Đỗ Trường Giang_ ĐH Luật Hà Nội
Lời nói đầu
Quan điểm về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân,
do dân và vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng đã được khẳng định trong Nghị quyết
đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX và gần Đây đại hội Đảng lần thứ X.
Qua đó, có thể thấy rõ mục tiêu chiến lược phất triển đất nước trong những năm tới
mà trọng tâm là đưa đất nước ta đến năm 2020 về cơ bản trở thành một nước công
nghiệp hiện địa. Để thực hiện được mục tiêu của Chiến lược phát triển kinh tế - xã
hội 2001 – 2010, Đảng đã chỉ rõ phải “ Đổi mới và hoàn thiện khung pháp lý..” ,
đổng thời, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dowis sự lánh đạo
của Đảng được đề ra như một nhiệm vụ chiến lược với phương châm “ Nhà nước
quản lý xã hôi bằng pháp luật, trong đó VBQPPL ban hành cần đảm bảo không chỉ
sớ lượng kịp thời mà chất lượng văn bản ban hành, đạt hiệu quả trong áp dụng pháp
luật. Để đáp ứng được yêu cầu này không thể không kể tới việc đảm bảo tính hợp
Hiến, tính hợp pháp và tính thồng nhất cảu VBQPPL. Như vậy, tính hợp Hiến, tính
hợp pháp và tính thống nhất của VBQPPL là yêu cầu khách quan, tất yếu trong hoạt
động xây dựng pháp luật Nhà nước.
Tuy nhiên, so với yêu cầu của tình hình hiện nay, nhất là trong bối cảnh hiện
nay của nước ta, một nước đang gấp rút hoàn thành mục tiêu công nghiệp hóa – hiện
đại hóa đất nước và trở thành thành viên thứ 150 của Tổ chức thương mại thế giới
WTO, hoạt động và xây dựng VBQPPL của các chủ thể còn nhiều hạn chế và bất
cập. Tính ban hành VBQPPL không đảm bảo tính họp Hiến, tính hợp pháp và tính
thống nhất của VBQPPL còn phổ biến ở nhiều cấp, nhiều ngành, địa phương, gây
nhiều bức xúc trong nhân dân và ảnh hưởng totí hoạt động phát triển kinh tế - xã hội
và tiến trình hội nhập kinh tế thế giới cảu nước ta.
Xuất phát từ thực trạng đó, việc nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn và
đảm bảo tính hợp Hiến, hợp pháp và tính thống nhất củaVBQPPL trong hoạt động
xây dựng, ban hành VBQPPL có ý nghĩa rất quan trọng và càn thiết.
Đỗ Trường Giang_ ĐH Luật Hà Nội
Chương I: Lý luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp của văn bản quy phạm
pháp luật
là những nguyên tắc mang tính nền tảng và dựa vào đó Quôc hội ban hành các văn
bản pháp luật khác nhằm đảm bảo thực thi trong đời sống xã hội. Để đảm bảo
nguyên tắc Hiến pháp là luật cơ bản,có tính pháp lý cao nhất thì các văn bản pháp
luật nói chung và VBQPPL nói riêng được tất cả các cơ quan, cá nhân có thẩm
quyền ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, hay nói cách khác phải đảm bảo tính
hợp Hiến.
