MỤC LỤC
MỞ ĐẦU 5
CHƯƠNG 1 : LÝ LUẬN CHUNG VỀ VIỆC SỬ DỤNG CÔNG CỤ TÀI
CHÍNH CÔNG TRONG GIẢM NGHÈO VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ 9
1.1. Nghèo và vai trò của Nhà nước trong cuộc đấu tranh giảm nghèo 9
1.1.1. Nhận thức chung về nghèo 9
1.1.1.1. Các khái niệm và thước đo về nghèo 9
1.1.1.2. Chuẩn nghèo đói ở Việt Nam 13
1.1.2. Nguyên nhân dẫn đến nghèo 15
1.1.3. Nhà nước với công cuộc chống nghèo 17
1.1.3.1. Vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường 17
1.1.3.2. Các biện pháp nhà nước sử dụng để chống nghèo 19
1.2. Sử dụng công cụ tài chính công để giảm nghèo 22
1.2.1. Quan niệm về sử dụng công cụ tài chính công 22
1.2.1.1. Chi Ngân sách nhà nước 22
1.2.1.2. Các quỹ tài chính công ngoài ngân sách 25
1.2.1.3. Tín dụng nhà nước 28
1.2.2. Vai trò, tác động của công cụ tài chính công với giảm nghèo 31
1.2.2.1. Vai trò của chi NSNN đối với mục tiêu giảm nghèo 31
1.2.2.2. Vai trò của tín dụng nhà nước với mục tiêu giảm nghèo 33
1.2.2.3. Vai trò của bảo hiểm cho người nghèo 36
1.3. Kinh nghiệm sử dụng công cụ tài chính công cho công cuộc giảm nghèo
của các nước trên thế giới và bài học cho Việt Nam 38
1.3.1. Kinh nghiệm của Ấn Độ 38
1.3.2. Kinh ngiệm của Trung Quốc 44
1.3.3. Kinh nghiệm của Nhật Bản 54
1.3.4. Bài học chính sách cho Việt Nam 59
CHƯƠNG 2 : THỰC TRẠNG SỬ DỤNG CÁC CÔNG CỤ TÀI CHÍNH CÔNG
NHẰM THỰC HIỆN MỤC TIÊU GIẢM NGHÈO Ở CÁC TỈNH MIỀN NÚI
PHÍA BẮC GIAI ĐOẠN TỪ NĂM 1990 ĐẾN NAY 65
1

2
3.2.2. Quan điểm sử dụng công cụ TCC nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo
ở Việt Nam 133
3.2.2.1. Quan điểm tiếp cận vấn đề nghèo đói và xoá đói, giảm nghèo 133
3.2.2.2. Quan điểm phát triển hệ thống ASXH 134
3.2.2.3. Quan điểm cần quán triệt trong sử dụng các công cụ tài chính công 135
3.3. Các giải pháp sử dụng công cụ tài chính công để giảm nghèo ở các tỉnh
miền núi phía Bắc 136
3.3.1. Chính sách chi ngân sách 136
3.3.1.1. Về phân bổ chi ngân sách 136
3.3.1.2. Về cơ chế sử dụng nguồn vốn 137
3.3.1.3. Về cơ chế kiểm tra, giám sát chi ngân sách 138
3.3.1.4. Giải pháp đối với chương trình mục tiêu quốc gia 139
3.3.1.5. Giải pháp đối với nguồn vốn ODA 140
3.3.2. Chính sách bảo hiểm trong việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở Việt
Nam 141
3.3.2.1. BHYT cho người nghèo 141
3.3.2.2. Trợ cấp hưu trí 143
3.3.2.3. Nguồn tài chính của Nhà nước 144
3.3.2.4. Cải thiện hệ thống bảo hiểm sản xuất và bảo trợ xã hội 145
3.3.3. Chính sách TDNN trong việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở Việt
Nam 146
3.3.3.1. Về huy động nguồn vốn tín dụng 147
3.3.3.2. Về tăng trưởng dư nợ cho vay XĐGN 149
3.3.3.3. Về nâng cao chất lượng tín dụng đối với người nghèo 150
3.3.3.4. Về cơ chế cho vay TDNN 151
3.3.4. Các giải pháp khác 151
3.3.5. Giảm nghèo hướng tới đối tượng là trẻ em 153
3.4. Điều kiện thực hiện giải pháp 154
3.4.1. Về hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật 154

