THANH TRA CHÍNH PHỦ
VỤ THANH TRA KHỐI NỘI CHÍNH VÀ KINH TẾ TỔNG HỢP
TẬP HỢP CHUYÊN ĐỀ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ
BÁO CÁO KẾT QUẢ THANH TRA, KẾT LUẬN THANH TRA
- NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
Chủ nhiệm đề tài: ThS. Đặng Khánh Toàn
Thư ký đề tài: ThS. Nguyễn Tuấn Anh
Trương Quốc Hưng
5. Nâng cao trách nhiệm của các cơ quan, t
ổ chức, cá nhân có thẩm
quyền và trách nhiệm trong việc thực hiện Kết luận thanh tra.
Trần Văn Tuấn, Trưởng phòng Nội chính, Vụ II, TTCP
59
6. Yêu cầu và định hướng nâng cao chất lượng Báo cáo kết quả thanh
tra và Kết luận thanh tra, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt
động thanh tra.
Nguyễn Văn Sản, Phó Tổng thanh tra
78
7. Một số tồn tại, hạn chế trong việc xây dựng Báo cáo kết quả thanh
tra và gi
ải pháp khắc phục.
Chu Văn Long, Vụ II, TTCP
Trương Quốc Hưng, Vụ Pháp chế, TTCP
91
8. Một số tồn tại, hạn chế trong việc xây dựng, ban hành Kết luận thanh
tra và giải pháp khắc phục.
ThS. Đặng Khánh Toàn, Phó Vụ trưởng Vụ II, TTCP
Đào Trung Kiên, Vụ II, TTCP
103
9. Một số giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật
về kết luận thanh tra.
ThS. Phạm Thị Huệ, Viện Khoa h
ọc Thanh tra
116
10. Thực tiễn việc báo cáo kết quả thanh tra giữa đoàn thanh tra với
người ra quyết định thanh tra
ThS. Nguyễn Văn Tuấn, Phó trưởng phòng, Vụ Pháp chế, TTCP
dung ghi trong kết luận thanh tra. Nó thể hiện sự đánh giá của cơ quan nhà nước
đối với việc thự
c hiện hay chấp hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân
là đối tượng thanh tra. Nó cung chưa đựng các giải pháp để xử lý các vấn đề đặt
ra từ kết quả cuộc thanh tra. Đó có thể là những biện pháp có tính chất chế tài để
xử lý các cá nhân hay tổ chức đã vi phạm. Đó có thể là những biện pháp nhằm
chấn chỉnh mặt này mặt khác trong quản lý. Thêm nữa đó cũng còn có thể là
nhữ
ng kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung giúp cho việc hoàn thiện cơ chế chính
sách pháp luật, góp phần nâng cao hiệu quả hiệu lực của công tác quản lý. Có thể
coi đây là sản phẩm chính của hoạt động thanh tra Chính vì vậy mà việc bảo
đảm chất lượng và giá trị của sản phẩm này luôn là mối quan tâm hàng đầu của
các tổ chức thanh tra cũng như các nhà quản lý và rộng hơn nữa là của toàn xã
hội. Vì v
ậy mà việc nghiên cứu các khía cạnh về lý luận và thực tiễn về hai văn
bản này thực sự là đièu hết sức cần thiết trong bối cảnh mà từ trước đén nay
chung ta dường như chưa từng có những nghiên cứu nào nghiêm túc về vấn đề
quan trọng này. Xin được xem xét trên hai khía cạnh:
Một là sự khác nhau và mối quan hệ giữa Báo cáo kết quả thanh tra và Kết
luận thanh tra, một vấn đề xuấ
t hiện kể từ Luật thanh tra năm 2004
Hai là, giá trị pháp lý của Báo cáo kết quả thanh tra và Kết luận thanh tra
và vấn đề thực hiện các Kết luận thanh tra
Trên cơ sở phân tích thực tiễn cũng như cơ sở pháp luật của các loại văn
bản này mà đưa ra những kiến nghị cụ thể để khắc phục những quy định còn bất
cập trong Luật thanh tra về hai loại văn bả
n này.
I. Báo cáo kết quả và Kết luận thanh tra và mối quan hệ giữa hai văn
bản
Trước hết cần phải nói rằng sự xuất hiện các khái niệm kết luận thanh tra
Trưởng đoàn thanh tra nhưng theo Luật hiện hành thì người ký kết luận thanh tra
phải là người ban hành quyết định thanh tra. Đây là một sự thay đổi hết sức căn
bản tác động trực tiếp đến quy trình một cuộc thanh tra và một l
ạt các vấn đề
khác liên quan. Vì sap có sự thay đổi như vậy?
