HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH
CƠ SỞ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH KHU VỰC MIỀN TRUNG


BÀI TIỂU LUẬN
PHÂN CẤP QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Giáo viên hướng dẫn : Ts. Hoàng Mai
Học viên thực hiện : Hoàng Nam
Lớp : Cao học Hành chính công 16M Huế, tháng 3 năm 2013
các mô hình sau:
- Hành chính tập quyền là một mô hình hành chính tập trung cao độ thẩm
quyền vào cấp hành chính trung ương.
Phần lớn công việc hành chính ở địa phương và nhân viên hành chính địa
phương đều phụ thuộc vào các cơ quan trung ương, do cấp trung ương điều khiển
trực tiếp. Mọi hoạt độ
ng của cấp chính quyền địa phương do ngân sách chi trả đều
được quyết định từ trung ương; các quan chức địa phương được bổ nhiệm, điều
động, khen thưởng, đề bạt đều do cơ quan hành chính trung ương quyết định…
Nền hành chính tập quyền có ưu điểm nhất định, có khả năng cao trong việc tập
trung mọi phương tiện cần thiết thực hiện các chươ
ng trình quốc gia, bảo vệ quốc
gia, bảo đảm sự thống nhất và an toàn tuyệt đối của quốc gia.
Tuy nhiên nó lại không phù hợp với xu thế chung về dân chủ hoá hiện nay, làm
chậm trễ giải quyết các vấn đề có tính địa phương. Hành chính tập quyền thiếu khả
năng bao quát, nhìn nhận đầy đủ các đặc điểm, nhu cầu của địa phương, từng vùng,
không khai thác hết khả năng sáng tạ
o của địa phương. Hành chính tập quyền tước
bỏ các quyền của nhân dân địa phương tham gia vào công việc quản lý nhà nước.
Phân Cấp Quản Lý Hành Chính Nhà Nước Giảng viên: Ts. Hoàng Mai

 Trang2

- Hành chính phân quyền là một nền hành chính thực hiện sự tự trị quản lý
của chính quyền địa phương dưới sự giám hộ của chính quyền trung ương.
Hành chính phân quyền đồng nghĩa với việc phi tập trung hoá, là sự chuyển
dịch thẩm quyền hành chính trung ương cho cấp chính quyền địa phương. Hành
chính phân quyền được thực hiện bằng hai phương pháp: phân quyền theo lãnh thổ
và phân quyền theo ngành chuyên môn.
+ Phân quyền theo lãnh thổ là cách phân quyề

định trong một thời gian, uỷ quyền lập quy, u
ỷ quyền phê chuẩn xét duyệt, uỷ
quyền về tổ chức bộ máy và nhân sự… Chế độ uỷ quyền phải được thực hiện có
thời hạn nhất định, nếu uỷ quyền lâu dài sẽ biến thành phân quyền.
Phân Cấp Quản Lý Hành Chính Nhà Nước Giảng viên: Ts. Hoàng Mai

 Trang3

II. So sánh phân cấp quản lý hành chính ở nước ta với một số nước EU về
mặt lý thuyết.
Từ những khái niệm cơ bản trên, về mặt lý thuyết, chúng ta có được sự so sánh
phân cấp quản lý hành chính nước ta với xu thế chung.
Nếu đối chiếu quan niệm về hành chính phân quyền ở các nước với chế độ
phân cấp quản lý hành chính ở nước ta thì về cơ bản chế độ phân cấp quả
n lý ở
nước ta có nhiều điểm giống và khác.
1. Những điểm giống nhau:
- Tạo cho địa phương một thẩm quyền thực sự chủ động để giải quyết một cách
sáng tạo công việc ở địa phương.
- Thẩm quyền được giao là tùy thuộc vào đặc điểm của từng địa phương,
không giao tràn lan mọi việc để biến cấp này thành một nhà nướ
c địa phương.
- Chính quyền địa phương có ngân sách riêng, chủ động, tự quyết định thu chi,
có thể vay tiền bằng nhiều hình thức theo qui định của pháp luật để phát triển địa
phương.
- Chịu trách nhiệm trước pháp luật về mọi hoạt động, có thể là nguyên đơn
hoặc bị đơn trước toà án.
- Có thẩm quyền lập quy.
- Có cơ quan quyết nghị và cơ quan chấp hành.
- Có thẩm quyền qu

