bộ tài nguyên và môi trờng
trung tâm điều tra quy hoạch đất đai báo cáo tổng kết đề tài nhánh
báo cáo phân tích chính sách pháp luật
về đất đai và thị trờng bất động sản hiện hành
ở việt nam thuộc đề tài độc lập cấp nhà nớc đtđl 2002/15
nghiên cứu đổi mới hệ thống quản lý đất đai để hình thành
và phát triển thị trờng bất động sản ở việt nam
Chủ nhiệm đề tài nhánh: Tôn gia huyên


tế... và Đại hội lần thứ 6 Đảng Cộng sản quyết định phải Đổi mới mà bắt đầu bằng
đổi mới t duy trong kinh tế. Luật đất đai 1987 là một trong hai sắc luật đầu tiên ra
đời trong bối cảnh đó. Liên tục trong các thời kỳ Đại hội tiếp theo, đờng lối Đổi
mới đợc duy trì và phát triển. Sau Đại hội lần thứ VII (1991), Hiến pháp 1980
đợc sửa đổi thành Hiến pháp 1992 và Luật đất đai 1987 đợc sửa đổi thành Luật
đất đai năm 1993, rồi liên tiếp sau đó, các năm 1988, 2001 Luật này đợc sửa đổi,
bổ sung một số Điều cho phù hợp với nền kinh tế đang đợc tăng trởng nhanh
chóng.
Đến cuối năm 2001, Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ IX đã quyết
định phải: "Bố trí lại dân c, lao động và đất đai theo quy hoạch đi đôi với xây dựng
kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội để khai thác có hiệu quả các nguồn tài nguyên" và,

2
để tạo lập đồng bộ các yếu tố thị trờng, đổi mới và nâng cao hiệu lực quản lý nhà
nớc, Đại hội đã chủ trơng: "Hình thành và phát triển thị trờng bất động sản, bao
gồm cả quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật; từng bớc mở thị trờng bất
động sản cho ngời Việt Nam ở nớc ngoài và ngời nớc ngoài tham gia đầu t."
Theo đó, Luật đất đai mới đợc Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ 01/7/2004 ra
đời, đặt nền tảng pháp lý cho một thời kỳ phát triển mới về chính sách đất đai.
II. Cơ sở đầu tiên mở đờng cho thị trờng bất động sản
hình thành và phát triển là Luật đất đai 1987 và Pháp lệnh
về nhà ở (1991)
Theo tinh thần của Hiến pháp 1980, trong Điều 5 của Luật đất đai 1987 quy
định "Nghiêm cấm việc mua bán, lấn chiếm đất đai, phát canh thu tô dới mọi
hình thức...", nhng tại Điều 3 có mở ra rằng: "Nhà nớc bảo đảm cho ngời sử
dụng đất đợc hởng những quyền lợi hợp pháp trên đất đợc giao, kể cả chuyển
quyền, nhợng, bán thành quả lao động, kết quả đầu t trên đất đợc giao khi
không còn sử dụng đất và đất đó đợc giao cho ngời khác sử dụng theo trình tự,
thủ tục do pháp luật quy định"... Tuy nhiên, sau đó lại cha giải thích cụ thể về
"kết quả lao động", "kết quả đầu t" là gồm những cái gì? và theo "trình tự, thủ

hình thành đợc thuận lợi hơn.
Luật đất đai 2003 (có hiệu lực từ 01/7/2004) đã quy định chi tiết hơn về các
điều kiện để hình thành thị trờng bất động sản và các hoạt động về tài chính đất
đai, thể hiện tập trung trong các mục "Tài chính về đất đai và giá đất" (Mục 6 - từ
Điều 56 đến Điều 60), "Quyền sử dụng đất trong thị trờng bất động sản" (Mục 7,
từ Điều 61 đến Điều 63)... Đây sẽ trở thành cơ sở quan trọng để thể chế hoá các
hoạt động liên quan đến quá trình hình thành và phát triển thị trờng bất động sản
trong tơng lai.
Những phân tích dới đây chủ yếu dựa vào những thông tin đã đợc tập hợp
trong hai tài liệu của đề tài này:
- Văn bản pháp luật hiện hành về bất động sản Việt Nam.
- Từ điển bất động sản.