công (TCC) được xem là công cụ tác động có hiệu quả nhất tới tăng trưởng kinh
tế và giảm nghèo.
Những công trình đã nghiên cứu về xoá đói giảm nghèo không nhiều, tính
từ năm 1993 đến nay có 13 luận án nghiên cứu và phạm vi, mức độ nghiên cứu
cũng rất khác nhau. Một số công trình tiêu biểu, đó là: Luận án Tiến sĩ của TS.
Trần Đình Đàn(2001), “Những giải pháp kinh tế - xã hội chủ yếu nhằm xoá đói,
giảm nghèo ở Hà Tĩnh”; Luận án Tiến sĩ của TS. Nguyễn Trung Tăng (2002),
“Tín dụng cho người nghèo và các quỹ xoá đói, giảm nghèo”; Luận án Tiến sĩ của
TS. Lê Văn Bình (2009), “Quản lý Nhà nước về xoá đói, giảm nghèo vùng Bắc
5
Trung Bộ và duyên hải trung Bộ trong giai đoạn hiện nay”; Luận án Tiến sĩ của
TS. Nguyễn thị Hoa (2009), “Hoàn thiện chính sách xoá đói, giảm nghèo của
Việt Nam đến 2015"
Các công trình trên đây, ở góc độ và mức độ khác nhau đã tiếp cận, nghiên
cứu về các chính sách xoá đói, giảm nghèo của Việt Nam; tuy nhiên, chưa có
công trình nào nghiên cứu sâu cả về lý luận, thực tiễn, và đưa ra giải pháp cụ thể
đối với việc sử dụng các công cụ tài chính mà cụ thể là các công cụ tài chính công
đối với việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo. Xuất phát từ lý do trên, tác giả đã
chọn đề tài: “Sử dụng công cụ tài chính công nhằm mục tiêu giảm nghèo ở các
tỉnh miền núi phía Bắc” để nghiên cứu, thực hiện luận án tiến sĩ kinh tế.
2. Mục đích nghiên cứu của luận án
Luận án tập trung vào khai thác 3 khía cạnh cơ bản sau đây
- Trình bày lý luận cơ bản, tổng quan về công cụ tài chính công, làm sáng
tỏ sự tồn tại tất yếu khách quan, vai trò của công cụ tài chính công nhằm mục tiêu
giảm nghèo. Tham khảo kinh nghiệm giảm nghèo của một số nước phát triển trên
thế giới, qua đó rút ra những bài học kinh nghiệm trong quá trình sử dụng các
công cụ tài chính công nhằm mục tiêu giảm nghèo ở Việt Nam
- Đánh giá thực trạng sử dụng công cụ tài chính công để giảm nghèo của
Việt Nam trong giai đoạn từ năm 1990 đến nay; qua đó làm rõ những mặt đã làm
được, những mặt còn hạn chế, tồn tại và nguyên nhân dẫn đến những hạn chế để

hoạch định và triển khai những phương thức thích hợp nhằm đạt được hiệu quả
tác động tối ưu.
Mỗi một công cụ tài chính công có tác động nhất định đến giảm nghèo. Ví
dụ như công cụ thuế, khác với những công cụ khác, chính sách thuế, phí là những
công cụ chủ yếu trong chính sách thu của Nhà nước. Thông qua chính sách thu có
phân biệt theo hướng ưu đãi cho những ngành nghề, sản phẩm nằm trong định
hướng chuyển dịch cơ cấu kinh tế mà nhằm tới 2 tác động:
- Tạo một lực kéo bổ (cho lực tác động của thị trường) đối với việc phân bổ
nguồn lực cho các ngành nghề sản xuất - kinh doanh nhằm kiến tạo một cơ câú
kinh tế theo định hướng. Lực kéo này có thể tác động trực tiếp về phía cung bằng
những ưu đãi cho nhà đầu tư và cũng có thể tác động gián tiếp thông qua những
ưu đãi cho người tiêu dùng để tạo nên lực kéo của cầu.
- Nâng đỡ khả năng tự tích luỹ của người nghèo.
Do đó, cơ chế tác động của chính sách thuế, phí nói một cách khái quát là
thông qua các quyết định về đối tượng chịu thuế, phí; về phạm vi đánh thuế, thu
phí; các mức thuế suất (hoặc mức phí) phân biệt đối với từng đối tượng, quy định
7
miễn giảm và các ưu đãi khác nhằm tạo động lực thúc đẩy và định hướng quá
trình chuyển dịch cơ cấu tính tế (CCKT) nhằm mục tiêu giảm nghèo.
Trong phạm vi nghiên cứu của luận án tác giả đi vào phân tích tác động
trực tiếp của một số công cụ chủ yếu có thể định lượng tác động tới kết quả giảm
nghèo ở các tỉnh miền núi phía Bắc, công cụ chi ngân sách, tín dụng nhà nước và
Bảo hiểm cho người nghèo.
4. Phương pháp nghiên cứu
Luận án đã áp dụng tổng hợp các phương pháp: Phương pháp thống kê,
tổng hợp, phân tích, lịch sử, phát triển, so sánh, đối chiếu trong quá trình nghiên
cứu. Các phương pháp này dựa trên nền tảng của phương pháp luận duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử.
5. Những đóng góp của luận án
- Trên phương diện lý luận: Hệ thống hoá, tổng quan những lý luận cơ bản

