Giám sát ngân hàng:kinh nghiệm của một số nền kinh tế chuyển đổi và
hàm ý đối với việt nam
Sự cần thiết phải cải cách thể chế thanh tra giám sát ngân hàng Việt Nam hướng tới các
thông lệ quốc tế tốt đã trở nên hết sức rõ ràng. Nhiều mô hình tổ chức và hoạt động mới cũng
đã được đề xuất; nhiều giải pháp khắc phục, xử lý tích cực cũng đã được khuyến nghị, tuy
nhiên, tất cả dường như vẫn rất khó khăn để có thể đi vào thực tiễn (?!).
Nguyên nhân của thực trạng trên, như nhiều công trình nghiên cứu về lĩnh vực thanh tra
giám sát đã chỉ ra, tựu trung xoay quanh: (i) Tư duy, nhận thức bất cập và những sự xung đột
về lợi ích; (ii) Khuôn khổ thể chế, pháp lý chưa thích ứng được với sự thay đổi mạnh mẽ của
môi trường hoạt động ngân hàng; (iii) Khoảng trống về năng lực trình độ cán bộ so với yêu cầu
nhiệm vụ mới.
Với kết quả chẩn đoán bệnh như vậy, đơn thuốc điều trị cần phải được kê thế nào?
Là một nền kinh tế đang trong quá trình chuyển đổi, Tác giả tiếp cận vấn đề thông qua việc
xem xét kinh nghiệm cải cách của một số nền kinh tế chuyển đổi khác trong lĩnh vực liên quan,
từ đó đưa ra những nhận xét, khuyến nghị đối với trường hợp cụ thể của VN.
Trong khuôn khổ hạn chế, Bài viết xin chỉ đề cập tới 1 khía cạnh nhỏ của vấn đề, đó là: Bản
chất, nội hàm của thuật ngữ “Giám sát ngân hàng” (Banking supervision) và hàm ý đối với bối
cảnh thực tiễn của VN.
1. Kinh nghiệm cải cách của một số nền kinh tế chuyển đổi
“Nền kinh tế chuyển đổi” là một thuật ngữ dùng để chỉ khối các nước hậu XHCN, chủ yếu
gồm: Các nước vùng Baltic: Estonia, Latvia, Lithuania; Cộng đồng các quốc gia độc lập:
Armenia, Azerbaijan, Belarut, Georgia, Kazakstan, Kyrgyz Republic, Moldova, Russia,
Tajikistan, Turkmenistan, Ukraine và Uzbekistan; Các nước Trung - Đông Âu: Hungary, Ba Lan,
Tiệp Khắc (nay là Séc và Slovakia), Bungary, Rumani, Albani; Tanzania, Trung Quốc và VN
cũng được tính vào nhóm các nền kinh tế chuyển đổi này.
Sau sự sụp đổ của hệ thống XHCN diễn ra vào cuối thập kỷ 1980, các nước hậu XHCN tiến
hành cải cách thể chế kinh tế – chính trị của mình hướng tới nền kinh tế thị trường và xã hội
dân chủ. Hàng loạt các NHTW đã được thành lập trên cơ sở phân tách NH độc quyền một cấp
XHCN (Socialist monobank) thành hệ thống NH 2 cấp. Tất cả các NHTW mới này đều bắt đầu
đảm nhận chức năng vốn có của một NHTW trong nền kinh tế thị trường là hoạch định và thực
thi CSTT QG nhằm tới mục tiêu ổn định giá cả. Đồng thời, hầu hết trong số đó cũng tiến hành

Đến năm 1992, nhiệm vụ GSNH được chuyển giao cho một cơ quan độc lập thực hiện (The
Hungarian Banking and Capital market Supervision). Theo thời gian, năng lực của cán bộ được
nâng lên, quyền hạn của cơ quan này được mở rộng dần và tính độc lập được củng cố, dẫn tới
hiệu quả công tác thanh tra giám sát được cải thiện đáng kể. Ngày 01/4/2000, một sự kiện quan
trọng đã diễn ra: Các cơ quan Thanh tra NH và thị trường vốn, Thanh tra bảo hiểm và Thanh tra
quỹ hưu trí chính thức được hợp nhất thành một cơ quan duy nhất - Cơ quan giám sát tài chính
Hungary (The Hungarian Financial Supervisory Authority) - trực thuộc Quốc hội, chịu trách
nhiệm giám sát toàn bộ thị trường tài chính. Việc hợp nhất này cho phép hoạt động thanh tra
các nhóm tài chính được hiệu quả hơn khi mà các NH sở hữu cả công ty chứng khoán, công ty
bảo hiểm và quỹ hưu trí.
