XÂY DỰNG CÁC HỆ THỐNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT
VỀ HÀNH CHÍNH ĐỂ KHẮC PHỤC CHO HOẠT ĐỘNG
CỦA TOÀ ÁN HÀNH CHÍNH
GS.TS. NGUYỄN VĂN THÂM
Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội.
I. TỪ NGUYÊN TẮC PHÂN CHIA QUYỀN HẠN TRONG HOẠT ĐỘNG
QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ĐẾN VIỆC HÌNH THÀNH CÁC HỆ THỐNG
VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC.
1- Trong mọi thời kỳ lịch sử, kể từ khi Nhà nước xuất hiện, hoạt động của
các tổ chức nhằm phối hợp, điều hoà công việc chung đều được thực hiện
theo những nguyên tắc nhất định do giai cấp cầm quyền đề xướng. Hệ thống
để phối hợp hoạt động của các tổ chức, các cơ quan thường được gọi là hệ
thống quyền hành. Hệ thống đó được xây dựng trên cơ sở phân chia quyền
hạn phù hợp với yêu cầu quản lý xã hội và luôn luôn mang dấu ấn của từng
thời kỳ lịch sử nhất định. Những chuyển biến của lịch sử, như thực tế cho
thấy, đã thúc đẩy sự phát triển các cơ cấu chính trị, pháp luật, cơ cấu hành
chính… Dĩ nhiên, sự phát triển như vậy không thể không chịu ảnh hưởng
của các yếu tố khác như trình độ phát triển kinh tế, văn hoá, địa lý, dân cư,
chế độ sở hữu, đặc điểm dân tộc, xu thế thời đại… và hàng loạt các yếu tố
khác của đời sống hiện thực.
Khi nói đến hệ thống phân chia quyền hành trong hoạt động quản lý
hành chính liên quan đến vấn đề xây dựng hệ thống pháp luật hành chính,
cũng cần phải đặc biệt chú ý đến bản chất giai cấp và phương pháp điều
hành bộ máy nhà nước của lực lượng chính trị cầm quyền. Có thể nói không
quá rằng, phương thức điều hành hoạt đọng của bộ máy quản lý dưới ảnh
hưởng của các lực lượng và quan điểm chính trị của giai cấp cầm quyền
nhiều khi còn quan trọng hơn cả luật lệ được ghi trên văn bản. Đó là chưa kể
đến tác động không tốt của một số truyền thống cũ, như “phép vua thua lệ
làng” mà cho đến nay chúng ta vẫn chưa khắc phục được. Bởi vậy, khi xem
xét và giải quyết các yêu cầu của việc cải cách nền hành chính quốc gia,
trong đó có việc xây dựng hệ thống văn bản pháp luật về hành chính cũng

người ta phải vận dụng cả những kinh nghiệm truyền thống, những tri thức
ngoài các qui định của luật lệ hiện hành. Điều này đặc biệt rõ rệt từ khi
chúng ta chuyển sang cơ chế thị trường trong quản lý sản xuất và kinh
doanh.
Từ những điều đã nói ở trên có thể đi đến một nhận xét là sự phân
chia quyền hành trong quá trình tổ chức bộ máy quản lý nhà nước không
phải bao giờ cũng chỉ đơn thuần dựa theo các nguyên tắc về hành chính công
quyền mà nhiều khi là xuất phát từ yêu cầu thực tế, kể cả yêu cầu chính trị.
Việc thành lập và phân chia các bộ, việc thiết lập địa giới hành chính thời
gian qua có thể xem là một ví dụ về điều vừa nói. Quả thật, những biến đổi
trong cơ cấu hành chính nhà nước ở nước ta trong thời gian qua, trong nhiều
trường hợp, đã được lý giải là do nhu cầu cấp bách của sự phát triển kinh tế,
cải tiến quản lý (ví dụ: để giảm bớt đầu mối hoặc để cho phù hợp với trình
độ của cán bộ…) Những thay đổi trong sự phân chia quyền hành như vậy
2
không phải bao giờ cũng được đưa ra từ kết quả của quá trình nghiên cứu,
khảo sát khoa học có thử nghiệm, đánh giá chín chắn. Nhu cầu thực tế ở đây
là căn cứ đầu tiên được tính đến. Ngoài ra, việc phân cấp trong quản lý đang
được áp dụng phổ biến hiện nay ở nước ta cũng đã được đặt ra và giải quyết
chủ yếu trên nhu cầu thực tế như vậy.
2- Tất cả những điều trình bày trên đều được phản ánh trong quá trình hình
thành các hệ thống văn bản quản lý nhà nước của chúng ta ở Trung ương
cũng như ở địa phương. Hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta một mặt
phản ánh sự phân chia quyền hành trong quản lý hành chính nhà nước thời
gian qua. Một mặt khác, chúng cũng cho thấy văn bản đã được xây dựng
theo nhu cầu giải quyết công việc của mỗi cơ quan, mỗi thời kỳ mà có khi
không được đặt trên một cơ sở pháp lý rõ ràng và chuẩn xác.Ví dụ như pháp
luật đòi hỏi các cơ quan quản lý cần phải tuân thủ chặt chẽ các định chế
pháp lý khi dùng quyết định như một phương tiện để điều hành công việc
theo phạm vi quyền hạn của mình. Nhưng thực tế từ công việc, nhiều cơ