4
Chơng II
Những quan điểm cơ bản
I. Chế độ sở hữu đất đai
Sở hữu đất đai là vấn đề phức tạp của nhiều nớc cả về mặt lý luận và thực
tiễn, hơn nữa còn là vấn đề nhạy cảm của các thế lực chính trị của một số nớc
trong "thời kỳ chuyển đổi" và các nớc đang phát triển... Riêng ở Việt Nam, vấn đề
này đã đợc xử lý bớc đầu từ Hiến pháp 1980, sau đó Hiến pháp 1992 hoàn thiện
thêm một bớc và Luật đất đai 1993 (sửa đổi bổ sung 1998, 2001) đã cụ thể hoá
đợc một phần quan trọng; tuy nhiên cho đến Hội nghị Trung ơng 7 - Khoá IX
(3/2003) vẫn có nhận định là vấn đề này "cha đợc xác định rõ".
Để xác định rõ "vai trò và trách nhiệm đại diện chủ sở hữu của nhà nớc
đối với đất đai", Luật đất đai 2003 đã có các Điều quy định về "Sở hữu đất đai"
(Điều 5), "Quản lý Nhà nớc về đất đai" (Điều 6), "Nhà nớc thực hiện quyền
đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý Nhà nớc về đất
đai" (Điều 7)...
Có một điều cần nói tới khi tiếp cận vấn đề sở hữu đất đai về mặt pháp lý là:

đất đai; đây là cơ sở pháp lý quan trọng nhất để Nhà nớc thực hiện quyền sở hữu
đất đai về mặt kinh tế.
Trong nền kinh tế còn nhiều thành phần, Nhà nớc không thể tự mình trực
tiếp sử dụng toàn bộ đất đai mà phải tổ chức cho toàn xã hội - trong đó có cả tổ
chức của Nhà nớc - sử dụng đất vào mọi mục đích. Nh vậy, quyền sử dụng đất lại
đợc trích ra để giao về cho ngời sử dụng (tổ chức, hộ gia đình, cá nhân) trên
những thửa đất cụ thể; quyền sử dụng đất đai của Nhà nớc trong trờng hợp này
đợc thể hiện trong quy hoạch sử dụng đất, trong việc hởng hoa lợi, lợi tức từ đất
do đầu t của Nhà nớc mang lại.
Quyền sử dụng đất đai của Nhà nớc và quyền sử dụng đất cụ thể của ngời
sử dụng đất tuy có ý nghĩa khác nhau về cấp độ quy mô trong quan hệ giữa "vĩ mô"
và "vi mô" nhng đều phải thống nhất trên từng thửa đất về mục đích sử dụng và
mức độ hởng lợi. ở đây, quyền sử dụng đất không phải bị chia ra mà là đợc tổ
chức để việc sử dụng đem lại hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất, ngời sử dụng đất
không thể chỉ vì lợi ích của bản thân mình mà phải còn vì lợi ích chung của toàn xã
hội, chính trên cơ sở này để xây dựng và xác định quyền và nghĩa vụ công dân của
ng
ời sử dụng đất đợc Nhà nớc giao.
Pháp luật sẽ và còn phải quy định tiếp về cơ chế phân phối lại hoa lợi, lợi tức
từ đất thông qua các chính sách cụ thể về đầu t xây dựng cơ sở hạ tầng, thuế và phí
liên quan đến đất đai.
Một trong những quy định quan trọng nhất để "xác định" quyền sở hữu nhà
nớc đối với đất đai về kinh tế là quyền thu lợi từ đất. Mọi hoa lợi và lợi tức từ đất