Có thể khẳng định sự thay đổi này xuất phát tư một sự thay đổi hay ít nhất
là sự thắng thế của quan điểm về vị trí vai trò của công tác thanh tra:
Thanh tra chỉ là tai mắt công cụ của quản lý cho nên thanh tra chỉ có trách
nhiệm làm rõ, “chụp ảnh” sự thật khách quan, còn bản chất cảu việc đó như thế
nào và giải pháp xử lý vấ
n đề ra sao thuộc về cơ quan quản lý;
Thứ hai, nếu như Pháp lệnh 1990 đè cao tính độc lập của thoạt động thanh
tra, dẫn đến việc đề cao tính độc lập của đoàn thanh tra và thanh tra viên thì Luật
thanh tra năm 2004 lại nhấn mạnh trách nhiệm của thủ trưởng của các cơ quan
quản lý nhà nước và người đứng đầu các tổ chức thanh tra, những người ký
quyết định tiến hành các cuộc thanh tra.
N
ếu như trước kia hoạt động của đoàn thanh tra và thanh tra viên có dáng
dấp của các hoạt động tư pháp (chỉ tuân theo pháp luật và với những quyền hạn
có tính độc lập trong quá tình thanh tra), thì tại Luật thanh tra năm 2004 cơ quan
thanh tra trở lại vai trò đích thực là giúp việc cho cơ quan qủan lý, đoàn thanh tra
chỉ mang ý nghĩa như một tổ nhóm công tác của cơ quan thanh tra chứ không có
quyền hạn độc lập và với việc khẳng định tính ch
ất quản lý của cơ quan thanh tra
3
thì đương nhiên nó phải theo nguyên tắc tổ chức và hoạt động của cơ quan quản
lý tức là theo chế dộ thủ trưởng, mọi trách nhiệm và quyền hạn thụộc về người
đứng đâu. Từ đó Kết luận thanh tra phải do người đứng đầu (hoặc cơ quan quản
lý hoặc thủ trưởg cơ quan thanh tra ký vì đây cũng chính là các chủ thể có quyền
Trong trường hợp người ra quyết định thanh tra là Thủ trưởng cơ quan quản lý
nhà nước thì báo cáo kết quả thanh tra còn được gửi cho Thủ trưởng cơ quan
thanh tra cùng cấp.
Kết lu
ận thanh tra thì có ý nghĩa khác, nó thể hiện sự đánh giá của cơ
quan nhà nước có tính quyền lực nhà nước đối với việc chấp hành chính sách
pháp luật của các cơ quan, tổ chức các nhân là đối tượng thanh tra
4
Điều 43 Luật Thanh tra quy định về Kết luận thanh tra như sau
“1. Chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo kết quả
thanh tra, người ra quyết định thanh tra phải ra văn bản kết luận thanh tra. Kết
luận thanh tra phải có các nội dung sau đây:
a) Đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của đối tượng
thanh tra thuộc nội dung thanh tra;
b) Kết luận về nội dung đượ
c thanh tra;
c) Xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của
cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm (nếu có);
d) Các biện pháp xử lý theo thẩm quyền đã được áp dụng; kiến nghị các
biện pháp xử lý
….3. Kết luận thanh tra được gửi tới Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà
nước cùng cấp và đối tượng thanh tra. Trường hợp Thủ trưởng cơ quan quản lý
nhà nước là người ra quyết định thanh tra thì kế
t luận thanh tra còn được gửi
cho Thủ trưởng cơ quan thanh tra cùng cấp ».
Điều này càng thể hiện rõ khi pháp luật, cụ thể là Luật phòng chống tham
nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định Kết luận thanh tra được công
khai mà không quy định phải công khai Báo cáo kết quả thanh tra.
Mặc dù về lý thuyết có sự khác nhau như vậy nhưng thực tiễn cho thấy
nước ở Việt Nam
Trước hết, cần tìm hiểu kết luận thanh tra nằm ở vị trí nào trong hệ thống
văn bản quản lý nhà nước của Việt Nam. Để xác
định vị trí của kết luận thanh tra
trong hệ thống văn bản của Việt Nam, có thể dựa vào quy định của pháp luật,
giáo trình của các cơ sở đào tạo Luật học và quan điểm của các luật gia.
Quy định của pháp luật về hệ thống văn bản của Việt Nam hiện nay có thể
kể đến Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Thông tư Liên tị
ch
số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn
bản. Trong các văn bản pháp lý này, kết luận thanh tra không được nhắc đến và
không được xếp vào loại văn bản cụ thể nào.
Các giáo trình của Trường Đại học Luật Hà Nội, của Khoa Luật Đại học
Quốc gia Hà Nội và Học viện Hành chính quốc gia cũng chủ yếu đề cập đến văn
bản quy ph
ạm pháp luật và trong lĩnh vực hành chính là các quyết định hành
chính. Đối chiếu với các tiêu chí của văn bản quy phạm pháp luật và quyết định
hành chính được nêu ra trong các giáo trình trên thì kết luận thanh tra không phải
là văn bản quy phạm pháp luật, càng không phải là một quyết định hành chính.