1.1.1.1. Các khái niệm và thước đo về nghèo
Có ba khía cạnh liên quan mật thiết với nhau để mô tả tình trạng sống của
con người, bao gồm : nghèo ; bất bình đẳng trong phân phối thu nhập tiêu dùng và
trong các lĩnh vực khác ; tình trạng dễ bị tổn thương. Tập trung vào nghiên cứu
nghèo, phần này của luận án chỉ đề cập tới sự liên quan giữa hai khía cạnh đầu.
Khái niệm và thước đo nghèo: Nghèo bao gồm nhiều mặt, thay đổi tuỳ theo
địa điểm, thời gian. Tuy nhiên, có những khái niệm chung dựa trên những thước đo
về tình trạng nghèo khác nhau.
Nghèo theo thước đo thu nhập: Một người được coi là nghèo khi mức tiêu
dùng hay thu nhập của người đó thấp hơn ngưỡng tối thiểu thiết yếu để đáp ứng
nhu cầu cơ bản, ngưỡng tối thiểu đó được gọi là “chuẩn nghèo”. Tuy nhiên, mức
độ thiết yếu để thoả mãn nhu cầu cơ bản lại thay đổi theo thời gian và không gian.
Vì vậy, chuẩn nghèo cũng thay đổi theo thời gian, địa điểm và mỗi nước sử dụng
chuẩn nghèo riêng phù hợp với trình độ phát triển, các chuẩn mực và giá trị của
xã hội mình. Vì vậy, có thể đưa ra hai khái niệm chung về nghèo dưới đây:
Nghèo tuyệt đối : Đo lường số người có thu nhập dưới một ngưỡng nhất định
hoặc một số hộ gia đình không có đủ tiền để chu cấp cho những hàng hoá và dịch
vụ thiết yếu nhất định là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả
mãn những nhu cầu cơ bản, tối thiểu để duy trì cuộc sống (ăn, mặc, nhà ở thích
hợp, nước sinh hoạt, vệ sinh môi trường, chăm sóc y tế, giáo dục).
9
Chuẩn nghèo tuyệt đối của thế giới do Ngân hàng thế giới (WB) xác định là
1 USD và 2USD mỗi ngày mỗi người tính theo ngang giá sức mua (PPP) năm
1993. Ngưỡng 1USD/ngày/người thường được sử dụng cho các nước kém phát
triển, chủ yếu là châu Phi; ngưỡng 2USD/ngày/người được dùng cho các nền kinh
tế có mức thu nhập trung bình như Đông Á, Mỹ Latinh
1
.
Nghèo tương đối: Là tình trạng một bộ phận dân cư có mức sống dưới mức
trung bình của cộng đồng tại địa phương, ở một thời kỳ nhất định. Đo lường quy

10
+ HPI cho các nước đang phát triển (HPI-1): Đó là chỉ số tổng hợp đo
lường tình trạng nghèo cùng cực theo ba khía cạnhcủa HDI - sống thọ và sống
khoẻ mạnh, kiến thức và sống khá. Công thức tính HPI như sau:
HPI – 1 = [ (P + P + P ]
Trong đó, P
1
là xác suất của việc không sống sót qua tổi 40 ( nhân với 100)
kể từ khi sinh; P
2
là tỷ lệ người lớn mù chữ; P
3
: trung bình không tính trọng số của
dân số không có khả năng tiếp cận ổn định tới nguồn nước tốt hơn và trẻ em thiếu
cân tính theo lứa tuổi; và α = 3.
+ HPI cho một số nước OECD chọn lọc (HPI-2): Đó là một chỉ số tổng hợp
đo lường tình trạng nghèo cùng cực theo ba khía cạnh của HDI - sống thọ và sống
khoẻ mạnh,kiến thức và sức sống khá - và cũng đo lường cả tình trạng bị loại trừ
v khía cạnh xã hội. Công thức tính như sau:
HPI - 2 = [ (P + P +P) ]
Trong đó, P
1
là xác suất của việc không sống sót qua tuổi 60 (nhân với 100)
kể từ khi sinh; P
2
là