Tính hợp Hiến được biểu hiện thông qua hai điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, các VBQPPL không được trái với các quy định cụ thể của Hiến
pháp: để đảm bảo VBQPPL không trái với các quy định của Hiến pháp thì cơ quan
soạn thảo văn bản phải nắm rõ và hiểu đúng các quy định cụ thể của Hiến pháp liên
quan tới lĩnh vực điều chỉnh của văn bản đang soạn thảo. Cần lưu ý rằng các quy
định của Hiến pháp có thể được chia làm hai loại: những quy định có giá trị thi hành
trực tiếp và những quy định có giá trị thi hành gián tiếp thông qua các đạo luật cụ
thể. Ví dụ: nguyên tắc “mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật” được quy định
tại Điều 52 Hiến pháp 1992 có giá trị thi hành trực tiếp và bất kỳ văn bản pháp luật
nào dưới Hiến pháp đều phải đảm bảo rằng không có sự phân biệt đối xử đối với
công dân trước pháp luật, trong khi quy định khác của Hiến pháp về quyền tự do
kinh doanh ( Điều 57 Hiến pháp 1992) thì được coi là quy định có giá trị thi hành
gián tiếp bởi lẽ quyền tự do kinh doanh mà Hiến pháp quy định là “tự do kinh doanh
theo pháp luật”. Điều này có nghĩa là Hiến pháp giao cho Quốc hội và các cơ quan
có thẩm quyền khác ban hành các đạo luật và các VBQPPL dưới luật quy định về
quyền tự do kinh doanh của công dân ở mức độ nào, thông qua các hình thức nào và
phải tuân thủ các thủ tục nào…Trong trường hợp thứ nhất, khi soạn thảo VBQPPL
Đỗ Trường Giang_ ĐH Luật Hà Nội
cần phải cân nhắc là trong những quy định trong dự thảo có hạn chế quyền bình
đẳng của công dân trước pháp luật hay không để trả lời câu hỏi là các quy định có
hợp Hiến hay không? Còn trường hợp thứ hai thì cơ quan soạn thảo phải dẫn chiếu
tới các văn bản pháp luật khác liên quan đến các quy định về kinh doanh, ví dụ: luật
doanh nghiệp và các nghị định…để xác định tính hợp Hiến của các quy định trong
dự thảo VBQPPL.
gì, nếu có tính chất “bất bình đẳng” giữa các công dân trước pháp luật thì đã không
thể coi là không phù hợp với tinh thần của Hiến pháp. Nếu Hiến pháp thừa nhận
“quyền tự do kinh doanh” của công dân thì các văn bản pháp luật khác không được
phép quy định hạn chế các quyền đó. Tuy nhiên, không có tinh thần của Hiến pháp
một cách chung chung mà tinh thần của Hiến pháp được thể hiện từ chính các quy
phạm của Hiến pháp.
2.2. Tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật:
Theo từ điển tiếng Việt, hợp pháp là: “đúng với pháp luật, không trái
với pháp luật”. “Về phương diện pháp lí, khái niệm hợp pháp được sử dụng để chỉ ra
ranh giới hợp pháp(đúng với pháp luật, không trái với pháp luật ) và không hợp pháp
(không đúng với pháp luật, trái với pháp luật) trong việc nhà làm luật ban hành các
quy định, quy phạm rõ rang (và không rõ rang), chính xác (hoặc không chính xác),
thống nhất (hoặc không thống nhất), phù hợp (hoặc không phù hợp)…trong nội dung
văn bản pháp luật”. Theo đó, tính hợp pháp của VBQPPL được hiểu là VBQPPL
cần phải đảm bảo tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp
luật, hay nói cách khác VBQPPL cấp dưới ngoài yêu cầu phù hợp với Hiến pháp thì
còn phải phù hợp với VBQPPL cấp trên đã ban hành. Điều đó có nghĩa là pháp lệnh,
nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội phải phù hợp với luật, nghị quyết của
Quốc hội, nghị định của Chính phủ Quốc hội, nghị định của Chính phủ phải phù hợp
Đỗ Trường Giang_ ĐH Luật Hà Nội
với luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ
Quốc hội, quyết định của Thủ tướng Chính phủ phải phù hợp với nghị định của
Chính phủ…VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phải phù hợp với
VBQPPL của các cơ quan nhà nước và các cá nhân ở trung ương như luật, nghị
quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh,
quyết định của chủ tịch nước, các nghị quyết liên tịch, thông tư liên tịch..và các văn
bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân cấp trên và nếu là văn bản của Ủy ban
nhân dân còn phải phù hợp với văn bản của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Một điểm
quan trọng là còn phải đối chiếu với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết
hoặc tham gia khi ban hành các VBQPPL để đảm bảo rằng các VBQPPL không trái
bảo duy trì tính hợp pháp của VBQPPL về mặt hình thức. Thẩm quyền về hình thức
của các chủ thể trong hoạt động ban hành VBQPPL được quy định trong Điều 2,
Điều 21 Luật ban hành VBQPPL 2008 và khoản 2 Điều 1 luật ban hành VBQPPL
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, như sau: Quốc hội ban hành
Hiến pháp,luật , nghị quyết; Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị
quyết; Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định; Chính phủ ban hành nghị định; Thủ
tướng ban hành quyết định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành
thông tư; Chánh án tòa án nhân dân tối cao ban hành thông tư; Hội đồng thẩm phán
tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết; Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối
cao ban hành thông tư; Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với cơ quant
rung ương của tổ chức chính trị-xã hội cùng phối hợp ban hành nghị quyết liên tịch;
Chánh án tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao;
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao,
Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
Đỗ Trường Giang_ ĐH Luật Hà Nội
ngang Bộ phối hợp ban hành thông tư liên tịch; Hội đồng nhân dân các cấp ban hành
nghị quyết; Ủy ban nhân dân các cấp ban hành quyết định , chỉ thị.