thể tự thực hiện được mới để lại cho cơ quan cấp trên là trung tâm EU xử lý. Chính
nguyên tắc này khiến cho nhiệm vụ của EU bị bó hẹp trong phạm vi của các vấn
đề
như chính sách đối ngoại của EU, bảo vệ môi trường, các quy định về cạnh tranh;
trong khi đó phần lớn các nhiệm vụ đều được các nước thành viên tự thực hiện.
Các nguyên nhân chính để EU áp dụng nguyên tắc này là:
- Tính hiệu quả (các nước tự thực hiện các nhiệm vụ sẽ hiệu quả hơn là thành
lập một bộ máy hành chính chuyên biệt để giải quyết các vấn đề đó).
- Tính dân chủ
và mối liên hệ với người dân (người ta có thể buộc tội EU vì
tính tập trung và khoảng cách giữa người dân của 25 nước và EU là rất xa và người
dân ít có cơ hội tác động vào việc ra quyết định của nhà nước thành viên hay tổ
chức liên minh).
- Tính hợp pháp bằng cách cho phép các nước thành viên được quyền sở hữu
(bằng chịu trách nhiệm) nhiều lĩnh vực, người dân ở các nước sẽ càng cảm thấy
ACE chính là họ hơn.
1. Phân cấp hành chính ở Pháp.
Ngày 02/3/1982 Quốc hội Pháp đã thông qua đạo luật về việc giao bớt quyền
cho địa phương, bao gồm quyền quyết sách, quyền quản lý, phát huy vai trò của
Hội đồng dân biểu điạ phương, qui định lại quyền của trung ương và địa phương.
- Các cơ quan hành chính trung ương của cộng hoà Pháp bao gồm các tổng cục
và các vụ; những cơ quan khác có tên gọi như phái đoàn, cơ quan, đoàn Các cơ

quan hành chính trung ương đảm đương những nhiệm vụ:
+ Nghiên cứu tương lai xã hội: dự báo tình hình diễn biến nhu cầu của xã hội,
những nhiệm vụ của Nhà nước và các giải pháp cho chính sách công cộng và tổ
chức hành chính.
+ Ban hành những văn bản có tính quy phạm quốc gia hay chuẩn bị những dự
thảo luật hỗ trợ cho các chính sách công cộng.
Phân Cấp Quản Lý Hành Chính Nhà Nước Giảng viên: Ts. Hoàng Mai

bộ trưởng đều có thể ra lệnh cho họ vì họ là cấp dưới của các bộ trưởng. Các vùng
trưởng và tỉnh trưởng lại là cấp trên của các giám đốc các cơ quan tản quyền, mặc
dù họ không phải là người có quyền bổ
nhiệm hay bãi miễn các giám đốc. Theo
qui định, khi bộ trưởng bổ nhiệm một giám đốc thì phải có sự đồng ý của tỉnh
trưởng, vùng trưởng. Các cơ quan tản quyền này chiếm khoảng 95% biên chế của
công vụ nhà nước.
Đặc biệt ở Pháp, các cộng đồng dân cư không có sự phân cấp quyền lực theo
thứ bậc: cấp vùng không có quyền đối với cấp công xã, mà do Trung ương quy
định thẩm quyền cho từng c
ấp.
2. Phân cấp quản lý nhà nước ở Đức.
Phân Cấp Quản Lý Hành Chính Nhà Nước Giảng viên: Ts. Hoàng Mai