6
có đợc là nhờ vào 3 yếu tố quan trọng, đó là: 1. Các điều kiện đặc biệt của thiên
nhiên; 2. Đầu t của Nhà nớc và xã hội; và 3. Đầu t của ngời trực tiếp sản xuất.
Về nguyên tắc, ngời trực tiếp sử dụng đất đợc Nhà nớc giao chỉ đợc
hởng lợi ích từ đất do chính mình đầu t mang lại. Pháp luật cần căn cứ vào tình
hình thực tế về kinh tế - xã hội và các chính sách của phát triển để quy định hình

7
Chuyển đổi quyền sử dụng đất
là hình thức đơn giản nhất của việc chuyển
quyền sử dụng đất. Việc "lấy đất đổi đất" đợc sử dụng thuận lợi trong những
trờng hợp sau đây:
- Nông dân đổi đất (nông nghiệp, lâm nghiệp, làm muối, đất có mặt nớc
nuôi trồng thuỷ sản) cho nhau để tổ chức lại sản xuất, hợp thửa, chỉnh trang đồng
ruộng, tiện canh tiện c, giải toả xâm phụ canh, hoặc khắc phục sự manh mún khi
phân phối đất đai công bằng theo kiểu "có tốt, có xấu, có gần, có xa".
- Những ngời có đất ở trong cùng một địa phơng có cùng nguyện vọng
thay đổi chỗ ở.
Việc chuyển đổi quyền sử dụng đất là không có mục đích thơng mại nên
cần tạo hành lang pháp lý thông thoáng, nhất là trong trờng hợp điều chỉnh đất
đai đến từng hộ gia đình trớc khi cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ổn
định lâu dài.
Chuyển nhợng quyền sử dụng đất
diễn ra đa dạng và rộng rãi hơn khi ngời
sử dụng đất chuyển đi nơi khác, chuyển sang làm nghề khác, không còn khả năng
sử dụng hoặc để thực hiện quy hoạch sử dụng đất mà pháp luật cho phép... Trong
trờng hợp này, ngời nhận đất phải trả cho ngời chuyển quyền sử dụng đất một
khoản tiền ứng với mọi chi phí họ phải bỏ ra để có đợc quyền sử dụng đó và số
đầu t làm tăng giá trị đất đai.
Đặc thù của việc chuyển nhợng quyền sử dụng đất là ở chỗ:
- Đất đai vẫn thuộc sở hữu toàn dân và việc chuyển quyền chỉ thực hiện trong
giới hạn của thời gian giao đất.
- Nhà nớc có quyền điều tiết phần địa tô chênh lệch thông qua việc thu thuế
chuyển quyền sử dụng đất, thuế sử dụng đất và tiền sử dụng đất.
- Nhà nớc có thể quy định một số trờng hợp không chuyển quyền sử
dụng đất.
- Mọi cuộc chuyển nhợng quyền sử dụng đất đều phải đăng ký biến động về

phải quy định chi tiết về quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ tín dụng có
thế chấp, và quan hệ này phải chịu sự giám sát chặt chẽ của Nhà nớc với phơng
thức định giá và đăng ký thế chấp, giải chấp...
Trong trờng hợp ngời vay tiền không có quyền sử dụng đất để thế chấp thì
có thể dùng phơng thức bảo lãnh
để huy động vốn, đó là dựa vào một cá nhân hay
tổ chức cam kết dùng quyền sử dụng đất của họ để chịu trách nhiệm thay cho khoản
vay của mình. Sau khi thực hiện xong cam kết bảo lãnh, ngời bảo lãnh có quyền
yêu cầu ngời đợc bảo lãnh thực hiện nghĩa vụ đối với mình. Cam kết bảo lãnh
phải đợc làm bằng văn bản, có chứng thực của cơ quan công chứng Nhà nớc và
các xác nhận khác theo quy định của pháp luật.