So với luật ban hành VBQPPL năm 1996(sửa đổi bổ sung năm 2002)
thì luật mới quy định theo hướng đơn giản hóa thẩm quyền. Cụ thể là đã bỏ đi một
số loại văn bản của các chủ thể như nghị quyết của Chính phủ, chỉ thị của Thủ tướng
Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, quyết
định , chỉ thị của Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân
dân tối cao…
Theo như luật quy định các chủ thể phải đảm bảo cho văn bản ban hành
đúng về mặt thẩm quyền hình thức.Một khi các chủ thể vi phạm yêu cầu này cũng có
nghĩa là văn bản ban hành không hợp pháp về hình thức theo quy định của pháp luật.
Ví dụ: trường hợp Chính phủ ban hành quyết định, thông tư; hay Ủy ban nhân dân ra
nghị quyết…tuy nhiên có trường hợp văn bản do chủ thể có thẩm quyền ban hành
mặc dù đúng tên loại văn bản được quy định trên nhưng không là VBQPPL.Ví
dụ:Chính phủ ban hành VBQPPL dưới hình thức nghị định điều chỉnh địa giới hành
văn bản thường là những văn bản quy định về thẩm quyền của chủ thể ban hành văn
bản và các văn bản có liên quan đến nội dung dự thảo.Điều đương nhiên là văn bản
được xác định làm căn cứ pháp lý phải là văn bản đang có hiệu lực pháp lý tại thời
điểm ban hành văn bản. Thông thường, văn bản đóng vai trò là cơ sở pháp lý đảm
bảo tính hợp pháp của VBQPPL là văn bản quy định trực tiếp về thẩm quyền của
chủ thể ban hành văn bản. Hiện nay, thẩm quyền của các chủ thể trong hoạt động
ban hành VBQPPL được quy định tại nhiều văn bản khác nhau. Muốn xác lập một
cách chính xác cơ sở pháp lý củaVBQPPL, trước hết cần xác định nội dung công
việc đó thuộc phạm vi thẩm quyền giải quyết của các cơ quan nào.Để làm được điều
này, chủ thể ban hành văn bản phải hiểu được các quy định của pháp luật hiện hành
Đỗ Trường Giang_ ĐH Luật Hà Nội
quan về thẩm quyền của các cơ quan nhà nước nói chung và của cơ quan ban hành
VBQPPL nói riêng. Ví dụ:Trong quyết định của Bộ trưởng Bộ Công thương về việc
phê duyệt chương trình xúc tiến thương mại quốc gia năm 2008, nội dung công việc
quy định về lĩnh vực xúc tiến thương mại quốc tế, nên thẩm quyền ban hành văn bản
là Bộ trưởng Bộ Công thương, vì thế văn bản được xác định làm căn cứ cho quyết
định ban hành hợp pháp là văn bản quy định về thẩm quyền, chức năng của Bộ
trưởng Bộ công thương, cụ thể là Nghị định của chính phủ quy định về chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Công thương.Căn cứ vào văn bản
này, Bộ trưởng mới đủ thẩm quyền ban hành quyết định và quyết định đó mới đảm
bảo tính hợp pháp. Trên thực tế, các VBQPPL được ban hành không tồn tại biệt lập
mà giữa chúng luôn có mối liên hệ mật thiết với những VBQPPL khác trong cùng
một hệ thống. Do đó, quyết định trên của Bộ công thương còn viện dẫn những văn
bản khác có nội dung liên quan tới quyết định ban hành.Những văn bản này có ý
nghĩa đảm bảo cho quyết định được ban hành một cách hợp pháp và thống nhất.