tỷ lệ người lớn thiếu các kỹ năng đọc theo chức năng; P
3
: dân

Trong đó P
i
là tỷ lệ tích luỹ của dân số trong khoảng Y và X
i
là tỷ lệ tích
luỹ của chi tiêu trong khoảng i. Giá trị đầu tiên trong ngoặc đơn lớn là độ cao của
mỗi phần chia, từ đường chéo tới đường Lorenz, trong đó có giá trị cuối cùng
trong ngoặc đơn là nhỏ là “ độ rộng” của mỗi phần chia.
(2) Chỉ số Theil: là số thống kê đo lường của sự bất bình đẳng kinh tế do
nhà toán thống kê Henri Theil xây dựng công thức sau:
T= (

ln

)
Trong đó X
i
là thu nhập của người thứ i, = X
i
là thu nhập trung bình, và
N là số người. Số hạng đầu bên trong dấu ngoặc là tỷ trọng thu nhập cá nhân i
trong tổng thu nhập và số hạng thứ hai là thu nhập của cá nhân đó so với thu nhập
trung bình. Nếu tất cả mọi người đều có thu nhập như nhau ( nghĩa là bằng thu
nhập trung bình) thì khi đó, chỉ số này bằng 0. Nếu 1 người có tất cả thu nhập thì
khi đó chỉ số này bằng LnN.
Một ưu điểm của chỉ số theil là có thể phân rõ được, theo nghĩa đó tổng
bình quân gia quyền của sự bất bình đẳng trong các nhóm, Ví dụ, sự bất bình đẳng
của nước Mỹ là tổng bình quân gia quyền của sự bất bình đẳng giữa thu nhập của
từng bang so với toàn bộ nước Mỹ. Cách tính như sau: nếu dân số của một nước
chia thành m nhóm k, T

vệ sinh, dễ bị nhiễm bệnh, chế độ ăn thiếu dinh dưỡng và không có khả năng tiếp
cận tới giáo dục là những dấu hiệu đói nghèo, tương tự như tình trạng nghèo cùng
cực về vật chất; Do vậy, trong nhiều trường hợp, biện pháp cung cấp các dịch vụ
xã hội và cơ sở cho người nghèo còn giúp họ nhiều hơn trong việc thoát nghèo so
với chỉ đơn thuần tăng thu nhập của họ.
Các quan niệm về nghèo đói nêu trên phản ánh ba khía cạnh chủ yếu của
người nghèo: Không được thụ hưởng những nhu cầu cơ bản ở mức tối thiểu dành
cho con người, có mức sống thấp hơn mức sống của cộng đồng và thiếu cơ hội
lựa chọn tham gia vào quá trình phát triển của cộng đồng.
Như vậy, nghèo đói là khái niệm động, mang tính chất tương đối cả về
không gian và thời gian. Nghèo tuyệt đối biểu hiện chủ yếu thông qua tình trạng
một bộ phận dân cư do thu nhập thấp, không cho phép thoả mãn các nhu cầu tối
thiểu của bản thân con người, trước hết là ăn - gắn liền với dinh dưỡng. Nghèo
tương đối lại gắn với sự chênh lệch về mức sống của một bộ phận dân cư khi so
sánh với mức sống trung bình của cộng đồng địa phương trong một thời kỳ nhất
định, phản ánh sự bất bình đẳng trong phân phối thu nhập và vị trí xã hội. Do đó,
nhiều nhà khoa học cho rằng chỉ có thể xoá dần nghèo tuyệt đối, còn nghèo tương
đối là hiện tượng luôn có trong xã hội, vấn đề cần quan tâm là rút ngắn khoảng
cách chênh lệch giàu, nghèo và hạn chế sự phân hoá giàu, nghèo.
1.1.1.2. Chuẩn nghèo đói ở Việt Nam
Chuẩn nghèo có thể hiểu là mức độ, giới hạn về mặt lượng của tiêu chí
dùng để xác định nghèo đói, nếu người nào có mức thu nhập thấp hơn mức thu
nhập do Nhà nước quy định về nghèo đói thì họ là người nghèo, nếu vượt qua giới
hạn đó, họ không phải là người nghèo. Giữa chuẩn nghèo và tỷ lệ hộ nghèo có
quan hệ thuận chiều, nếu chuẩn nghèo cao thì tỷ lệ hộ nghèo cao và ngược lại.
Trong nhiều tài liệu của Việt Nam, khái niệm về nghèo đói của thế giới được
vận dụng vào nước ta có phần linh hoạt hơn. Chẳng hạn, đối với thế giới, nghèo
tuyệt đối còn có nghĩa là người dân bị bần cùng hoá, bị tước bỏ các cơ hội và khả
năng thoả mãn những nhu cầu cơ bản, tối thiểu. ở Việt Nam, khái niệm nghèo
tuyệt đối được giải thích dễ hiểu hơn bằng khái niệm đói, do bất trắc hoặc do khả

