4

MỤC LỤC
Trang

Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các bảng Danh mục các sơ đồ MỞ ĐẦU
1

Chương 1: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG,
HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

52
2.1.
Tình hình khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
52 5
Nhà nước thu hồi đất
2.1.1.
Tình hình thu hồi đất để thực hiện các dự án
52
2.1.2.
Tình hình khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất
55
2.1.3.
Nguyên nhân phát sinh khiếu nại hành chính về bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
62
2.2.
Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
73
2.2.1.
Kết quả thực hiện các quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo
và công tác giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
73
2.2.2.
Nguyên nhân chủ yếu làm hạn chế kết quả công tác giải quyết

6
nước thu hồi đất
3.2.1.
Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại và pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư
99
3.2.2.
Sửa đổi, bổ sung pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư cho phù hợp nhằm giảm phát sinh khiếu nại, nhất là khiếu
nại đông người
112
3.2.3.
Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp dân,
giải quyết khiếu nại
114
3.2.5.
Nâng cao ý thức pháp luật của cán bộ công chức và nhân dân
về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
115
3.3.
Phương hướng và giải pháp giải quyết khiếu nại đông người
116

KẾT LUẬN
122

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
126
Trang
1.1
Các bước khiếu nại hành chính
35
8
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Để đảm bảo thu hút đầu tư, phát triển kinh tế và nâng cao đời sống về
mọi mặt của người dân, trong những năm qua, tỉnh Quảng Nam nói riêng và
cả nước nói chung đã triển khai rất nhiều dự án, kéo theo nó là việc Nhà nước
phải thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho tổ chức, cá
nhân có đất bị thu hồi.
Việc thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội đã tác
động đến quyền lợi và sinh hoạt bình thường của một bộ phận dân cư. Trong
khi đó, chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư còn nhiều
bất cập; công tác quản lý, điều hành của Nhà nước trong việc thu hồi đất và
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư còn nhiều bất cập, yếu kém, chưa tạo được sự
đồng thuận cao của người dân, dẫn đến khiếu nại, thậm chí khiếu nại đông
người, kéo dài, gây mất ổn định về an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội,
ảnh hưởng đến niềm tin của quần chúng nhân dân đối với sự lãnh đạo của
Đảng và sự quản lý, điều hành của Nhà nước.
Trước thực trạng khiếu nại, nhất là khiếu nại đông người, vượt cấp
liên quan đến bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ngày càng tăng và diễn biến
phức tạp, trong những năm qua, Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương đã có
nhiều nỗ lực trong công tác giải quyết khiếu nại của công dân. Tuy nhiên kết
quả giải quyết khiếu nại vẫn còn hạn chế và những hạn chế đó xuất phát từ

văn thạc sĩ đề tài "Khiếu nại hành chính và cơ chế giải quyết khiếu nại hành
chính của công dân - từ thực tiễn tỉnh Đồng Nai", của Nguyễn Ngọc Thiên
Kim; Luận văn thạc sĩ đề tài "Giải quyết tranh chấp, khiếu nại trong lĩnh
vực đất đai theo thủ tục hành chính tại Thành phố Hồ Chí Minh", của
Nguyễn Thiện Thành; Luận văn thạc sĩ đề tài "Nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh", của
Phạm Thanh Từng; Luận văn thạc sĩ đề tài "Khía cạnh pháp lý về hoạt động 10
bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự
án - Thực trạng và giải pháp" của Dương Tấn Vinh; Luận văn Thạc sĩ đề tài
"Quản lý nhà nước về định giá đất và bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi
tại thành phố Cần Thơ", của Hồ Minh Hà; sách chuyên khảo "Hệ thống
chính trị cấp cơ sở với việc giải quyết khiếu nại của công dân hiện nay", của
Đỗ Thị Minh và Đỗ Thành Nam (Nhà xuất bản Lý luận Chính trị); "Một số
vấn đề đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam", của
Nguyễn Văn Thanh và Đinh Văn Minh (Nhà xuất bản Tư pháp năm 2005);
"Cơ chế giải quyết khiếu nại - thực trạng và giải pháp" của Viện nghiên cứu
chính sách pháp luật và phát triển do Tiến sĩ Hoàng Ngọc Giao chủ biên và
một số bài viết có nội dung liên quan trên các tạp chí khoa học, báo mạng.
Tuy nhiên, qua tìm hiểu, những luận án, luận văn khoa học, sách chuyên
khảo, các bài viết nêu trên chỉ đề cập ở một vài khía cạnh nhất định về giải
quyết khiếu nại nói chung hoặc về chính sách, pháp luật bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất v.v Hiện nay học viên chưa tìm thấy công trình nào
nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống vấn đề "khiếu nại hành chính
và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất" như đề tài học viên đã chọn.
3. Mục đích nghiên cứu
Đề tài này hướng đến mục đích: Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và cơ