9
Góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất
là một hình thức mới, giúp cho ngời
có quyền sử dụng đất có thể dùng đất đai làm cổ phần để tham gia kinh doanh khai
thác phát triển nhà cửa, đất đai, sản xuất, xây dựng xí nghiệp... tuy cha có nhiều
trên thực tế nhng phơng thức này sẽ tạo ra nhiều thuận lợi trong các trờng hợp
chuyển mục đích sử dụng đất sang kinh doanh sản xuất công nghiệp, thơng mại
hay dịch vụ, và cả trong trờng hợp tổ chức sản xuất nông nghiệp theo hình thức
hợp tác xã kiểu mới hoặc theo phơng thức trang trại. Nếu thực hiện tốt, còn có thể
đơn giản hoá các thủ tục về chuyển mục đích sử dụng và đăng ký biến động đất đai
- thay vì phải có quyết định thu hồi đất, đền bù giải phóng mặt bằng, giao đất... mất
nhiều thời gian và công sức thì nay chỉ cần có một quyết định thành lập tổ chức
kinh tế cùng với vốn pháp định và các thành viên sáng lập, nếu là mở rộng doanh
nghiệp thì chỉ là quyết định về điều chỉnh quy hoạch đất đai và bổ sung vốn pháp
định, vốn cố định mà thôi! Phơng thức góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất còn
là cách phát huy tiềm năng đất đai trong việc điều chỉnh cơ cấu kinh tế mà không
gây rối loạn về lao động của địa phơng, nhất là trong các trờng hợp phải chuyển
hàng loạt đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp, phát triển xí nghiệp, dịch vụ,

- Nếu hiểu theo định nghĩa của bộ Luật dân sự (Điều 201) "Quyền định đoạt
là quyền của chủ sở hữu chuyển giao quyền sở hữu tài sản của mình cho ngời khác
hoặc từ bỏ quyền sở hữu đó"
và
"Chủ sở hữu có quyền tự mình bán, trao đổi, tặng cho, cho vay, để thừa kế, từ
bỏ hoặc thực hiện các hình thức định đoạt khác đối với tài sản"...
thì 4 nội dung về quyền định đoạt ghi trong Điều 5 Luật đất đai là cha nhất quán
với Luật dân sự, nh xác định giá đất
là việc làm thuộc thẩm quyền của cơ quan
quản lý mà không phải là hành vi thuộc phạm trù của các quyền năng sở hữu. Tuy
chỉ là vấn đề của lý thuyết, và trên thực tế nhiều khi cũng khó phân biệt các loại
quyền năng trong hành vi của cùng một chủ thể sở hữu, nhng nếu không phân định
rõ ràng, sẽ gặp phải lúng túng trong hoạch định chính sách cụ thể và nhất là trong
việc đảm bảo tính nhất quán và đồng bộ khi xây dựng pháp luật.
Khoản 3 Điều 5 Luật đất đai quy định rằng: Nhà nớc thực hiện quyền điều
tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua việc thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; thu
thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; điều tiết phần giá trị
tăng thêm từ đất mà không do đầu t của ngời sử dụng đất mang lại... là cũng cha
đợc thật nhất quán và chuẩn xác trong việc xác định vai trò chủ sở hữu
của Nhà
nớc đối với đất đai về các mặt sau đây:
- Với t cách là chủ sở hữu, Nhà nớc có thể làm mạnh hơn là "điều tiết" các
nguồn lợi từ đất, đó là phân phối lại
thu nhập từ đất đai theo những nguyên tắc mà
luật pháp đã quy định.

11
- Hành vi nộp thuế, suy cho cùng là việc thực hiện nghĩa vụ công dân đối với
xã hội (Nhà nớc) mà không chỉ bó hẹp trong phạm vi quan hệ "điều tiết" giữa
ngời sử dụng đất với chủ sở hữu.

thế chấp, trao đổi... Việt Nam thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nên đất
đai không đợc phép mua bán, nhng Hiến pháp lại cho phép ngời sử dụng đất