Theo quan điểm của một số luật gia, kết luận thanh tra là một loại văn bản
quản lý nhà nước, là văn bản của chủ thể quản lý hành chính nhà n
ước trong hệ
thống cơ quan hành pháp. Văn bản quản lý nhà nước có thể chia làm 4 loại
1
:
- Văn bản quản lý nhà nước đề ra chủ trương, chính sách, biện pháp lớn có
tính chất chung. Loại văn bản này thường thể hiện dưới hình thức Nghị quyết
của Chính phủ, quyết định của Uỷ ban nhân dân và một số văn bản khác của cơ
quan hành chính nhà nước;
- Văn bản quản lý nhà nước đặt ra quy phạm pháp luật. Loại văn bản này
được xác định có ích, có hiệu quả trong cuộc sống vật chất và tinh thần; 2. Xác
định hiệu lực của một việc làm; 3. Kết quả của mọi điều kiện để sản xuất ra hàng
hoá; 4. Số đo của một đại lượng hay số được thay thế bằng một ký hiệ
u.
Theo cuốn Từ điển Từ và Ngữ Hán Việt do Giáo sư Nguyên Lân làm chủ
biên (Nhà xuất bản Văn học), “giá trị” được hiểu theo 3 nghĩa: 1. Phạm trù kinh
tế của sản xuất hàng hoá biểu hiện số lao động trừu tượng của xã hội đã hao phí
vào việc sản xuất ra hàng hoá; 2. Phẩm chất tốt hay xấu, tác dụng lớn hay nhỏ
của sự vật hoặc của con ngườ
i; 3. Phẩm chất tốt đẹp, tác dụng lớn lao.
Có nhiều cách định nghĩa khác nhau về “giá trị”. Bỏ qua những cách định
nghĩa về kinh tế và toán học, có thể hiểu một cách đơn giản rằng “giá trị” là ý
nghĩa, tác dụng của một sự vật.
Giá trị được chia thành nhiều loại khác nhau, tuỳ thuộc vào phạm vi (hay
lĩnh vực) xác định giá trị mà ta có loại giá trị tương ứng. Ví dụ: Giá trị
thẩm mỹ,
giá trị đạo đức, giá trị sử dụng, giá trị thặng dư, giá trị tiền tệ v.v… Giá trị pháp
lý là một loại giá trị trong số đó.
b) Khái niệm “giá trị pháp lý”
Giá trị pháp lý là một loại giá trị. Hiểu theo cách đơn giản và chuẩn xác
nhất, giá trị pháp lý là giá trị do pháp luật quy định. Cụ thể hơn, có thể hiểu, giá
trị pháp lý là những giá trị được hình thành qua quá trình đi
ều chỉnh của pháp
luật. Nếu hiểu theo cách này, giá trị pháp lý có 2 dạng, dạng nguyên sinh là
những ý nghĩa, tác dụng, phẩm chất, hiệu lực mà pháp luật quy định, dạng phái
sinh là những tác động đối với xã hội hay còn gọi là giá trị xã hội.
Giá trị pháp lý có một đặc điểm khác với các loại giá trị khác là nó được
đảm bảo thực hiện bằng pháp luật. Tức là, khi một sự vật có giá trị pháp lý thì
7
+ Bảo đảm chất lượng của kết luận thanh tra đạt những tiêu chuẩn mà
pháp luật quy định;
+ Bảo đảm cho ý nghĩa, tác dụng của kết luận thanh tra được thể hiện trên
thực tế bằng những biện pháp pháp lý.
Hàng năm, cơ quan thanh tra tiến hành hàng chục nghìn cuộc thanh tra lớn
nhỏ, đồng nghĩa với việc mỗi năm cơ quan thanh tra ban hành hàng chục nghìn
bản kết luận thanh tra, mang lại tác động xã hội rất lớn, ảnh hưởng trực tiếp tới
hiệu quả quản lý xã hội và cải cách hành chính. Vì vậy, việc nghiên cứu về giá
trị pháp lý của kết luận thanh tra là vô cùng cần thiế
t nhằm làm rõ trách nhiệm
của các chủ thể có liên quan đến cuộc thanh tra, đảm bảo hiệu quả hoạt động
thanh tra nói riêng và hiệu quả quản lý xã hội nói chung.
8
Giá trị pháp lý của Kết luận thanh tra theo Pháp lệnh 1990
Điều 1, Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 (sau đây gọi tắt là Pháp lệnh Thanh
tra) quy định “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà
nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý Nhà
nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa”.