- NHTW Ba Lan (NBP): Tổng Thanh tra giám sát NH (The General Inspectorate of Banking
supervision - GIBS), đơn vị mới thuộc NPB, được thành lập năm 1989. Nhưng phải đến tận
năm 1991, nó mới ban hành được chế độ báo cáo áp dụng cho các NHTM để sử dụng cho hoạt
động phân tích giám sát từ xa. Hoạt động thanh tra tại chỗ giai đoạn đầu cũng ở tình trạng yếu
kém, tụt hậu do chưa có đội ngũ thanh tra viên được trang bị những kiến thức, kỹ năng cần
thiết về thanh tra giám sát NH. Năm 1997, 2 luật mới về NH đã chuyển giao trách nhiệm GSNH
từ NPB sang một cơ quan độc lập được thành lập mới (nhưng vẫn đóng trụ sở trong NPB) – Uỷ
ban GSNH (CBS). CBS được cơ cấu gồm 7 uỷ viên, trong đó có Thống đốc NPB, đóng vai chủ
tịch và Tổng Thanh tra (The General Inspector of Banking supervision). Theo mô hình tổ chức
này, GIBS triển khai thực hiện các hoạt động về thanh tra giám sát NH theo đúng các nghị
quyết, chỉ thị, quyết định mà Uỷ ban đưa ra. GIBS tuy độc lập về hoạt động nhưng vẫn là đơn vị
nằm trong bộ máy của NPB, được NPB cung cấp kinh phí hoạt động và các nguồn lực cần thiết
khác.
- NHTW Séc (CNB): Khối GSNH - một trong 2 trụ cột của CNB, chịu trách nhiệm về lĩnh vực
thanh tra giám sát NH, được thành lập năm 1991. Bộ phận Chính sách GSNH chịu trách nhiệm:
Thiết lập các quy định, quy chế và quy trình về thanh tra giám sát; Phân tích toàn diện diễn biến
khu vực NH; Quản lý đơn vị Đăng ký tín dụng trung tâm của Séc (The Central register of
credits). Bộ phận GSNH chịu trách nhiệm tiến hành mọi hoạt động về thanh tra giám sát NH và
thực thi các chính sách về GSNH trên phạm vi toàn quốc. Bộ Tài chính chịu trách nhiệm giám
sát hoạt động của các công ty bảo hiểm và các quỹ hưu trí. Uỷ ban Chứng khoán chịu trách

Công cuộc cải cách khu vực tài chính - ngân hàng đã diễn ra mạnh mẽ trong suốt thập kỷ 80
và tiếp theo, đưa đến một trong những hệ quả quan trọng là sự phân tách giữa 3 lĩnh vực ngân
hàng, bảo hiểm và chứng khoán. Tới năm 1998, PBC chính thức thôi không còn thẩm quyền
quản lý và giám sát 2 lĩnh vực bảo hiểm và chứng khoán nữa. Những trách nhiệm này được
trao lại cho 2 uỷ ban chuyên trách mới được thành lập.
Một sự kiện quan trọng tiếp theo là vào tháng 3/2003, Quốc vụ Viện quyết định tách bỏ chức
năng điều tiết và giám sát các tổ chức ngân hàng, các công ty quản lý tài sản, các công ty uỷ
thác và đầu tư, các tổ chức tài chính có nhận tiền gửi khác ra khỏi PBC. Một uỷ ban chuyên
trách trực thuộc Quốc vụ Viện – “Uỷ ban Quản lý và giám sát ngân hàng Trung quốc” (CBRC)
đã được thành lập để thực thi nhiệm vụ này chính thức từ tháng 4/2003.