 Trang6

Quản lý nhà nước ở Cộng hoà Liên bang Đức được chia thành các cấp độ khác
nhau từ liên bang đến cấp cơ sở và mỗi cấp có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
không giống nhau.
- Cơ quan hành chính cấp bang. Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính cấp bang ở
Cộng hoà Liên bang Đức là công việc của bang. Các bang có chủ quyền về tổ
chức, có nghĩa là tự quy định việc thành lập các cơ quan hành chính và thủ t
ục
hành chính, nếu như đạo luật Liên bang không có quy định khác; do đó, các quy
định này là không giống nhau giữa các bang. Về nguyên tắc, các bang có mô hình
hành chính ba cấp: cơ quan cấp cao, cơ quan cấp trung và cơ quan cấp thấp.
- Cơ quan hành chính bang cao nhất là tất cả các cơ quan hành chính bang mà
không trực thuộc một cơ quan hành chính nào khác trong bang, đó là Chính phủ
bang, do Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đứng đầu và các Bộ trưởng của bang. Cũng
như Liên bang, các bang cũng có các cơ quan hành chính cấ

song đó không phải là một cấp chính quyền (không có Hội đồng nhân dân và có
Œỷ ban hành chính, không có ngân sách độc lập). Vai trò của tỉnh, huyện chủ yếu
mang tính chất hành chính. Chính quyền cấp xã gồm có Hội đồng nhân dân và thị
trưởng hoặc đều do nhân dân bầu ra (như ở bang Bayern) hoặc Hội đồng nhân dân
bầu ra Thị trưởng, xã trưởng và giám đốc hành chính (như ở bang Wesfalen). Xã,
thành phố ở Đức có tính tự trị cao, tức là được quyền tự quyế
t định các vấn đề
trong khuôn khổ luật pháp của Bang và Liên bang. Xã có quyền tự quyết định việc
lựa chọn cơ cấu tổ chức bộ máy các cơ quan của xã, nhìn chung số lượng các cơ
quan chuyên môn ít - và tuỳ thuộc vào số dân của đơn vị hành chính xã cũng được
quyền tự quyết định số lượng công chức làm việc trong bộ máy của mình.
3. Phân cấp quản lý nhà nước ở Anh.
Trong công cuộc cả
i cách hành chính và dịch vụ công ở Vương quốc ánh thời
gian qua đã quan tâm thực hiện các nguyên tắc phân cấp, phân quyền và uỷ quyền
để nâng cao tính chủ động, sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của các cơ quan nhà
nước, nhất là cơ quan trực tiếp tiếp xúc với dân và chính quyền địa phương cung
cấp dịch vụ công. Việc phân cấp thẩm quyền trách nhiệm giữa trung ương và địa
phương rất rõ ràng, rành mạch. cung cấp d
ịch vụ công phải do chính phủ và chính
quyền địa phương đảm nhiệm, nhất là 5 lĩnh vực cấp bách là y tế, giáo dục, giao
thông, cảnh sát và xin tị nạn. Theo qui định của pháp luật, giữa trung ương và địa
phương có sự phân cấp thẩm quyền, trách nhiệm rất rõ ràng, rành mạch.
Các cơ quan hành chính ở trung ương có Nội các và các Bộ. Cơ quan Bộ giúp
chính phủ hoạch định chính sách và các qui định pháp luật khác. Để thực thi chính
sách có hiệu quả
, ở trung ương thành lập các cơ quan thừa hành (hiện có 127 cơ
quan thừa hành). Các cơ quan này tiến hành dịch vụ công cho hệ thống hành chính
và tổ chức công dân trong phạm vi được giao, đồng thời thanh tra việc chấp hành
pháp luật. Ví dụ quản lý đào tạo đại học và cao đẳng ở ánh là do trung ương quản