Điều 3 của Pháp lệnh Thanh tra quy định về hệ
thống tổ chức thanh tra
Nhà nước có đoạn viết “Thanh tra Nhà nước chịu sự chỉ đạo của Chủ tịch Hội
đồng bộ trưởng; các tổ chức thanh tra Nhà nước khác chịu sự chỉ đạo trực tiếp
của Thủ trưởng cùng cấp và sự chỉ đạo của tổ chức thanh tra cấp trên”.
Quy định của hai điều luật này đã khẳng định vai trò củ
a công tác thanh
tra là một chức năng thiết yếu của quản lý, vị trí của cơ quan thanh tra là một cơ
quan tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Theo lập luận ở phần
I, với vị trí và vai trò như vậy, kết quả hoạt động của cơ quan thanh tra là cơ sở
để thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính ban hành những quyết định quản lý cụ
9
cho rằng sự lúng túng và không rõ ràng này trong Pháp lệnh Thanh tra xuất phát
từ nguyên nhân sau đây:
Theo tinh thần của Pháp lệnh Thanh tra, cơ quan thanh tra có sự độc lập
tương đối với cơ quan quản lý hành chính, được tổ chức thành hệ thống và có
nhiều quyền lực mạnh. Điều 5, Pháp lệnh Thanh tra quy định về nguyên tắc hoạt
động của cơ quan thanh tra như sau: “Hoạt động thanh tra chỉ tuân theo pháp
luật, bảo đảm chính xác, khách quan, công khai, dân chủ, kịp thời. Không m
ột
cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân nào được can thiệp trái pháp luật vào hoạt động
thanh tra”. Nguyên tắc này làm cho hoạt động thanh tra giống như hoạt động
của một cơ quan tư pháp, dường như nó hạn chế sự can thiệp của thủ trưởng cơ
quan hành chính cũng như tăng cường hiệu lực các quyết định của cơ quan thanh
tra.
Điều 8, Pháp lệnh Thanh tra quy định cơ quan thanh tra là một cấ
p giải
quyết khiếu nại,“Các tổ chức thanh tra nhà nước có nhiệm vụ, quyền hạn chung
sau đây:……2- Xem xét, kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết hoặc giải quyết
theo thẩm quyền các khiếu nại, tố cáo”. Lúc này, cơ quan thanh tra không chỉ có
vai trò tham mưu cho thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước nữa mà đã thay
thế hẳn cơ quan hành chính nhà nước để độc lập giải quyết các vụ việ
c khiếu nại
thuộc thẩm quyền của mình.
Hai điều luật này đã thể hiện nhận thức của các nhà làm luật lúc đó về một
cơ quan thanh tra mang tính chất là cơ quan bảo vệ pháp luật với vị thế độc lập
và có nhiều quyền lực mạnh. Chính nhận thức này đã ảnh hưởng đến việc quy
định các quyền hạn cụ thể của cơ quan thanh tra và quy
định về giá trị pháp lý
của kết luận thanh tra. Sự lúng túng, không rõ ràng khi quy định về giá trị pháp
b) Cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh
vực.
2. Cơ quan thanh tra nhà nước chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thủ trưởng cơ
quan quản lý nhà nướ
c cùng cấp….”.
Có thể thấy, cơ quan thanh tra không được tổ chức thành hệ thống từ trung
ương tới địa phương như trong Pháp lệnh Thanh tra; đồng thời, sự phụ thuộc của
cơ quan thanh tra vào cơ quan quản lý nhà nước cũng đậm nét hơn so với Pháp
lệnh Thanh tra.
Nguyên tắc hoạt động thanh tra cũng có sự thay đổi cơ bản, Điều 5, Luật
Thanh tra quy định về nguyên tắc hoạt động thanh tra như
sau: “Hoạt động
thanh tra phải tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực,
công khai, dân chủ, kịp thời; không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ
quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra”.
Nếu như nguyên tắc quy định tại Pháp lệnh Thanh tra thể hiện sự nhấn
mạnh đến tính độc lập của thanh tra thì nguyên tắc quy định trong Luật Thanh tra
lại nhấn mạnh đến tính pháp chế trong hoạt động thanh tra trên m
ột quan niệm
chung về sự gắn bó, phụ thuộc của cơ quan thanh tra vào cơ quan quản lý và
người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước.
Theo tinh thần của Luật Thanh tra, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 và
các luật sửa đổi, bổ sung, cơ quan thanh tra cũng không còn là một cấp giải
quyết khiếu nại, tố cáo nữa. Cơ quan thanh tra chỉ giúp thủ trưởng xác minh, làm
rõ nội dung khiếu nại, tố cáo và kiế
n nghị biện pháp xử lý.