Đi xa hơn, Chính phủ Trung Quốc còn dự định sẽ hợp nhất 3 cơ quan hiện đang chịu trách
nhiệm giám sát riêng rẽ các lĩnh vực NH, bảo hiểm và chứng khoán thành một cơ quan duy
nhất và độc lập, có nhiệm vụ giám sát toàn bộ thị trường tài chính.
2. Trường hợp của việt nam
Như chúng ta đã biết, ngành NH VN vẫn đang trong quá trình chuyển đổi. Trong nền kinh tế
kế hoạch hoá trước đây, một hệ thống ngân hàng một cấp đã được tạo dựng và tồn tại suốt
gần bốn thập kỷ. Vào thời kỳ đó, mọi nguồn lực kinh tế của đất nước đều được phân bổ theo
mệnh lệnh của Chính phủ. Có rất ít nhu cầu đòi hỏi cần thiết phải xây dựng và thực thi CSTT
cũng như quản lý giám sát các tổ chức tài chính. Cuộc cải cách ngân hàng bắt đầu từ cuối thập
kỷ 80, được đặc trưng bằng việc tách ra để hình thành nên một hệ thống NH 2 cấp, gồm một
cơ quan của Chính phủ - NHNN mới - đóng vai NHTW, và 4 NHTM NN chuyên doanh độc lập.
Một hệ thống pháp luật về ngành NH đã được xây dựng nhằm tạo lập những khuôn khổ pháp lý
ban đầu cho sự vận hành của hệ thống NH mới. Trong khi NHNN mưu cầu đảm đương những
nhiệm vụ thông thường của một NHTW trong nền kinh tế thị trường - hoạch định và thực thi
CSTT QG, và giám sát hệ thống tài chính - ngân hàng, các NHTM bắt đầu hướng về mục tiêu
tìm kiếm lợi nhuận và tập dượt hạch toán kinh tế.
Sau gần 2 thập kỷ tiến hành cải cách, hệ thống NH đã trải qua 2 giai đoạn phát triển đáng
lưu ý: (i) Giai đoạn đầu 1990-1996 là sự tăng lên nhanh chóng về số lượng và loại hình các
TCTD nhằm đáp ứng sự tăng vọt của cầu về dịch vụ tài chính trong giai đoạn đầu “bung ra” của
thời kỳ chuyển đổi; (ii) Giai đoạn tiếp theo từ 1997 tới nay là củng cố, chấn chỉnh hệ thống NH 2

Để việc cải cách thể chế thanh tra NH đạt kết quả như mong muốn, trước hết, cần thiết phải
thống nhất lại về nhận thức rằng: NHNN VN có địa vị pháp lý lưỡng tính – “là cơ quan của CP
và là NHTW của nước CHXHCN VN” (Đ1 Luật NHNN 1997); NHNN, xét về bản chất, trước hết
là một NH – NH phát hành tiền, NH của CP, đặc biệt là NH của các NH; NHNN có tư cách pháp
nhân, có vốn pháp định, có bảng cân đối tài sản, có các nghiệp vụ kinh doanh sinh lời, mặc dù
mục tiêu hoạt động của nó không phải là lợi nhuận. Chính vì vậy, tổ chức và hoạt động của
NHNN (trong đó có Thanh tra NH) chịu sự điều chỉnh của một luật chuyên ngành là Luật NHNN,
bên cạnh đó là Luật Tổ chức Chính phủ và một số văn bản dưới luật có liên quan như Nghị
định 86/NĐ-CP. Tuy nhiên trên thực tế, NHNN thường được hiểu và đối xử như là một cơ quan
ngang bộ/ một cơ quan hành chính nhà nước, chịu sự quản lý, điều hành toàn diện cả về tổ
chức và hoạt động của Chính phủ.