trách nhiệm của chính quyền thành phố và tỉnh.
Các nguyên tắc cơ bản phân chia nhiệm vụ của khu vực công tại Đan Mạch: sự
gần gũi; tính dân chủ; tính hiệu quả; tính đa dạng; mức độ phức tạp; địa bàn thực
hiện công việc; tính chất nhiệm vụ. Việc quyết định phân chia nhiệm vụ công
chính là việc xác định cơ quan nào là người có thể thực thi nhiệm vụ đó một cách
tốt nhất dựa trên 7 nguyên tắc ở trên, đồng thời đảm bảo rằng các cơ quan lựa chọn
được cung cấp đầ
y đủ điều kiện, phương tiện để thực thi nhiệm vụ (quyền lực/năng
lực, tài chính và nhân lực).
IV. Những thách thức trong quản lý hành chính ở một số nước EU.
Nhìn chung, vấn đề chung nổi lên trong các cuộc cải cách hành chính của EU
là việc đưa ra các động cơ khuyến khích đúng đắn và làm cho phù hợp hơn với
thực tiễn quản lý. Những khó khăn gặp phải trong quá trình này là việc đánh giá
k
ết quả thực hiện nhiệm vụ của các cấp chính quyền sau khi phân cấp, nhất là đánh
giá năng suất lao động của các cá nhân đối với các sản phẩm phi thị trường. Việc
đánh giá là quan trọng bởi vì nó có thể tạo ra sự lựa chọn thay thế đối với cơ chế
kiểm soá truyền thống trong bối cảnh phân cấp quản lý: nếu một tổ chức thường
xuyên tự
đánh giá chính mình, thì việc kiểm soát không còn là ngoại lệ nữa và
không mang tính chất điều tra thẩm vấn. Các khó khăn phát sinh vì một số lý do
như: tính phức tạp của các thông tin được phân tích, vấn đề thời gian giữa việc
đánh giá đó và định chu kỳ ngân sách, việc tập trung vào vấn đề giảm chi tiêu - tất
cả những lý do đó làm hạnh chế tần suất và chất lượng của việc đánh giá.
Phân Cấp Quản Lý Hành Chính Nhà Nước Giảng viên: Ts. Hoàng Mai

 Trang9

Xuống cấp về đạo đức công chức là một thách thức do có sự thay đổi căn bản
trong giai đoạn thích nghi và thiếu ổn định sau phân cấp vì nó có thể tạo ra những

những khó khăn trong việc tìm giải pháp thực hiện; trong vấn đề uỷ quyền và kéo
theo đó là việc bảo vệ
sự liêm chính của công chức địa phương; những rủi ro của
vấn đề phân quyền và sự chồng chéo khi nhà nước can dự vào các công việc; sự
giảm sút về đạo đức do sự độc đoán từ bên trong quá trình cải cách; tính không
chắc chắn của những thay đổi có thể ảnh hưởng đến quá trình phân cấp v.v.
V. Thách thức với với việc phân cấp quản lý hành chính ở nước ta trong
xu thế hội nhập.
Phân Cấp Quản Lý Hành Chính Nhà Nước Giảng viên: Ts. Hoàng Mai

 Trang10

Toàn cầu hoá trên thực tế là một xu thế được khởi xướng từ các nước phát
triển đến nay đã trở thành một quá trình tất yếu đối với tất cả các nước không phân
biệt trình độ phát triển, vị thế quốc tế hay chế độ kinh tế, xã hội của các nước đó.
Bởi vậy việc gia nhập vào quỹ đạo toàn cầu không hoàn toàn thuận lợi với nhiều
quốc gia, nh
ất là những quốc gia đang và chậm phát triển.
Quá trình phân cấp quản lý hành chính nước ta trong tiến trình hội nhập sẽ gặp
những khó khăn trước mắt sau đây:
- Xuất phát điểm của nền kinh tế nước ta khi bước vào hội nhập còn rất thấp và
năng lực quản lý của hệ thống hành chính chưa cao, nhất là cấp chính quyền địa
phương và cơ sở. Cơ chế quản lý t
ập trung bao cấp còn ảnh hưởng lớn đến tâm lý
và hành động của nhiều cán bộ, công chức trong nền hành chính nên phân cấp
quản lý khó triệt để, dứt khoát như các nền hành chính khác.
- Hiện Việt Nam đang tồn tại mâu thuẫn giữa nhu cầu bức xúc hội nhập để
tranh thủ được các thời cơ cho phát triển với khoảng thời gian cần có đủ để tạo
dựng một nền hành chính có khả năng c
ạnh tranh trong hội nhập. Thực tế đó đòi