Tất cả những điều trên một lần nữa lại khẳng định cơ quan thanh tra là
công cụ của thủ trưởng cơ quan hành chính. Kết quả làm việc của cơ quan thanh
tra là những nguồn thông tin quan trọng để thủ trưởng cơ quan hành chính căn cứ
vào đó ban hành những quyết định quản lý hành chính cụ thể. Những kết luận về
như sau: “Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày có kết luận thanh tra, Thủ trưởng
cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp có trách nhiệm xem xét kết luận thanh tra;
xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có vi phạm pháp luật; áp dụng các biện
pháp theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan nhà n
ước có thẩm quyền áp dụng
biện pháp khắc phục, hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật”. Nội dung điều
luật này cho thấy: giá trị pháp lý của kết luận thanh tra thể hiện ở chỗ kết luận
thanh tra là một căn cứ, cơ sở quan trọng đối với thủ trưởng cơ quan quản lý
hành chính nhà nước, thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính nhà nước sẽ xem
xét kết luận củ
a cơ quan thanh tra, từ đó ra quyết định xử lý đối với cơ quan, tổ
chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật.
Điều 44, Nghị định số 41/2005/NĐ-CP ngày 25/03/2005 của Chính phủ về
quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra (sau đây
gọi tắt là Nghị định 41) đã cụ thể hoá trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan quản
lý nhà nước:
“Trong thờ
i hạn 15 ngày, kể từ ngày có kết luận thanh tra, Thủ trưởng cơ
quan quản lý nhà nước phải xem xét, xử lý kết luận thanh tra và có trách nhiệm:
12
1. Ra quyết định theo thẩm quyền để xử lý kỷ luật hành chính, kinh tế đối
với cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm và tổ chức thực hiện quyết
định xử lý đó.….
4. Thông báo với cơ quan thanh tra đã ra kết luận thanh tra kết quả xem
xét, xử lý đối với kết luận thanh tra.”
Tiếp đó, điều 47, Nghị định 41 đã quy định về trách nhiệm xem xét, xử lý
kịp thờ
i kết luận thanh tra của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước.
Như vậy, việc thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước xem xét kết luận
quyền.”
Điều 45, Nghị định 41 quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá
nhân là đối tượng thanh tra như sau:
13
“Khi nhận được kết luận, quyết định xử lý về thanh tra, cơ quan, tổ chức,
cá nhân là đối tượng thanh tra có trách nhiệm thực hiện đúng nội dung, thời
gian các yêu cầu, quyết định xử lý về thanh tra; báo cáo việc thực hiện với cơ
quan đã ra kết luận thanh tra và cơ quan quản lý trực tiếp.
Trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra không thi
hành hoặc thi hành không nghiêm chỉnh các yêu cầu, quy
ết định xử lý về thanh
tra thì cơ quan ra quyết định thanh tra yêu cầu Thủ trưởng cơ quan quản lý trực
tiếp đối tượng thanh tra áp dụng các biện pháp theo thẩm quyền buộc đối
tượng thanh tra thực hiện.
Trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra cố ý không
thực hiện hoặc Thủ trưởng cơ quan quản lý trực tiếp đối tượng thanh tra thiếu
trách nhiệm hoặ
c cố tình bao che thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử
lý kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự”.
Điều luật này rõ ràng đã khẳng định tính bắt buộc thi hành của kết luận
thanh tra đối với các đối tượng có liên quan. Kết luận thanh tra gần như được coi
là một quyết định hành chính cụ thể. Điều này càng thể hiện rõ hơn tại Điều 49,
Nghị định 41, theo đó, kết luận thanh tra là đối tượng của khiếu nại hành chính.
Như vâỵu cho đến Luật thanh tra năm 2004 Kết luận thanh tra vẫn không
được làm rõ về giá trị pháp lý của nó. Đìeu này ảnh hwongr không nhỏ đên hịe
quả hiệu lực của công tác thanh tra
Từ khi có Luật Thanh tra năm 2004 ra đời đến nay, trong các báo cáo tổng
kết công tác năm của ngành Thanh tra, khi đề cập đến hiệu quả, hiệu lực của k
ết
mình;
c) Hội đồng nhân dân sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định dự
toán, phân bổ và giám sát ngân sách địa phương; phê chuẩn quyết toán ngân
sách địa phương;
d) Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và Cơ quan điều tra sử
dụng
trong quá trình xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về kinh tế, tài chính;
đ) Đơn vị được kiểm toán phải thực hiện các kết luận, kiến nghị của Kiểm
toán Nhà nước đối với các sai phạm trong báo cáo tài chính và các sai phạm
trong việc tuân thủ pháp luật; thực hiện các biện pháp khắc phục yếu kém trong
hoạt động của đơn vị do Kiểm toán Nhà nước phát hiện và kiến nghị.
3. Cơ quan, người có thẩm quyề
n sử dụng kết luận kiểm toán quyết định
việc chấp nhận kết luận kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước và chịu trách nhiệm
trước pháp luật về quyết định của mình.