Xuất phát từ vị thế thực tế của NHNN, Thanh tra NH chịu sự điều chỉnh đồng thời của cả
Luật NHNN và Luật Thanh tra (lẽ ra, trước hết và chủ yếu phải là Luật NHNN). Tiếc là các điều
từ 50 tới 54 Luật NHNN 1997 quy định chưa đủ, chưa rõ, thậm chí còn chưa đúng bản chất
hoạt động của loại cơ quan này, dẫn tới thực tiễn triển khai thực thi Luật đã có những sự “hiểu
lầm” đáng tiếc, chẳng hạn, Thanh tra NH mặc nhiên luôn được coi là cơ quan Thanh tra Bộ, có
chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành (như mọi cơ quan Thanh tra trong
các Bộ, cơ quan ngang Bộ), và như vậy, sẽ hoàn toàn chịu sự điều chỉnh của Luật Thanh tra
(trước đó là Pháp lệnh Thanh tra). Theo cách nhận thức này, sẽ chẳng có gì khác biệt đáng kể
giữa bản chất thanh tra chuyên ngành của Thanh tra NH (Điều 50 Luật NHNN) với bản chất của
các cơ quan Thanh tra Bộ khác. Hệ quả là sẽ không có những lý do thuyết phục dẫn tới yêu cầu
rằng thể chế Thanh tra NH (địa vị pháp lý, thẩm quyền, trách nhiệm, cơ cấu tổ chức, cơ chế
hoạt động, …) cần thiết phải khác biệt so với thể chế thanh tra chính phủ hiện hành.
Rõ ràng, đây là mấu chốt của mọi vấn đề và như vậy cần thiết phải nghiên cứu, sửa đổi một
cách căn bản Luật NHNN (bao gồm phần về Thanh tra giám sát NH) sao cho phản ánh được
bản chất đặc thù, mục tiêu và các chức năng, nhiệm vụ, các hoạt động chủ yếu, cũng như thẩm
quyền cần có của NHNN với tư cách là một NHTW, cho dù cơ quan này vẫn nằm trong bộ máy
của Chính phủ.
3. Một số nhận xét và khuyến nghị
Hơn một thập kỷ qua, chúng ta đã ra sức củng cố, chấn chỉnh, tăng cường công tác thanh

“công khai, minh bạch”, “nới lỏng tiến tới tự do hoá”, ... sẽ buộc NHNN phải thay đổi cách thức
hành xử tồn tại bấy lâu nay đối với một trong những nhóm được hưởng lợi ích (stakeholders)
quan trọng nhất của mình. Điều đó hàm ý rằng, hoạt động GSNH sẽ phải được thay đổi một
cách căn bản trên cơ sở tập trung hoá, hướng đến mục tiêu bảo đảm an toàn hoạt động NH và
hệ thống các TCTC, phù hợp với thông lệ quốc tế. Cụ thể:
+ Các đơn vị/ bộ phận chịu trách nhiệm quản lý các TCTD sẽ cần tập trung chủ yếu vào
việc: Hoạch định chiến lược phát triển hệ thống các TCTD; thiết kế các quy chế mẫu về tổ chức
và hoạt động cho từng loại hình TCTD và thiết lập các tiêu chuẩn, điều kiện cho việc cấp phép
ban đầu và phê chuẩn các thay đổi, bổ sung; xây dựng các quy chế an toàn trong hoạt động
NH, đặc biệt là yêu cầu về mức vốn tối thiểu, các giới hạn quy định về mức độ rủi ro, chuẩn
mực quản lý rủi ro, tiêu chuẩn hạch toán kế toán và thông tin báo cáo.
+ Đơn vị/ bộ phận GSNH sẽ tập trung hơn vào việc giám sát an toàn hệ thống TCTD và xử
lý các TCTD có vấn đề theo thẩm quyền trên cơ sở chấn chỉnh lại và nâng cao vai trò của hệ
thống kiểm tra, kiểm toán nội bộ trong từng TCTD, coi đó là hệ thống quản lý rủi ro, bảo đảm an