ra trong các văn bản của cùng một hệ thống và giữa các hệ thống khác nhau.
- Tính mâu thuẫn trong các chế tài hành chính và cả trong việc ban hành các
loại văn bản pháp qui.
- Nhiều văn bản được ban hành thiếu cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn phù
hợp.
- Nhiều sai sót về thể thức.
Tình hình đó đã gây nhiều khó khăn cho việc sử dụng các hệ thống văn bản
vào công tác của các cơ quan nhà nước nói chung và cho hoạt động thanh tra
nói riêng. Dĩ nhiên, để xây dựng một cơ sở khoa học cho hoạt động tài phán
hành chính ở nước ta trong thời gian tới, chúng ta cần khắc phục những tồn
tại nói trên.
II. CÁC HỆ THỐNG VĂN BẢN P HÁP LUẬT VỀ HÀNH CHÍNH VÀ
VIỆC XÂY DỰNG CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ CHO CÁC HÀNH VI HÀNH
CHÍNH.
1- Ý nghĩa quan trọng nhất của các hệ thống văn bản pháp luật về hành
chính đối với quá trình xây dựng Toà án hành chính là nó góp phần vào việc
xây dựng và định hình một chế độ pháp lý cần thiết cho việc xem xét và
hành vi hành chính. Đó chính là một trong những cơ sở quan trọng để giải
quyết có hiệu quả các tranh chấp và bất đồng giữa các cơ quan, giải quyết
những quan hệ pháp lý trong lĩnh vực hành chính giữa cơ quan nhà nước và
công dân. Vấn đề này không nghi ngờ gì, cũng là một trong những yêu cầu
cấp bách của việc nghiên cứu hành chính tổng quát (administration
générale).
Hành vi hành chính (actes administratifs) nói đến ở đây có thể là
những hành vi đơn phương liên quan đến việc xác lập một qui tắc hành
chính, một hành động mang tính chủ quan gắn liền với một tình trạng pháp
lý.. Cũng có thể đây là hành vi song phương hay đa phương. Về mặt pháp lý,
hành vi hành chính có thể là những quyết định hoặc các ý kiến xuất hiện
trong quá trình hoạt động quản lý. Chúng có thể chỉ mang tính liên hệ trong
nội bộ nhưng cũng có trường hợp mang tính đối kháng do đối tượng thực

chế thi hành đối với các đối tượng có liên quan. Nhưng nếu xét về mặt hình
thức thì các biện pháp có tính luật lệ đó lại là những hành vi có tính hành
chính. Việc xem xét các sai phạm do thực hiện không đúng các biện pháp
nêu ra trong các văn bản pháp qui có thể xét xử theo qui tắc tư pháp nhưng
cũng có thể theo qui tắc hành chính. Đây chính là điều cần phân biệt rõ ràng
và là những khía cạnh quan trọng trong hoạt động của Toà án hành chính
tương lai.
Các hệ thống văn bản pháp luật về hành chính cần làm sáng tỏ những
khái niệm mà hiện nay, trong lĩnh vực xét xử hành chính, chúng ta còn bỏ
5