Kết luận kiểm toán đã được cơ quan, người có thẩm quyền chấp nhận có
giá trị bắt buộc thực hiện”.
Như vậy có thể thấy Báo cáo kiểm toán một văn b
ản hết sức quan trọng
cũng chủ yếu là “căn cứ” chó các cơ quan có thẩm quyền của nhà nước ban hành
hoặc quyết đáp các vấn đề và kết luận kiểm toán chỉ có giá trị bắt buộc thi hành
sau khi “được cơ quan, người có thẩm quyền chấp nhận”.
Về Kết luận điều tra: Kết luận điều tra là văn bản hết sức quan trọng vì nó
liên quan đến vi
ệc xác định có tội phạm hay không có tội phạm, tính chát mức
độ của tội phạm nhưng như chúng ta đều biết Kết luận điều tra không có giá trị
bắt buộc thi hành mà cũng chỉ là văn bản để đè nghị các cơ quan khác thực hiện
các công việc tiếp theo (truy tố, xết xử) và no chi có hiệu lực thi hành khi đó là
một bản án có hiệu lực của Toà án.
Những phân tích tên đây dáng để chứ
ThS. Nguyễn Văn Kim
Phó vụ trưởng Vụ Pháp chế, TTCP
I. KHÁI QUÁT VỀ BÁO CÁO KẾT QUẢ THANH TRA VÀ KẾT
LUẬN THANH TRA
1. Về Báo cáo kết quả thanh tra
Báo cáo kết quả thanh tra được quy định tại Luật thanh tra và các vă
n bản
hướng dẫn thi hành luật. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì Báo cáo kết
quả thanh tra là sản phẩm của Đoàn thanh tra được thực hiện thông qua các
thành viên Đoàn thanh tra theo trình tự, thủ tục và thẩm quyền do pháp luật quy
định. Nói một cách khác Báo cáo kết quả thanh tra là tài liệu rất quan trọng trong
hoạt động thanh tra, nó có giá trị pháp lý và được lưu giữ cùng với hồ sơ cuộc
thanh tra. Về nội dung, Báo cáo kết quả thanh tra thể hiện việ
c đánh giá đúng sai
việc làm của đối tượng thanh tra theo các nội dung được thanh tra. Các căn cứ để
đánh giá là sơ tài liệu do Đoàn thanh tra thu thập, xác minh trong quá trình tiến
hành thanh tra. Các chuẩn mực để đánh giá là các quy định của pháp luật mà đối
tượng thanh tra áp dụng tại thời điểm phát sinh sự việc. Các giải trình của đối
tượng thanh tra trong quá trình thanh tra là thể hiện nguyên tắc: công khai, dân
chủ, minh bạch trong quá trình thanh tra nhằm đảm bảo cho việc đánh giá khách
quan, chính xác. Vi
ệc tiếp thu các ý kiến giải trình của đối tượng thanh tra phải
trên cơ sở đối tượng thanh tra cung cấp thêm các tài liệu hoặc cung cấp các văn
bản pháp luật làm căn cứ cho việc giải trình.
Ngoài việc đánh giá các nội dung được thanh tra, trong Báo cáo kết quả
thanh tra còn phải nêu rõ được tính chất, mức độ sai phạm (nếu có) và quy kết
trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến sai phạm đó. Đây là
nội dung rấ
t quan trọng trong Báo cáo kết quả thanh tra nó cũng là nội dung
đoàn thanh tra; kết thúc công việc thành viên đoàn thanh tra phải báo cáo kết quả
thanh tra về các nội dung được phân công (kèm theo báo cáo là các tài liệu,
chứng cứ có liên quan). Trong trường hợp ý kiến của thành viên trong Đoàn
thanh tra và Trưởng đoàn thanh tra còn khác nhau thì phải nêu trong Báo cáo kết
quả thanh tra và xin ý kiến chỉ đạo của người ra quyết định thanh tra. Trước khi
Báo cáo kết quả thanh tra với người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh
tra phải họp Đoàn thanh tra để thông qua d
ự thảo báo cáo, rà soát lại tài liệu,
chứng cứ của các thành viên đoàn, tập hợp những vấn đề còn có ý kiến khác
nhau để báo cáo người ra quyết định thanh tra xem xét, xử lý.
Tóm lại, Báo cáo kết quả thanh tra là văn bản của Đoàn thanh tra báo cáo
với Người ra quyết định thanh tra về kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao, làm
cơ sở để Người ra quyết định thanh tra ra kết luận thanh tra, là sản phẩm trí tu
ệ
tổng hợp của cả Đoàn thanh tra nhằm phản ánh đầy đủ, chính xác, trung thực kết
quả của các thành viên Đoàn thanh tra. Theo đó, mỗi thành viên Đoàn thanh tra
phải phối hợp chặt chẽ cùng Trưởng đoàn thanh tra xây dựng Báo cáo kết quả
thanh tra và chịu trách nhiệm về nội dung công việc của mình được nêu trong
Báo cáo kết quả thanh tra.