2010". Quy định về chuẩn nghèo đói của nước ta giai đoạn 1993 - 2010 được xác
định theo Bảng 1.1.
Bảng 1.1.
QUY ĐỊNH VỀ CHUẨN NGHÈO ĐÓI CỦA VIỆT NAM
14
Chuẩn nghèo
qua các giai đoạn
Phân loại người nghèo đói
Mức thu nhập bình
quân người / tháng
1993 - 1995 Đói (Khu vực nông thôn) Dưới 8 kg
Đói (Khu vực thành thị) Dưới 15 kg
Nghèo (khu vực nông thôn) Dưới 15 kg
Nghèo (khu vực thành thị) Dưới 20 kg
1996 - 2001 Đói (Tính cho mọi khu vực) Dưới 13 kg (45.000đ)
Nghèo (Khu vực nông thôn
miền núi, hải đảo)
Dưới 15 kg (55.000đ)
Nghèo (khu vực nông thôn
đồng bằng, trung du)
Dưới 20kg (20.000đ)
Nghèo (Khu vực thành thị) Dưới 25 kg (25.000đ)
2001 - 2005
(Mức thu nhập
bằng tiền)
Nghèo (Khu vực nông thôn,
miền núi, hải đảo)
Dưới 80.000 đồng
Nghèo (khu vực nông thôn
đồng bằng, trung du)

sở hạ tầng và tiếp cận các dịch vụ cơ bản. Người dân cũng nhấn mạnh rằng một số
người vẫn nghèo dai dẳng và đối với một số khác thì việc thoát nghèo rất mong
manh và có xu hướng kém đi. Trên tất cả các địa bàn hàng loạt các vấn đề môi
trường ngày càng bức thiết đã được nêu ra. Các vấn đề môi trường này bao gồm
phá rừng ở vùng cao, ô nhiễm của các xí nghiệp và các cơ sở(kể cả một bệnh
viện) ở những khu vực gần các thị trấn, tình trạng vệ sinh kém ở các đô thị và một
số vùng nông thôn Ngoài những khó khăn phổ biến của người nghèo ở tất cả các
vùng nông nghiệp như chất lượng đất xấu và ít được tiếp cận các dịch vụ tài chính
còn có nguyên nhân khác, ví dụ như ở Hà Giang, người dân nói về tình trạng "đói
thông tin" như là một cản trở sự hội nhập đầy đủ của các nhóm dân tộc thiểu số ở
vùng sâu trong quá trình phát triển kinh tế xã hội nói chung.
Có thể tóm lại những nguyên nhân của nghèo như sau: Thiếu đất, thiếu vốn,
di cư tự do, sức khoẻ kém và thiếu sức lao động; Điều kiện khí hậu, địa lý khắc
nghiệt; Thiếu lao động; Sức khoẻ kém và trở nên tàn tật, già yếu; Bị mắc các bệnh
xã hội và tính lười biếng; Dân làng không có khả năng áp dụng các kỹ thuật công
nghệ canh tác và trình độ học vấn thấp dẫn đến thiếu năng lực để áp dụng những
kỹ thuật canh tác mới; Thất bại trong đầu tư, rủi ro trong nông nghiệp; Cơ sở hạ
tầng yếu kém đặc biệt là hệ thống thuỷ lợi và đường xá; Các chính sách và
chương trình của Chính phủ ở cấp địa phương kém hiệu quả; Thiếu tính minh
bạch, trách nhiệm dẫn đến kết quả là tham nhũng, thiếu sự tham gia của người dân
16
vào quá trình ra quyết định; Không có khă năng và sự yếu kém của chính quyền
cấp cơ sở.
1.1.3. Nhà nước với công cuộc chống nghèo
1.1.3.1. Vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường.
Nói đến sự cần thiết khách quan của nhà nước trong công cuộc chống giảm
nghèo phải nói đến trước hết vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường
hiện nay. Kinh tế thị trường là nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, ở đó
thị trường quyết định về sản xuất và phân phối. Kinh tế thị trường là một kiểu tổ
chức kinh tế, mà trong đó, cá nhân người tiêu dùng và các nhà sản xuất-kinh