Trong ví dụ trên, VBQPPL có chứa đựng nội dung liên quan tới nội dung văn bản
ban hành là quyết định của Thủ tướng Chính phủ quy định về việc ban hành quy chế
xây dựng và thực hiện chương trình xúc tiến thương mại quốc gia giai đoạn 2006-
2010, là văn bản liên quan trực tiếp tới lĩnh vực xúc tiến thương mại.
Thứ nữa, để đảm bảo tính hợp pháp về nội dung của VBQPPL ngoài
nghiệp là chủ sở hữu doanh nghiệp, giám đốc doanh nghiệp tư nhân, thành viên hợp
danh của công ty hợp danh, chủ tịch hội đồng thành viên, chủ tịch công ty, thành
viên của hội đồng quản trị, giám đốc hoặc tổng giám đốc và các chức danh quản lý
khác do điều lệ công ty quy định”.Vậy chứng chỉ kiểm toán viên không phải là
chứng chỉ mà giám đốc doanh nghiệp kiểm toán phải có trong mọi trường hợp. Như
Đỗ Trường Giang_ ĐH Luật Hà Nội
vậy, Thông tư do Bộ tài chính ban hành đã quy định them điều kiện kinh doanh, vừa
không phù hợp với Nghị định của Chính phủ vừa vi phạm khoản 5 Điều 7 Luật
Doanh nghiệp “Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân các cấp không được quy
định về ngành dhọc phí của Ủy ban nhân dân tinht Thanh Hóa, trong đó quy định
mức thu học phí đối với sinh viên ngành sư phạm như sau: “Đối với sinh viên hệ cao
đẳng: 100.000đ/sinh viên/tháng; đối với học sinh trung học:80.000đ/học sinh/tháng”.
Trên thực tế,quy định này tái với nội dung của luật Giáo dục 2005, quy định: “học
sinh, sinh viên ngành sư phạm, người theo học nghiệp vụ sư phạm không phải đóng
học phí” và trái với nội dung của Quyết định số 70/1998/QĐ-TTg ngày 31/3/1998
của Thủ tướng Chính phủ quy định miễn học phí cho sinh viên sư phạm.Với những
quy định trên, có thể khẳng định văn bản của Ủỷ ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa
không hợp pháp vì không phù hợp với nội dung các quy định của cấp trên.
Về phương diện khác, tính hợp pháp của VBQPPL còn được đánh giá
theo nguyên tắc:văn bản của địa phương ban hành phải phù hợp và thống nhất với
văn bản do trung ương ban hành. Nguyên tắc này phản ánh sự phân chia quyền lực
trong hệ thống cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương, đồng thời tạo ra sự
đồng bộ, thống nhất của hệ thống nhất của hệ thống pháp luật. Như vậy trong công
tác ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương một đòi hỏi đặt ra là phải đảm
bảo tính hợp pháp trong sự phù hợp với các văn bản khác do cơ quan trung ương ban
hành.Chẳng hạn, khi đánh giá nội dung hợp pháp của VBQPPL do Ủy ban nhân dân
tỉnh ban hành, cần xem xét nội dung văn bản đó trong mối liên hệ với các văn bản đã
ban hành của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ, Bộ , cơ quan ngang Bộ…để đảm bảo sự phù hợp và thống nhất về
các vấn đề nội dung và hiệu lực pháp lý của văn bản.
giá là vấn đề quan trọng khi Việt Nam là thành viên của một số tổ chức lớn trên thế
Đỗ Trường Giang_ ĐH Luật Hà Nội
giới và khu vực. Vì vậy ngoài yêu cầu phù hợp với quy định của Hiến pháp, các
VBQPPL còn đảm bảo yếu tố bình đẳng, cùng có lợi, phù hợp với với các nguyên
tắc cơ bản của pháp luật quốc tế. Như vậy, sự tương thích, đặc biệt là tính minh
bạch, rõ rang và khả thi trong VBQPPL mà Nhà nước Việt Nam ban hành liên quan
trực tiếp đến nghĩa vụ thành viên của Việt Nam trong các tổ chức quốc tế, có tác
dụng to lớn trong việc phục vụ yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế. Quá trình giao lưu
quốc tế, hội nhập khu vực và quốc tế, quá trình đàm phán để kí kết các hiệp định
thương mại với các nước, đặc biệt khi nước ta đã là thành viên chính thức của Tổ
chức thương mại thế giới WTO đòi hỏi Nhà nước ta phải kí kết, gia nhập rất nhiều
điều ước quốc tế. Các cơ quan nhà nước khi ban hành VBQPPL phải tìm hiểu
nghiên cứu các điều ước quốc tế đó để áp dụng cho đúng.