- Nền hành chính nước ta còn bộc lộ nhiều hạn chế, nhất là đội ngũ cán bộ,
công chức chưa đáp ứng yêu cầu về cả trình độ chuyên môn, kỹ năng hoạt động đa
phương, khả năng ngoại ngữ cũng như thái độ phục vụ công dân với tư cách như
“khách hàng”… bởi vậy khi phân cấp sẽ gặp không ít khó khăn về nhân sự, làm
giảm lòng tin của dân chúng vào các cấp chính quyền địa phương.
Những trở ngại trên đòi hỏi chúng ta phải đẩy nhanh cải cách hành chính và
khẩn trương đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức địa phương có đủ n
ăng
lực và kiến thức để có thể chủ động thực hiện các nhiệm vụ được giao nhất là thiết
lập các mối quan hệ song phương và đa phương tạo điều kiện thuận lợi cho Việt
Nam tham gia hội nhập.
IV. Một số bài học kinh nghiệm từ thực tế phân cấp các nước EU.
- Quán triệt quan điểm nhà nước phải gần gũi hơn với ng
ười dân.
Trước đây, nhiều người từng chỉ trích rằng Chính phủ chỉ quan tâm tới việc đáp
ứng các nhu cầu của mình nhiều hơn là đáp ứng các nhu cầu của công dân. Tuy
nhiên, không dễ dàng xác định được những nhu cầu mà công dân đang mong đợi.
Họ muốn việc cung cấp dịch vụ từ phía nhà nước phải hiệu quả hơn, thiết thực
hơn. Điều đó đặt ra yêu c
ầu về quan hệ giữa chính quyền và công dân phải mật
thiết, gần gũi hơn. Nghĩa là phải phân quyền nhiều hơn cho địa phương và cơ sở.
- Giáo dục, thuyết phục công dân. Chính phủ cũng cần phải giáo dục các công
dân về lợi ích của công cuộc cải cách. Công chúng chỉ quan tâm tới kết quả của cải
cách chứ không nhất thiết quan tâm đến quá trình cải cách. Đạt được sự ủng h
ộ của
dân chúng đối với cải cách không chỉ có nghĩa là lựa chọn được chương trình mà
công chúng quan tâm, mà còn là niềm tin của công chúng rằng các hoạt động của
Chính phủ sẽ dẫn đến kết quả tốt đẹp.
- Đề cao yêu cầu hiệu quả trong hành chính nhà nước. Để giảm nhẹ gánh
nặng hành chính mà lại nâng cao chất lượng phục vụ công dân, đặc biệt là đối với