kinh tế thị trường, mọi đối tác đều hướng tới lợi ích kinh tế riêng của mình.
Nhưng, khối lượng kinh tế thì có hạn và không thể chia đều cho mọi người, nếu
xẩy ra sự tranh giành về lợi ích và từ đó phát sinh ra những mâu thuẫn về lợi ích.
Trong nền kinh tế thị trường có những loại mâu thuẫn cơ bản sau đây: (i) Mâu
thuẫn giữa các doanh nghiệp với nhau trên thương trường; (ii) Mâu thuẫn giữa
chủ và thợ trong các doanh nghiệp; (iii) Mâu thuẫn giữa người sản xuất kinh
doanh với toàn thể cộng đồng trong việc sử dụng tài nguyên và môi trường, không
tính đến lợi ích chung trong việc họ cung ứng những hàng hoá và dịch vụ kém
chất lượng, đe doạ sức khoẻ cộng đồng: trong việc xâm hại trật tự, an toàn xã hội,
đe doạ an ninh quốc gia vì hoạt động sản xuất kinh doanh của mình.
Ngoài ra, còn nhiều mâu thuẫn khác nữa như mâu thuẫn về lợi ích kinh tế
giữa cá nhân; công dân với Nhà nước, giữa các địa phương với nhau, giữa các
ngành, các cấp với nhau trong quá trình hoạt động kinh tế của đất nước. Những
mâu thuẫn này có tính phổ biến, thường xuyên và có tính căn bản vì liên quan đến
quyền lợi của con người, đến sự ổn định kinh tế-xã hội. Chỉ có nhà nước mới có
thể giải quyết được các mâu thuẫn đó, điều hoà lợi ích của các bên.
- Thứ ba, tính khó khăn phức tạp của sự nghiệp kinh tế, để thực hiện bất kỳ
một hoạt động nào cũng phải giải đáp các câu hỏi: Có muốn làm không? Có biết làm
không? Có phương tiện để thực hiện không? Có hoàn cảnh để làm không? Nghĩa là,
cần có những điều kiện chủ quan và khách quan tương ứng. Nói cụ thể và dễ hiểu,
không phải công dân nào cũng có đủ các điều kiện trên để tiến hành làm kinh tế, làm
giàu. Sự can thiệp của Nhà nước rất cần thiết trong việc hỗ trợ công dân có những
điều kiện cần thiết thực hiện sự nghiệp kinh tế.
- Thứ tư, Tính giai cấp trong kinh tế và bản chất giai cấp của nhà nước, Nhà
nước hình thành từ khi xã hội có giai cấp. Nhà nước bao giờ cũng đại diện lợi ích
của giai cấp thống trị nhất định trong đó có lợi ích kinh tế. Nhà nước xã hội chủ
nghĩa Việt Nam đại diện cho lợi ích dân tộc và nhân dân, Nhà nước của ta là nhà
nước của dân, do dân và vì dân. Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội do Nhà nước
ta xác định và quản lý chỉ đạo là nhằm cuối cùng đem lại lợi ích vật chất và tinh
thần cho nhân dân. Tuy vậy, trong nền kinh tế nhiều thành phần, mở cửa với nước

Các biện pháp mà nhà nước sử dụng để tránh hạn chế của nền kinh tế thị
trường qua đó tránh sự phân hoá xã hội và chống giảm nghèo, gồm bốn biện pháp
phổ biến như sau :
- Thứ nhất, về cải cách kinh tế: thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tạo việc làm
đựoc coi là những đóng góp quan trọng nhất mà chính phủ có thể làm để giảm
nghèo. Chính sách công có thể tiếp cận đến người nghèo thông qua những trợ cấp
19
định hướng cho các đối tượng ưu tiên, và đồng thời có thể làm tăng tài sản cho họ,
đặc biệt trong giáo dục và y tế. Tuy nhiên các chương trình mục tiêu và các chính
sách phát triển con người không giúp được nhiều lắm nếu không gắn với sự tăng
trưởng kinh tế bền vững. Việc giảm dần sự tham gia của Nhà nước trong các hoạt
động kinh tế, cùng với tỷ lệ tăng trưởng kinh tế cao đáng khâm phục,GDP trên
đầu người ở Việt Nam tăng gấp hơn hai lần trong thập kỷ qua, và nó có thể tăng
với nhịp độ như vậy trong vài năm tới. Có được kết quả tăng trưởng đáng kể trên
là nhờ có hệ thống quản lý vĩ mô hiệu quả, tăng hiệu quả phần lớn là do sự cạnh
tranh ngày càng tăng trên thị trường hàng hoá và dịch vụ, cạnh tranh nhiều hơn
thể hiện ở mức độ hội nhập ngày càng tăng của kinh tế Việt Nam với kinh tế thế
giới Phát triển kinh tế bền vững trong dài hạn sẽ đòi hỏi những cải cách đáng kể
trong quản trị nhà nước, các hệ thống quản lý chi tiêu công thường xuyên và các
chương trình đầu tư công còn rất yếu. Sự kém hiệu quả và nguy cơ tham nhũng là
những hậu quả chính, sự kém cỏi trong quá trình lập kế hoạch. Hiện nay vẫn có sự
tách rời giữa chi thường xuyên và chi đầu tư. Chiến lược toàn diện về tăng trưởng
và giảm nghèo là bước đột phá trong việc xác định rõ ràng các mục tiêu phát
triển, gắn chính sách với việc đạt được các mục tiêu và theo đó giúp định hướng
lại chi tiêu công hiện đại, nhưng ở các cấp thấp hơn đặc biệt ở nhiều tỉnh, phương
pháp quản lý theo kiểu mệnh lệnh như cũ vẫn tồn tại. Chính quyền ở một số tỉnh
đã quyết tâm hơn so với các tỉnh khác trong cải cách, thu hút vốn đầu tư nước
ngoài và thúc đẩy khu vực tư nhân phát triển. Đồng thời cũng có sự khác nhau
trong quá trình lập kế hoạch, dự toán ngân sách, trong hiệu quả thực hiện các dịch
vụ xã hội giữa các tỉnh. Trên thực tế, những tiến bộ không đồng đều trong cải