Thứ ba:VBQPPL phải tuân thủ các quy định của pháp luật về thủ tục
xây dựng, ban hành.
VBQPPL là nhóm văn bản có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh
các quan hệ xã hội. Do vậy, yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt
động xây dựng và ban hành VBQPPL là rất cần thiết. Theo quy định của Luật Ban
hành VBQPPL năm 2008, Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân năm 2004 thì quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL gồm: Lập
chương trình xây dựng VBQPPL; soạn thảo; thẩm định; lấy ý kiến đóng góp; thẩm
tra; trình; thông qua; công bố VBQPPL. Cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành
VBQPPL phải tuân thủ đầy đủ các thủ tục xây dựng, ban hành văn bản theo quy
định của pháp luật. Nếu không VBQPPL đó sẽ bị coi là không hợp pháp. Ví
dụ:Trường hợp dự thảo văn bản không gửi đến cơ quan có liên quan để lấy ý kiến về
các vấn đề có liên quan, cần phải giải quyết liên ngành; không gửi tới cơ quan thẩm
tra, thẩm định là vi phạm thủ tục, không đảm bảo tính hợp pháp của văn bản.Trong
trường hợp này, VBQPPL sẽ bị xử lí vì trái pháp luật về thủ tục ban hành mặc dù
văn bản có hình thức, nội dung đúng pháp luật. Việc tuân thủ những quy định về
Đỗ Trường Giang_ ĐH Luật Hà Nội
những quy định mang tính nguyên tắc, trên cơ sở thẩm quyền và địa vị pháp lý của
từng cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị, chính trị-xã hội. Một trong những
nguyên tắc đó là các VBQPPL phải đảm bảo tính hợp Hiến, tính hợp pháp. Nguyên
tắc này đã được ghi nhận tại khoản 1 Điều 3 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và
Điều 3 Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm
2004. Muốn thực hiện được nguyên tắc đó cần phải đảm bảo các yêu cầu cơ bản sau:
Thứ nhất; đáp ứng yêu cầu chặt chẽ từng nhiệm vụ của quá trình
xây dựng, ban hành VBQPPL.
Trước hết trong quá trình lập chương trình xây dựng VBQPPL các cá
nhân, tổ chức có thẩm quyền khi lập chương trình xây dựng văn bản cần dựa trên cơ
sở quy định của Hiến pháp, pháp luật…để đưa ra chương trình xây dựng VBQPPL
hợp lý nhằm đảm bảo tính hợp Hiến, tính hợp pháp của VBQPPL.
Tiếp theo trong quá trình soạn thảo VBQPPL các chủ thể có thẩm
quyền phải nghiên cứu rất kỹ quy định của Hiến pháp, VBQPPL có hiệu lực cao hơn
để cụ thể hóa vào nội dung của dự thảo và đảm bảo sự phù hợp, thống nhất về nội
dung với các VBQPPL do cơ quan nhà nước cùng cấp ban hành. Đây là một trong
những giai đoạn quan trọng trong việc đảm bảo tính hợp Hiến, hợp pháp của
VBQPPL. Khi soạn thảo, ban hành mới một VBQPPL hoặc sửa đổi , bổ sung, thay
thế một văn bản đã được ban hành trước đó, người soạn thảo(tổ chức hoặc cá nhân)
có trách nhiệm đảm bảo tính hợp Hiến, tính hợp pháp của văn bản được soạn thảo
với hệ thống pháp luật hiện hành trên cơ sở cân nhắc thứ bậc hiệu lực pháp lý cao
hơn, không có mâu thuẫn trong nội tại văn bản, không có mâu thuẫn giữa văn bản
của cấp trên với cấp dưới, không mâu thuẫn với văn bản của các cơ quan ngang cấp.
Các nguyên tắc trên được thể hiện rõ trong nội dung luật ban hành V naBQPPL năm
2008 và luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân ,Ủy ban nhân dân năm
Copyright: Tài liệu đại học ©