dụng trên thực tiễn tại tỉnh Quảng Nam, các tỉnh, thành phố khác, nhất là những
nơi quỹ đất còn nhiều và có nhiều dự án đã và đang triển khai thực hiện.
6. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin,
tư tưởng Hồ Chí Minh; bám sát đường lối, chủ trương của Đảng, pháp luật
của Nhà nước nhằm bảo đảm tính khoa học và thực tiễn của đề tài. Trong quá
trình nghiên cứu, tác giả kết hợp sử dụng các phương pháp nghiên cứu như:
phương pháp lịch sử, khảo sát thực tiễn, tham vấn ý kiến, tổng hợp, phân tích,
so sánh và suy luận. 12
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Khái quát chung về khiếu nại hành chính và giải quyết
khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất.
Chương 2: Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính về
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh
Quảng Nam.
Chương 3: Những giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại
hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên
địa bàn tỉnh Quảng Nam. 13
Chương 1
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG,

sử dụng pháp luật đúng hay không, để điều chỉnh kịp thời, nhằm đảm bảo
pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và
nâng cao chất lượng hoạt động của bộ máy nhà nước. Vì vậy:
Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là một quyền quan
trọng và có ý nghĩa kép (Điều 74 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ
sung năm 2001, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa đổi, bổ sung
năm 2004, 2005), vì quyền này không chỉ là phương tiện để đảm
bảo các quyền, tự do cá nhân không bị xâm hại, mà còn góp phần
quan trọng vào việc hoàn thiện, nâng cao chất lượng hoạt động của
bộ máy nhà nước… [50].
Bên cạnh việc ghi nhận quyền khiếu nại của công dân, Nhà nước còn
không ngừng xây dựng và hoàn thiện hệ thống những đảm bảo đối với quyền
khiếu nại của công dân. "Những đảm bảo đối với quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân là những điều kiện khách quan của sự phát triển xã hội và những phương
tiện do nhà nước và xã hội tạo ra, nhằm đảm bảo cho công dân thực hiện
quyền khiếu nại, tố cáo, bảo vệ họ khi thực hiện các quyền đó" [29]. Theo đó, hệ
thống những đảm bảo đối với quyền khiếu nại của công dân bao gồm: Những
đảm bảo về kinh tế, những đảm bảo về chính trị - tư tưởng, những đảm bảo về
pháp lý và những đảm bảo về xã hội, trong đó những đảm bảo pháp lý là vấn
đề mấu chốt để công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình trên thực tế.
Theo tinh thần của Hiệp định thương mại Việt Nam- Hoa kỳ (BTA) và
các văn kiện của WTO thì các bên phải thiết lập một cơ chế giải quyết khiếu
nại hành chính nhanh chóng, khách quan, công bằng và không thiên vị; các
khiếu nại hành chính phải được giải quyết cuối cùng bởi Tòa án; trong hoàn
cảnh và điều kiện cho phép thiết lập cơ quan tài phán hành chính để giải quyết
các khiếu nại hành chính. 15
Năm 1991, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh khiếu