2. Về Kết luận thanh tra
Nghiên cứu các văn bản pháp luật cho thấy, đến nay chưa có v
ăn bản nào
giải thích cụ thể thuật ngữ "Kết luận thanh tra". Trước đây, Pháp lệnh thanh tra
năm 1990 đã ghi nhận về Kết luận thanh tra, song chưa cụ thể, rõ ràng. Điều 9
của Pháp lệnh nêu trong quá trình thanh tra, các tổ chức thanh tra Nhà nước có
quyền "Kết luận, kiến nghị hoặc quyết định xử lý theo quy định của pháp luật".
18
Điều 30 cũng quy định "Trong quá trình thanh tra, người ra quyết định thanh tra
phải thường xuyên chỉ đạo đoàn thanh tra hoặc thanh tra viên thực hiện nhiệm vụ
Điều 43 của Luật Thanh tra. Ngoài ra, Luật thanh tra cũng xác định Kết luận
thanh tra phải có các nội dung sau: i) Đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp
luật, nhiệm vụ của đối tượng thanh tra thuộc nội dung thanh tra; ii) Kết luận về
nội dung được thanh tra; iii) Xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên
nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm (nếu có); iv)
Các biện pháp xử lý theo thẩm quyề
n đã được áp dụng; kiến nghị các biện pháp
xử lý.
Từ các phân tích nêu trên và quy định pháp luật hiện hành có thể thấy
rằng: Kết luận thanh tra là văn bản có tính pháp lí do người ra quyết định thanh
tra ban hành nhằm đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của
đối tượng thanh tra thuộc nội dung thanh tra; kết luận về nội dung được thanh tra
trong đó xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của
c
ơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm; từ đó đề xuất, kiến nghị với cơ
quan nhà nước có thẩm quyền xử lí đối với cá nhân, tổ chức, cơ quan vi phạm
19
pháp luật, sửa đổi, bổ sung cơ chế chính sách, pháp luật cho phù hợp.
II. SỰ THAY ĐỔI VỀ CHỦ THỂ, TRÌNH TỰ XÂY DỰNG BÁO
CÁO KẾT QUẢ THANH TRA, RA KẾT LUẬN THANH TRA
1. Về chủ thể xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra, ra Kết luận thanh
tra
Trước hết cần phải nói rằng sự xuất hiện các khái niệm kết luận thanh tra
và báo cáo kết quả thanh tra với tư cách như một văn bản pháp luật ch
ỉ thực sự
xuất hiện kể từ Luật thanh tra năm 2004. Tại tất cả các văn bản pháp luật trước
Luật thanh tra năm 2004 thì các khái niệm này không thực sự rõ ràng. Pháp lệnh
Thanh tra không có điều luật nào quy định riêng về kết luận thanh tra cũng như
không đề cập đến kết luận thanh tra với tư cách là một văn bản kết thúc quá trình
thanh tra; xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của
cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm (nếu có); ý kiến khác nhau giữa
thành viên Đoàn thanh tra với Trưởng Đoàn thanh tra về nội dung báo cáo kết
20
quả thanh tra (nếu có); các biện pháp xử lý theo thẩm quyền đã được áp dụng;
kiến nghị các biện pháp xử lý. Báo cáo kết quả thanh tra được gửi tới người ra
quyết định thanh tra. Trong trường hợp người ra quyết định thanh tra là Thủ
trưởng cơ quan quản lý nhà nước thì báo cáo kết quả thanh tra còn được gửi cho
Thủ trưởng cơ quan thanh tra cùng cấp.
Như vậy, báo cáo kết quả thanh tra thực chất là văn bản báo cáo, có tính
ch
ất hành chính giữa cấp dưới đối với cấp trên về việc thực hiện nhiệm vụ được
giao, văn bản này mang tính nội bộ giữa các cơ quan thanh tra nhà nước, giữa
những người có trách nhiệm tổ chức, thực hiện trực tiếp cuộc thanh tra với
Người có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo cuộc thanh tra. Báo cáo kết quả thanh tra
do Trưởng Đoàn thanh tra lập, báo cáo người ra quyết định thanh tra. Khác vớ
i
kết luận thanh tra, báo cáo kết quả thanh tra không chứa đựng những nội dung
buộc đối tượng thanh tra phải chấp hành mà mục đích chính của nó nhằm cung
cấp các thông tin phục vụ thiết thực cho việc kết luận thanh tra. Đây chính là vấn
đề cần phân biệt để xác định giá trị pháp lý của văn bản báo cáo kết quả thanh tra
với văn bản kết luận thanh tra.