có những tác động rất khác nhau đến tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo tuỳ thuộc vào
bản chất và địa điểm của chúng. Mặc dù khó có thể dự báo được liệu những dự án đầu
tư cụ thể có giảm được nghèo hay không và giảm bao nhiêu, nhưng ít nhất có thể đánh
giá được xem các nguồn lực đầu tư có đến được những nơi người nghèo sống hay
không.
- Thứ tư, về các mạng lưới an sinh: Việt Nam có một loạt các chương trình
để phân phối nguồn lực cho những nhóm dân cư đặc biệt. Những chương trình
này không nhằm làm tăng mức cung ứng những dịch vụ cơ bản nói chung, mặc dù
các nguồn kinh phí có thể phải gắn với việc sử dụng các dịch vụ đó, một số
chương trình chủ đích nhằm mục tiêu giảm nghèo. Những trợ giúp ở cấp hộ của
chương trình Xoá đói giảm nghèo và đầu tư ở cấp xã của chương trình 135 chính
là thuộc loại này. Có những khoản trợ giúp khác nhằm giảm thiểu những tác hại,
kể cả khi đối tượng thụ hưởng không phải là người nghèo. Đó là những trường
hợp như là mất việc làm, được quỹ An sinh xã hội trả cho những lao động dôi dư
từ DNNN. Có hai câu hỏi được đặt ra cần phải giải quyết cho chương trình này.
Thứ nhất là liệu chương trình có đến được đúng đối tượng hay không hay lại rơi
vào những nhóm khác, những nhóm cần ít sự hỗ trợ hơn. Câu hỏi thứ hai là liệu
chương trình có thực sự tạo được sự chuyển biến hay không.
21
1.2. Sử dụng công cụ tài chính công để giảm nghèo
1.2.1. Quan niệm về sử dụng công cụ tài chính công
Tài chính công gắn với nhiệm vụ thu chi có liên quan đến chức năng quản
lý, chức năng phục vụ xã hội của Nhà nước. Nhà nước ra đời và tồn tại với vai
trò: Tạo dựng một nền tảng pháp quyền, một nền kinh tế vĩ mô ổn định, đảm bảo
cung cấp những hàng hoá công cộng, những dịch vụ xã hội cơ bảnnhằm đáp ứng
các nhu cầu cần thiết của cộng đồng; Hạn chế các thất bại của thị trường( do
không đạt được sự phân bổ có hiệu quả nguồn lực) trong việc giải quyết các vấn
đề có liên quan đến hàng hoá công cộng; trong giải quyết các tác động ngoại lai;
giải quyết các vấn đề công bằng xã hội trong phân phối thu nhập cũng như điều
chỉnh các bất ổn của kinh tế vĩ mô

nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp. Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển
kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy
nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy
định của pháp luật.
Chi NSNN có những đặc điểm chung như sau: (i) Chi NSNN gắn với bộ
máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước đảm
đương trong thời kỳ nhất định. Chi NSNN phải đảm bảo các hoạt động của Nhà
nước trên tất cả các lĩnh vực nhưng nguồn NSNN có được trong từng năm, từng
thời kỳ lại có hạn, do đó Nhà nước phải lựa chọn phạm vi chi NSNN. (ii) Chi
NSNN gắn với quyền lực nhà nước. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao
nhất, quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu chi NSNN và phân bổ chi NSNN cho
các mục tiêu. Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất có nhiệm vụ quản lý, điều
hành các khoản chi NSNN.(iii) Hiệu quả chi NSNN khác với hiệu quả sử dụng
vốn của các doanh nghiệp, nó được xem xét trên tầm vĩ mô và là hiệu quả kinh tế,
xã hội, quốc phòng, an ninh v.v. dựa vào việc hoàn thành các mục tiêu kinh tế xã
hội, quốc phòng, an ninh v.v. mà NSNN phải thực hiện. (iv) Chi NSNN là những
khoản chi không hoàn trả trực tiếp. Các khoản cấp phát từ NSNN cho các ngành,
các cấp, cho các hoạt động văn hoá, xã hội, giúp đỡ người nghèo v.v. không mang
tính chất đối giá hoặc hoàn lại cho Nhà nước. Đặc điểm này giúp phân biệt các
khoản chi NSNN với các khoản tín dụng. Tuy nhiên, chi NSNN cũng có những
khoản chi cho việc thực hiện chương trình mục tiêu mà thực chất là cho vay ưu
đãi có hoàn trả gốc với lãi suất rất thấp hoặc không có lãi. Đây là một hình thức
tín dụng nhà nước có nguồn gốc từ NSNN. (v) Chi NSNN là một bộ phận cấu
thành luồng vận động tiền tệ và nó gắn với sự vận động của các phạm trù giá trị
khác như giá cả, tiền lương, tín dụng, thuế, tỷ giá hối đoái (vi) Chi NSNN có qui
mô lớn, phức tạp, liên quan trực tiếp và gián tiếp đến sự vận động của hàng hoá,
dịch vụ đa dạng. Do vậy, chi NSNN tác động mạnh mẽ đến môi trường tài chính
vĩ mô, đến tổng cung, tổng cầu của nền kinh tế. Với đặc điểm này, người ta
thường coi chi NSNN là một công cụ điều chỉnh các mục tiêu của kinh tế vĩ mô.
23

động đến giảm nghèo một cách rõ nét theo xu hướng đầu tư hạ tầng kinh tế-xã hội
giúp cho người nghèo có điều kiện sống tốt hơn, có nhiều cơ hội để thoát nghèo.
Đối với chi chương trình mục tiêu tác động đến giảm nghèo theo xu hướng ưu
tiên tập trung vào các chương trình giảm nghèo ở những vùng nghèo nhất, các gói
hỗ trợ phù hợp xuât phát từ những nhu cầu phối hợp của địa phương. Đưa ra cơ
24
chế phối hợp giữa các dự án hỗ trợ (ví dụ đầu tư hạ tầng) và chuyển tiền bổ xung
có điều kiện cho tất cả người nghèo có tên trong danh sách trên địa bàn. Tránh
trùng lắp giữa các chương trình mục tiêu giảm nghèo và tốt nhất lồng ghép tất cả
các chương trình hiện nay thành một chương trình tổng thể hỗ trợ các khu vực
nghèo.
1.2.1.2. Các quỹ tài chính công ngoài ngân sách
Các quỹ TCC ngoài NSNN được điều chỉnh bởi các văn bản dưới luật do
các cơ quan hành chính quyết định mà không cần có sự tham gia của các cơ quan
quyền lực.
Về điều kiện hình thành và tồn tại: Sự ra đời và tổn tại của từng quỹ TCC;
Sự hình thành và phát triển các quỹ TCC ngoài NSNN là khá phổ biến ở các nước
trên thế giới. Việc thành lập và vận hành các quỹ này là góp phần cùng NSNN
đảm bảo giải quyết vẫn đề công bằng trong tăng trưởng. Cho đến nay quỹ TCC
ngoài NSNN tồn tại và phát triển khá mạnh ở Việt Nam.
Các quỹ TCC ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do nhà nước thành
lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn tài chính cho việc xử lý những biến
động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm cho
NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn vốn. Sự hình thành và phát triển các
quỹ TCC ngoài NSNN là một sự cần thiết khách quan từ chính yêu cầu của tăng
trưởng kinh tế ổn định và bền vững, yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô của
nhà nước, cụ thể: (i) Để huy động thêm các nguồn tài chính hỗ trợ NSNN thực
hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. (ii) Tạo thêm công cụ phân phối lại
tổng sản phẩm quốc dân nhằm thực hiện các mục tiêu xã hội trong phát triển; (iii)
Trợ giúp nhà nước trong việc khắc phục những khiếm khuyết của kinh tế thị