12
đợc chuyển quyền sử dụng đất để thích nghi với cơ chế thị trờng - trong trờng
hợp này, giao dịch đất đai đợc chuyển thành giao dịch về quyền sử dụng đất, và
để thuận tiện trong giao lu quốc tế, có thể gọi tắt thành giao dịch đất đai, và chỉ
khi cần thiết mới phải giải thích chi tiết và cụ thể cho phù hợp với pháp lý của
Việt Nam.
Trong nền kinh tế thị trờng phát triển thì các giao dịch đất đai chiếm phần
quan trọng trong các giao dịch bất động sản, và trong tất cả các giao dịch về bất
động sản không bao giờ vắng bóng các giao dịch đất đai.
Tại các thành phố lớn, các trung tâm kinh tế của thế giới và của mỗi nớc, tài
sản nhà đất chiếm một vị trí quan trọng trong lĩnh vực kinh tế, các hoạt động giao
dịch bất động sản trở nên rất nhộn nhịp và cạnh tranh gay gắt, qua đó phát huy hết
tiềm năng thu hút đầu t của địa phơng và cũng làm cho giá đất tăng cao không
ngừng! Cho nên tần số giao dịch đất đai và chỉ số giá đất thờng đợc xem là một
trong những hàn thử biểu của nền kinh tế, các nhà hoạch định chính sách dựa vào
đó để chẩn đoán "nhiệt độ" khi xác định các chính sách vĩ mô, làm cho vốn đầu t
hoặc không bị "đóng băng" hoặc không bị "quá nóng". Mặt khác, phải thông qua
giao dịch thì giá trị quyền sử dụng đất mới đợc thể hiện bằng tiền, và chính đó là
cơ hội để các chính sách điều tiết có tính kinh tế, xã hội trở thành hiện thực.
Các điều kiện để giao dịch đất đai đợc tiến hành nhanh chóng, hiệu quả
cũng là những điều kiện để thị trờng bất động sản phát triển bền vững và lành
mạnh. Về mặt quản lý nhà nớc thì đó là một hệ thống hành lang pháp lý càng rõ
ràng mạch lạc càng tốt và một hệ thống tổ chức bộ máy thành thạo các kỹ năng
chuyên môn về đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, định giá đất, thu
tiền sử dụng đất, thu các khoản thuế, lệ phí về đất thật kịp thời và thuận tiện cho các
bên giao dịch. Về mặt xã hội thì đó là một hệ thống hoạt động sự nghiệp về thông
tin và đo đạc đất đai luôn sẵn sàng cập nhật và cung cấp đầy đủ, kịp thời cho nhu

Trong điều kiện xã hội chủ nghĩa, nhà ở vừa có tính chất hàng hoá lại vừa có
tính chất phúc lợi. Khi nhà ở đợc xem là một sản phẩm xã hội thì nó thể hiện một
quan hệ xã hội nhất định đợc trao đổi ngang giá thông qua quan hệ tiền - hàng,
nhng không giống những hàng hoá khác ở chỗ ngời tiêu dùng phải sử dụng
chung, sử dụng lâu dài mà không thể dịch chuyển và giá trị rất lớn, thờng là không
đủ sức mua trong tình hình thu nhập xã hội còn thấp, nhất là đối với công nhân viên
chức hởng lơng Nhà nớc, từ đó sinh ra mâu thuẫn với nhu cầu của mọi ngời -
việc tự xây dựng hoặc mua nhà là điều không hiện thực đối với đa số - Từ đó đặt ra
vấn đề là Nhà nớc, doanh nghiệp, tổ chức xã hội... phải cấp phúc lợi trợ giúp về
nhà ở cho công nhân viên chức và các thành viên khác - đó chính là tính chất phúc
lợi xã hội của nhà ở. Nhng nếu Nhà nớc hoàn toàn bao cấp chế độ phúc lợi, tiền
thuê thấp, bán ra dới giá thành... thì không những sẽ lại tạo ra nhu cầu không hợp
lý, tăng thêm gánh nặng cho ngân sách mà còn làm phát sinh thêm những vấn đề xã
hội mới.