mô huyện để quản lý các hệ thống công trình thủy lợi có tính chất tương tự).
c) Vùng Bắc Trung bộ. 17

Đây là vùng có mô hình tổ chức khá tương đồng với vùng Đồng bằng sông
Hồng. Vùng Bắc Trung bộ có 6 tỉnh, thì 100% các tỉnh có thành lập doanh nghiệp
khai thác công trình thủy lợi. Có 3 tỉnh thành lập công ty khai thác công trình thủy
lợi có quy mô toàn tỉnh (Quảng Bình, Quảng Trị, Thừa Thiên Huế). Các tỉnh còn lại
(Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh) thành lập mô hình công ty khai thác công tác thủy
lợi có quy mô liên huyện hoặc quy mô huyện.
Hiện nay, một số huyện ở Nghệ An, Hà Tĩnh và các tỉnh trong vùng này còn
có nơi giao công trình vừa và nhỏ cho huyện hoặc xã trực tiếp quản lý.
d) Vùng Duyên hải Nam Trung bộ.
Vùng nay bao gồm 6 tỉnh, mô hình quản lý, khai thác công trình thủy lợi
tương đối giống hau. Ngoại trừ tỉnh Khánh Hoà thành lập hai Công ty Khai thác
công trình thủy lợi theo quy mô liên huyện (Bắc Khánh Hòa và Nam Khánh Hòa),
các tỉnh trong vùng đều thành lập công ty có quy mô toàn tỉnh, hoạt động khá hiệu
quả. Một số huyện miền núi, công trình thủy lợi nhỏ được giao cho huyện hoặc Uỷ
ban nhân dân các xã tự tổ chức mô hình quản lý, khai thác.
e) Các tỉnh Tây Nguyên.
Tây Nguyên có 5 tỉnh thì có 4 tỉnh có mô hình tổ chức quản lý, khai thác công
trình thủy lợi có quy mô toàn tỉnh. Riêng tỉnh Đắc Nông không có mô hình doanh
nghiệp quản lý, khai thác công trình thủy lợi. Chỉ có một Trạm Quản lý khai thác