Kết luận thanh tra thì có ý nghĩa khác, nó thể hiệ
n sự đánh giá của cơ quan
nhà nước có tính quyền lực nhà nước đối với việc chấp hành chính sách pháp
luật của các cơ quan, tổ chức các nhân là đối tượng thanh tra. Có một điểm khác
căn bản giữa Pháp lệnh năm 1990 với Luật năm 2004 là ở chỗ quyền ký kết luận
thanh tra. Trước kia người ký kết luận thanh tra là Trưởng đoàn thanh tra nhưng
theo Luật Thanh tra hiện hành thì người ký kết luận thanh tra phả
được gửi cho Thủ trưởng cơ quan thanh tra
cùng cấp.
2. Về trình tự xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra, ra Kết luận thanh
tra
Để đảm bảo việc thanh tra được tuân thủ đúng theo quy định của pháp
luật, tránh tình trạng tuỳ tiện khi đưa ra các quyết định, kết luận, ảnh hưởng đến
quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra,
Luật thanh tra và các văn bản hướng dẫ
n thi hành đã quy định cụ thể, về trình tự,
thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra với các yêu cầu bắt buộc khi kết luận thanh
tra. Trong trình tự, thủ tục đó, việc báo cáo kết quả thanh tra là một khâu quan
trọng trong hoạt động của Đoàn thanh tra, là văn bản ghi nhận một cách đầy đủ
kết quả cuộc thanh tra thông qua các chứng cứ thu thập được, là đánh giá việc
chấp hành chính sách, pháp luật, nhiệ
m vụ của đối tượng thanh tra, đồng thời là
căn cứ pháp lý quan trọng để Người ra quyết định ra văn bản kết luận thanh tra.
2.1. Báo cáo kết quả thanh tra
a) Hình thức báo cáo kết quả thanh tra
Báo cáo kết quả thanh tra là văn bản của Đoàn thanh tra báo cáo với
Người ra quyết định thanh tra về kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao, làm cơ
sở để người ra quyết định ra kế
t luận thanh tra. Vì vậy, về hình thức báo cáo kết
quả thanh tra phải tuân thủ các quy định chung của pháp luật về mặt thể thức
hành chính, đồng thời phải bảo đảm quy định về tài liệu, hồ sơ của cuộc thanh
tra. Bố cục của báo cáo kết quả thanh tra, bao gồm:
Phần mở đầu: khái quát về nhiệm vụ thanh tra được giao, đặc điểm, điều
kiện của cơ
quan, tổ chức, đơn vị được thanh tra, mục đích, yêu cầu của cuộc
thanh tra, quá trình tiến hành thanh tra.
Phần thứ hai: Kết quả thanh tra với nội dung trình bày về những kết quả
chính xác, khách quan.
Để kết luận các nội dung đã thanh tra, Đoàn thanh tra cần
căn cứ vào chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, quy định
của cơ quan, đơn vị khi cần thiết và tình hình thực tế để kết luận một cách ngắn
gọn, rõ ràng cụ thể.
Xác định rõ tính chất, mức độ sai phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ
quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm (nếu có) cũng là nội dung quan trọng
đòi hỏi trình độ nhận thức, ý thức trách nhiệm của người làm báo cáo, xác định
rõ tính chất, mức độ sai phạm của đối tượng với những căn cứ pháp lý rõ ràng,
cụ thể (nếu có), giúp cho người ra quyết định thanh tra được đánh giá chính xác,
khách quan việc thực hiện chính sách của đối tượng. Xác định rõ các nguyên
nhân, trách nhiệm của những người sai phạm trong đó, trong đó cần phải chỉ ra
nguyên nhân khách quan, nguyên nhân chủ quan làm cơ
sở đánh giá, nhận xét
mức độ sai phạm, từ đó có kiến nghị hình thức xử lý cho phù hợp.
Đối với việc ghi nhận ý kiến khác nhau giữa các thành viên Đoàn thanh tra
với Trưởng đoàn thanh tra về nội dung báo cáo kết quả thanh tra (nếu có) là quy
định mới trong nội dung báo cáo kết quả thanh tra, giúp Người ra quyết định
thanh tra thấy rõ hơn những góc cạnh của các vấn đề mà Báo cáo kết quả thanh
tra phản ánh. Những ý kiến khác nhau (n
ếu có) trong Đoàn thanh tra về những
vấn đề trong văn bản báo cáo kết quả thanh tra, đặc biệt là các kết luận, các nhận
xét đánh giá, quy kết trách nhiệm và đề xuất mức xử lý sẽ là cơ sở cho Người ra
quyết định thanh tra nhìn nhận đánh giá kết quả thanh tra được khách quan toàn
diện và đầy đủ hơn. Trong báo cáo, ý kiến khác nhau giữa các thành viên cần
Copyright: Tài liệu đại học ©