quyền lực vào các cơ quan chính quyền ở trung ương thì những dịch vụ công
không thể “thị trường hoá” được. Chính quyền địa phương phải đối mặt với những
yêu cầu đa dạng, phong phú của công dân và doanh nghiệp, đồng thời còn phải
chịu sự kiểm soát gắt gao của những ng
ười nộp thuế, họ không được đùn đẩy trách
nhiệm cho ai. Người dân sẽ phán xét kết quả và hiệu quả sử dụng tiền thuế vào các
hoạt động dịch vụ công của chính quyền theo qui định pháp luật. Tại những nước
có truyền thống tập trung quyền lực như Pháp hoặc Tây Ban Nha, việc phi tập
trung hoá được coi là một yếu tố quan trọng của chế độ quản lý dân chủ Đ
iều này
cũng hoàn toàn đúng đối với các nước thành viên hiện đang xin gia nhập EU như
Cộng hoà Séc, Hunggari và Ba Lan. Việc áp dụng nguyên tắc tập trung dân chủ
trong hệ thống của các nước này cũng có những mối liên quan chủ yếu đối với các
sắp xếp thể chế và bộ máy hành chính của các nước, nên việc phi tập trung hoá còn
là một thách thức lớn.
- Phát huy quyền tự quản của cấp dưới. Ở các nướ
c nơi mà chính quyền có
truyền thống tự quản cao đề xuất ý tưởng cho rằng các cấp chính quyền khu vực và
địa phương cần thực hiện thêm chức năng do một phần xuất phát từ vấn đề tăng
nguồn tài chính và một phần do yêu cầu gần gũi hơn với công dân. Tại Pháp, theo
các luật về phi tập trung hoá năm 1982 đã trao thẩm quyền cho các khu vực và các
ban, ngành trong nhiều lĩnh vực như phát tri
ển đô thị, các biện pháp hỗ trợ kinh tế
và giao thông địa phương. Các luật này cũng phân cấp cho chính quyền khu vực
Phân Cấp Quản Lý Hành Chính Nhà Nước Giảng viên: Ts. Hoàng Mai

 Trang13

trách nhiệm về xây dựng và bảo dưỡng các trường phổ thông trung học (tương tự
như trách nhiệm của các xã hội đối với các trường tiểu học đã tồn tại hàng thế kỷ),

và tạo ra nhiều sự lựa chọn hơn cho khách hàng. Một trong những đi
ều mà người
ta thường chỉ trích khu vực công là thiếu sự sáng tạo và khả năng thích ứng so với
khu vực tư. Điều này dẫn đến kết luận là sự thực hiện công việc có thể được cải
thiện bằng cách áp dụng kỷ luật thị trường đối với dịch vụ công. Những cuộc cải
cách thông thường bao gồm cả việc phá bỏ sự độc quyề
n của nhà nước và áp dụng
các cơ chế kiểu thị trường. Trong số các kỹ thuật quản lý theo khu vực tư thì việc
sử dụng thị trường trong nước đã áp dụng đối với các lĩnh vực cụ thể như y tế ở
Vương quốc ánh chẳng hạn. Ngoài ra, kinh nghiệm đã cho thấy, những thực tiễn
Phân Cấp Quản Lý Hành Chính Nhà Nước Giảng viên: Ts. Hoàng Mai

 Trang14

kiểu thị trường này cần phải được làm cho phù hợp với các mục tiêu chung của
quản lý công. Rủi ro ở đây là có thể tạo ra các thị trường ảo với nhiều tác hại hơn
so với độc quyền nhà nước truyền thống. Một số nước đang do dự chưa muốn áp
dụng cơ chế này một phần cũng do sự lo ngại về vấn đề cạnh tranh công bằ
ng.
+ Đề ra các giải pháp mới trên nền những mô hình hiện có. Các nước Bắc Âu,
một mặt chú ý đến việc sử dụng tốt hơn khu vực thứ ba vốn đã phát triển tốt và các
chính quyền địa phương được giao thêm nhiều nhiệm vụ và mặt khác, sự năng
động của các cơ quan tự quản mạnh vốn là trung tâm thực hiện chế độ kết quả
công việc. Ở Đan M
ạch chẳng hạn, các Hiệp hội đã được lợi lớn từ việc thị trường
hoá lĩnh vực nhà ở.
+ Các mô hình tiếp cận thực dụng. Các nước Châu Âu nhìn chung ưa thích
cách tiếp cận tạm thời. Những kinh nghiệm này rất khác nhau ở các nước và khả
năng khái quát hoá duy nhất là phải dựa vào tính chất gia tăng của nền hành chính.
Trong số những nỗ lực hiện nay có các chiến lược viễn thông, các ph