16
quyết khiếu nại. Trong trường hợp người khiếu nại nhờ luật sư giúp đỡ về
pháp luật thì luật sư có quyền tham gia trong quá trình giải quyết khiếu nại
Để thể chế hóa quyền khiếu nại của công dân, Luật Khiếu nại năm
2011 đã thay thế Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, được sửa đổi, bổ sung năm
2004 và 2005 ghi nhận quyền khiếu nại ngay tại Điều 2:
Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định
hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước,
của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có
căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm
quyền, lợi ích hợp pháp của mình [26].
Theo Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định, người khiếu nại có
các quyền sau đây:
a) Tự mình khiếu nại.
Trường hợp người khiếu nại là người chưa thành niên,
người mất năng lực hành vi dân sự thì người đại diện theo pháp luật
của họ thực hiện việc khiếu nại;
Trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược
điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự
mình khiếu nại thì được ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị,
em ruột, con đã thành niên hoặc người khác có năng lực hành vi
dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại;
b) Nhờ luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật
sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Trường hợp người khiếu nại là người được trợ giúp pháp lý
theo quy định của pháp luật thì được nhờ trợ giúp viên pháp lý tư
vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho trợ giúp viên pháp lý khiếu nại
để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình;
18
cơ quan công quyền từ cấp xã, huyện đến tỉnh, kể cả các bộ, ngành, nhưng chủ
yếu là cấp xã và huyện. Đặc biệt, có những trường hợp khiếu nại rồi sau đó là
khiếu kiện (kiện ra tòa án hành chính) với sự tham gia của hàng trăm người
dân là nguyên đơn kiện ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố liên quan đến quyết
định cấp đất và có những vụ kiện kéo dài nhiều năm, qua nhiều cấp xét xử.
1.1.1.2. Khái niệm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, kể từ khi thành lập (ngày 02
tháng 9 năm 1945) đến nay luôn quan tâm đến việc tiếp nhận và giải quyết các
việc phàn nàn, thắc mắc, khiếu kiện của người dân về những việc làm sai trái của
chính quyền các cấp cũng như các viên chức trong bộ máy nhà nước. Quan điểm
này được thể hiện rõ qua câu nói của Chủ tịch Hồ Chí Minh: "Đồng bào có oan
ức, có thắc mắc mới khiếu nại, ta phải giải quyết tốt các khiếu nại, đồng bào
thấy Đảng và Chính phủ quan tâm, lo lắng đến họ, do đó mối quan hệ giữa
quần chúng nhân dân với Đảng và Chính phủ được củng cố tốt hơn" [18].
Từ nhận thức như vậy, ngay sau khi lập nước Chủ tịch Hồ Chí Minh
đã ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23 tháng 11 năm 1945 lập ra Ban thanh tra đặc
biệt với nhiều nhiệm vụ quan trọng, trong đó có việc tiếp nhận và giải quyết
các khiếu nại của người dân đối với các cơ quan của Chính phủ và nhân viên
các cơ quan này.
Nhìn chung, công tác giải quyết khiếu nại được Nhà nước quan tâm
ngay từ khâu xây dựng thể chế, chính sách. Trên thực tế, ngoài các văn bản
pháp luật chuyên về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính, hầu hết các
luật, pháp lệnh điều chỉnh các quan hệ khác nhau trong các lĩnh vực của đời
sống xã hội đều có quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh
vực đó. Có thể nêu lên một loạt các văn bản quy phạm pháp luật có chứa
đựng các quy định về giải quyết khiếu nại tố cáo, như: Luật Đất đai, Luật Môi
trường, Luật Sở hữu trí tuệ, Luật về thị trường chứng khoán, Luật Lao động,
Luật thi hành án dân sự, v.v

trong quản lý hành chính nhà nước, mà người khiếu nại cho rằng 20
quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm hại quyền, lợi ích hợp
pháp của mình [27].
để phân biệt với:
Khiếu nại tư pháp là việc công dân yêu cầu cơ quan tư pháp
(cơ quan Điều tra, Tòa án, Viện Kiểm sát, cơ quan thi hành án….),
cán bộ, công chức có thẩm quyền trong cơ quan tư pháp xem xét lại
những quyết định, hành vi phát sinh trong hoạt động tư pháp mà
người khiếu nại cho rằng quyết định, hành vi đó xâm phạm đến
quyền và lợi ích hợp pháp của mình [27].
Tác giả Hoàng Ngọc Giao và nhóm nghiên cứu thuộc Viện nghiên cứu
chính sách pháp luật và phát triển cho rằng:
Khiếu nại hành chính được hiểu là việc tranh chấp giữa một
bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính nhà nước hoặc
công chức hành chính nhà nước về một quyết định hành chính hoặc
hành vi hành chính, được đệ trình đến cơ quan hành chính nhà nước
xem xét, giải quyết theo thủ tục hành chính [49].
Và khái niệm này được đưa ra nhằm phân biệt giữa khiếu nại hành
chính với khởi kiện hành chính theo thủ tục giải quyết tại Tòa án:
Khởi kiện hành chính được hiểu là một vụ tranh chấp giữa
một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính hoặc công
chức hành chính nhà nước về một quyết định hành chính hoặc hành
vi hành chính, được đệ trình ra Tòa hành chính để xem xét giải
quyết theo thủ tục tố tụng [49].
Xét về bản chất, khiếu nại hành chính là khiếu nại phát sinh trong lĩnh
vực quản lý nhà nước, nhưng chủ yếu và phổ biến là trong hoạt động chấp
hành và điều hành của cơ quan quản lý nhà nước. Tuy nhiên, khiếu nại hành

Việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế là một chủ trương đúng đắn,
phù hợp với quy luật phát triển và là việc làm tất yếu của mỗi quốc gia nhằm 22
thực hiện mục tiêu bảo vệ và phát triển đất nước. Người có đất bị thu hồi để
sử dụng vào các mục đích nêu trên được Nhà nước bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, việc thu hồi đất có tác động
trực tiếp và mạnh mẽ đến đời sống và sinh hoạt của một bộ phận người dân có
đất bị thu hồi. Vì vậy, để đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp và chính đáng của
người sử dụng đất, pháp luật đã quy định việc khiếu nại và giải quyết khiếu
nại liên quan đến bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 quy định: "Người sử dụng đất có quyền
khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai" [24].
Khoản 1 Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10
năm 2004 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 (sau đây
gọi chung là Nghị định 181/2004/NĐ-CP) quy định: Quyết định hành chính bị
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai bao gồm: Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu
hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định
bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời gian sử dụng đất. Hành
vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công
chức nhà nước khi giải quyết công việc liên quan đến các lĩnh vực giao đất,
cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng
đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời gian sử dụng đất.
Điều 49 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP của Chính phủ về bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (sau đây gọi chung là Nghị
định số 197/2004/NĐ-CP) quy định:

sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo [10].
Như vậy, pháp luật đã ghi nhận người bị thu hồi đất có quyền khiếu
nại đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính về bồi thường, hỗ
trợ, giải phóng mặt bằng và tái định cư của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm
phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Cơ quan hành chính nhà nước có
thẩm quyền chịu trách nhiệm giải quyết khiếu nại đó. 24
Từ những phân tích trên, có thể hiểu khiếu nại hành chính về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư như sau: Khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là việc người có đất bị thu hồi
theo quy định của pháp luật, đề nghị chủ thể có thẩm quyền xem xét lại quyết
định hành của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền hoặc hành vi hành
chính của cán bộ công chức trong quá trình giải quyết công việc trên lĩnh vực
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi họ có căn cứ cho rằng quyết định, hành
vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Từ khái niệm trên có thể thấy các yếu tố của khiếu nại hành chính về
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như sau:
(i) Chủ thể khiếu nại là người có đất bị thu hồi. Người có đất bị thu
hồi là tổ chức, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, gia đình, cá nhân trong
nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đang sử dụng đất bị Nhà nước
thu hồi.
(ii) Đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền hoặc hành vi
hành chính của cán bộ công chức trong quá trình giải quyết công việc trên
lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.
Quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là quyết
định bằng văn bản của Ủy ban nhân dân hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp

không thể đánh giá đúng bản chất sự việc và như vậy không thể vận dụng
những quy định pháp luật phù hợp với vấn đề cần giải quyết.
Trong những năm gần đây, các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố
cáo thường xuyên được sửa đổi, bổ sung. Điều đó thể hiện việc cố gắng hoàn
thiện cơ chế luật pháp để tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện
quyền khiếu nại, tố cáo của mình. Tuy nhiên, sự thay đổi thường xuyên các
quy định của pháp luật chưa phát huy hiệu quả của nó trên thực tế và nhất là,
nó thể hiện sự lúng túng của Nhà nước trong việc định ra những cơ chế và
phương thức có hiệu quả để giải quyết vấn đề khiếu nại, tố cáo. Nếu như 26
những quy định liên quan đến khiếu nại được sửa đổi liên tục và ngày càng tỏ
ra rối rắm, khó thực hiện thì các quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo lại tỏ
ra mờ nhạt trong các văn bản pháp luật và rất ít khi được "đụng" đến trong
những lần sửa đổi pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Theo chương trình xây dựng
Luật, pháp lệnh năm 2010 thì Quốc hội đã xem xét cho ý kiến hai đạo luật này
vào kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XII. Đến nay, văn bản pháp luật về khiếu nại
và tố cáo đã được tách thành hai đạo luật riêng: "Luật Khiếu nại và giải quyết
khiếu nại" và "Luật tố cáo và giải quyết tố cáo" sẽ bắt đầu có hiệu lực thi hành
kể từ ngày 01/7/2012. Ngay hiện nay, khi Nhà nước đã quyết định ban hành
đạo luật riêng về tố cáo và giải quyết tố cáo thì không ít người băn khoăn vì
chưa hình dung đạo luật đó sẽ nhằm giải quyết vấn đề gì và sẽ phải bao gồm
những nội dung chủ yếu nào, khi mà các quy định về những vấn đề này đã
nằm rải rác trong không ít các văn bản có liên quan. Với mục đích góp phần
luận giải những khó khăn đang đặt ra trong quá trình nghiên cứu nhằm đổi
mới cơ chế giải quyết tố cáo hiện nay, chúng tôi xin đưa ra một cái nhìn tổng
thể về sự hình thành và phát triển của các quy định pháp luật về tố cáo và giải
quyết tố cáo, từ đó nhận định về bản chất hay nguyên nhân của những vướng
mắc đặt ra trong cơ chế giải quyết tố cáo hiện nay và những suy nghĩ về giải

Đầu tháng 2 năm 1946, Ban Thanh tra đặc biệt tiến hành thanh tra vụ
tham ô của ông Chủ tịch tỉnh X. Sau khi nghiên cứu kỹ đơn, thư phản ảnh, tố
giác của nhân dân và một số nhân sĩ về hành vi tham ô công quỹ của ông Chủ
tịch nói trên, Ban Thanh tra đã trực tiếp đi điều tra vụ việc tại tỉnh X…
Cuối tháng 5 năm 1946, Ban thanh tra đặc biệt nhận được nhiều đơn,
thư của cán bộ, nhân viên và một số quần chúng nhân dân ở tỉnh Y. phản ảnh
về việc cán bộ lãnh đạo tỉnh này có những hành động cửa quyền, lợi dụng
quyền lực để ức hiếp quần chúng, trù dập những người dưới quyền… Ban
Thanh tra đặc biệt đã về điều tra trực tiếp tại chỗ và chỉ rõ những hành động
sai trái của một số lãnh đạo trong bộ máy chính quyền tỉnh Y…
Những hoạt động trên đây chính là việc giải quyết các vụ việc tố cáo
hiện nay mà chúng ta đang tiến hành. Tuy nhiên vào thời điểm đó, và cả thời
gian rất lâu sau đó, chúng ta chưa có sự phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo, mà 28
với nhiều cách gọi khác nhau, hoạt động này được nhìn nhận chung như là
việc tiếp nhận những thông tin, phản ánh, thắc mắc của người dân về việc làm
sai trái của chính quyền hay của cán bộ, nhân viên nhà nước và yêu cầu cơ
quan có thẩm quyền giải quyết, hoặc là để đòi lại lợi ích cho mình (khiếu nại),
hoặc là vì phát giác để xử lý người vi phạm (tố cáo).
Ngày 13/9/1958, Thủ tướng Chính phủ có Thông tư số 436/TT-CP
Quy định trách nhiệm, quyền hạn và tổ chức của các cơ quan chính quyền
trong việc giải quyết loại thư khiếu nại, tố giác (gọi tắt là thư khiếu tố) của
nhân dân. Thông tư này bắt đầu thể hiện sự phân biệt về khái niệm giữa khiếu
nại và tố cáo (tố giác) nhưng trong văn bản này chưa tìm thấy chỗ nào thể
hiện có sự khác nhau giữa khiếu nại và tố cáo (thẩm quyền, trình tự, thủ tục
giải quyết), và được gọi chung là đơn thư khiếu tố.
Hiến pháp năm 1959 lần đầu tiên quy định quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân tại Điều 29: